探讨财政转移支付绩效审计难点及对策

探讨财政转移支付绩效审计难点及对策 　　财政转移支付是指财政资金在各级政府之间，特别是在中央政府与地方政府间再分配的一种形式，是我国财政体制中非常重要的构成部分。依据是否对资金使用具体用途做出规定，可以将财政转移支付划分为一般性转移支付和专项转移支付。随着我国综合国力的不断增强，财政实力逐步提升，中央和地方政府之间的财政转移支付也随之增多。由于这些转移支付资金具有类型多、金额大、覆盖面广、流程多等特点，在其设立、分配、管理、使用以及后续评估环节中凸显出许多难。如何更好地发挥绩效审计对财政转移支付的监管作用，从而进一步提高财政转移支付的配置效益，成为目前我国政府相关部门需要解决的重要议题。本文立足政府审计，对财政转移支付绩效审计中的几个问题进行初步探讨并提出意见建议。 　　一、我国政府财政转移支付绩效审计现状 　　从1994 年实行分税制开始，我国原有的财政问题得到了逐步解决，但随之也出现了一些新问题，如：转移支付资金使用情况如何?审计怎么来界定资金使用效益?对此，政府制度层面和学者层面都做了有益探讨。 　　(一)财政转移支付现状 　　财政转移支付制度实施以来，取得了初步成效，但随着财税体制改革的深化，我国财政转移支付中存在的问题逐步显现： 　　1. 财政转移支付相关制度存在缺陷 　　国务院颁布的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》中指出： 现行中央对地方转移支付制度存在的问题和不足突出表现在：受中央和地方事权和支出责任划分不清晰的影响，转移支付结构不合理;一般性转移支付项目种类多、目标多元，均等化功能弱化;专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学;一些项目行政审批色彩较重，与简政放权改革的要求不符;地方配套压力较大，财政统筹能力较弱;转移支付管理漏洞较多、信息不够公开透明等。具体表现为： 　　(1)财政转移支付种类繁多，机制复杂。随着我国财税体制改革的不断深入，现行财政转移支付承担的财政职能和范围也逐步增加，而且，由于每一种转移支付都具有专有的政策目的，对其相应的职能均要设计出一整套确保其效率、突出其功能的运行机制，因此，在机制设计上表现的越来越复杂。种类的日益增长和运行机制的复杂化带来的必然结果就是政府财政转移支付整体上不可避免的出现运行效率下降的情况。 　　(2)财政转移支付机制设计存在系统性矛盾。其中，专项转移支付的问题最具有代表性。比如，中央下解地方的部分专用款项在项目说明上存在交叉重复，所涉及部门不一，易出现资金管理责任不明确、重复申报等问题，这就为绩效审计后续追责等相关事项造成了障碍。同时，部分中央专款在分配过程中既散且小，难以发挥其应有的政策效应。 　　2. 财政转移支付资金使用不规范现象较为普遍 　　财政转移支付资金使用不规范具体表现在：收入方面，各单位的财政能力通过地方税税基和税税率来评价，这种评价方法需要用到相关详细数据，然而我国目前无法准确得到这些数据，所以各单位通常采用实际收入来进行计算。支出方面，支出计算中所运用的标准支出项目没能根据社会发展现状得到及时的调整和完善;没有确定较为合理的转移支付影响因素，使得其随意性强、可变动性大，过多考虑了某些因素而忽视了另外一些重要的指标。 　　3. 财政转移支付全程监管有待完善 　　由于财政转移支付项目所涉及的内容非常繁琐，其资金类型多种多样且分配方式复杂、资金金额较大，这就需要在转移支付项目所涉及单位内设立专门的机构和人员来进行资金全程监管，而实际工作中很难做到这一点。由于专项资金管理的不规范，致使有限的转移支付资金不能充分显示其本身的经济社会效益。另外，目前尚未有统一且规范的标准来对财政转移支付资金的运用效果进行评价，致使转移支付资金运行效率降低。 　　(二)财政转移支付绩效审计现状 　　我国政府绩效审计起步较晚，1980 年后才开始涉足，同时受经济水平的制约，绩效审计的相关体制改革进展缓慢。从总体上看，我国财政转移支付绩效审计尚处于探索阶段。此外，当前财政转移支付绩效审计覆盖面不足，无法实现对全部财政转移支付资金的有效监管。政府对财政转移支付资金开展绩效审计的过程中将重点放在转移支付资金的分配、管理和使用环节，对于资金的后续评价等环节的关注较少，而且缺乏全过程实施审计监督。 　　二、开展财政转移支付绩效审计的关键环节 　　财政转移支付资金的运行分为设立、分配、管理、使用以及后续评估五个环节，财政转移支付的绩效审计也可以按照资金运行的这五个环节来划分。但针对目前我国财政转移支付现状，本文重点对绩效审计在财政转移支付资金管理和使用这两个关键环节进行。 　　(一)管理环节的绩效审计 　　财政转移支付资金管理环节的绩效审计，贯穿资金运行的全过程。首先，要关注是否有相关制度来保证财政转移支付资金各环节的正常开展。比如，以资金流向为主线，沿着中央和各级政府之间的拨款时间，查看本级资金拨付时间、收到上级拨款时间、下级财政部门拨款时间，是否存在出于年终列支预算目的而将资金拨入某暂存户长期滞留的问题。政府将资金拨出，需注意资金监管部门是否延压滞留资金。其次，要关注财政转移支付项目相关单位是否制定了相应的资金管理制度、资金使用效果的评价标准等。当然，完善制度是前提，而严格落实制度的管理才是关键。 　　(二)使用环节的绩效审计 　　财政转移支付资金下拨后，要求其严格遵守相关法律法规。因此，对财政转移支付资金使用情况的绩效审计需要检查资金使用单位是否按立项时的规定用途合法合规地使用资金，是否改变了既定用途;财政转移支付项目运行过程中是否存在严重的资金浪费、挪用等违法违纪现象，导致财政转移支付项目无法正常进行，或者项目质量在安全方面存在严重未知风险。 　　绩效审计还需要重点关注专项转移支付资金中的配套拨款资金，摸清地方财政配套资金情况。一是检查要求配套的资金金额、资金分配比例以及实际配套情况，在对资金拨付单位财力做出合理评估的基础上，分析配套资金对本级财政可能产生的影响;二是分析配套资金来源情况，是否存在以增加地方债务、加重农民负担以及乱收费等方式进行配套的情况;三是检查是否存在以名义配套和虚假配套的方式申报不真实项目的问题，同时对由于配套资金未能及时到位，从而导致转移支付项目无法正常开展的问题进行分析研究。 　　三、开展财政转移支付绩效审计的难点 　　虽然我国在财政转移支付绩效审计法律规范体系的建设方面已经取得了一些成果，但总体来看尚处于初建期，还存在缺乏财政转移支付绩效审计的专门法律、操作层面的规范意见等问题，增加了我国转移支付绩效审计开展的困难。当前难点主要存在两大方面： 　　(一)缺乏完善的财政转移支付绩效审计法律规范体系 　　《中华人民共和国审计法》中提出：加大绩效审计力度，提高财政资金和公共资源配置和使用的经济性、效率性和效果性。但现实工作中，财政转移支付资金在使用环节的绩效审计该审什么、审哪些内容、具体的审计程序是什么、流程如何操作，转移支付资金绩效审计可以使用什么样的审计方法等，无论在相关法律法规上，还是在规章制度上都缺乏一个明确、详细的规定，这不利于提升财政转移支付项目使用环节绩效审计的权威性、有效性。 　　(二)财政转移支付绩效审计评价标准尚不完整 　　评价标准是审计人员对被审计事项进行评价的依据，没有评价标准，就难以作出全面、公正的审计意见。长期以来, 由于财政转移支付绩效审计评价体系尚不完善, 使得转移支付资金在使用环节的绩效审计存在一定局限性。首先，缺乏对财政转移支付资金使用效果的审计评价指标，对转移支付资金的财务审查仅有财务相关的一般指标, 而没有特殊财务指标。如，缺乏转移资金项目完成后发挥的社会和经济作用的审计评价指标，评价项目是否存在安全隐患的审计评价指标等;其次，缺乏财政转移支付资金使用的经济性审计指标评价内容。如，项目实施过程中的投入产出比、项目使用资源的浪费率和损耗率等。 　　四、完善政府财政转移支付绩效审计的建议 　　(一)过程上，提倡对财政转移支付的跟踪审计 　　从资金设立环节开始，审计人员及时对财政转移支付运行过程中各个阶段的事项进行审计，针对各阶段审计发现的问题提出意见和建议，促使被审计单位在资金使用过程中及时进行调整，从而进一步完善转移支付工作，取得资金使用的最佳效益。跟踪审计的特点是：审计在正式开始之前介入，在项目全过程跟踪审计、迅速反馈审计意见、及时纠正问题。有利于加强资金管理、减少人力物力财力的损耗和浪费现象、提高转移支付运行效果，同时还有利于审计风险的规避。 　　1. 重视事前审计 　　对于数额较大的财政转移支付资金，审计监督应提前介入，加强对财政转移支付预算编制阶段的审计。在预算编制阶段，要审查预算编制是否符合《预算法》和国家其他法律、法规的规定，预算编制是否科学、完整;有自主分配权的转移支付资金(包括一般性转移支付资金、体制性补助资金、财力性补助资金等)是否按照财政部关于《地方政府向本级人大报告财政预、决算草案和预算执行情况的指导性意见》的规定进行填报，有无缺项少报的问题;向人大提交的本级预算报告和报表是否逐项列示了转移支付资金，有无应编不编或编制不全问题。 　　2. 强化事中审计 　　对财政转移支付项目的运行过程进行审计时，可以将全面审计与专题审计相结合，同时明确审计问责。在具体审计实践中，要以转移支付项目所涉及单位财政状况为中心，按照财政转移支付的资金量和资金重要性程度，选取部分重点专题项目进行绩效审计。如救灾扶贫等涉及民生项目的资金等，查找管理使用中存在的突出问题，保证政府惠民政策的落实。 　　3. 规范跟踪审计 　　财政转移支付绩效审计报告发出一段时间后，审计人员必须对审计项目进行后续跟踪审计。审计内容至少包括两项：一是审计效果，即被审计单位对审计决定的落实情况、审计建议的采纳情况，以及改进措施是否取得预期的效果;二是审计项目质量，即对审计项目的质量进行后续的检查和评价，以便审计机关更好地实现审计项目的质量控制。对已完成项目的跟踪，有助于加强绩效审计的效果，总结经验改进审计工作和协助有关机构的指导调查。 　　后续跟踪审计的方式有三种：一是随时了解被审计单位的活动，这是对审计效果进行跟踪的最基本形式。审计人员可以通过电话询问、登陆被审计单位网站、联网检查等各种形式随时了解被审计单位的活动;二是简单复核，审计人员对被审计单位提供的审计建议落实与项目效果改进情况的资料进行简单的复核，而不作广泛的现场检查工作，必要时也可以对被审计单位人员进行访谈和查阅相关资料;三是后续审计，后续审计是指审计机关对被审计单位落实绩效审计建议、进行整改的情况实施审计。 　　(二)方法上，加强绩效审计结果问责制 　　将计算机技术引入绩效审计，同时建立健全财政转移支付资金绩效审计结果问责制，不仅可以提高审计工作效率，而且可以在一定程度上克服我国财政转移支付在制度方面的缺陷，督促财政转移支付项目相关部门加强对资金的管理和监督。 　　1. 运用计算机辅助审计技术对相关数据开展绩效审计 　　相对于财务审计而言，财政转移支付绩效审计更需要大量运用数据分析方法，不仅在审计实施阶段要运用计算机辅助审计技术对数据进行分析评价，在审计报告阶段也要运用此信息技术进行综合性的分析评价。因此，面对我国目前财政转移支付的复杂现状，信息技术的运用显得尤为重要。在信息技术条件下，审计人员可以直接面对最基础的底层数据，审计空间和审计视野得到极大的拓展。在信息技术环境下，原有的证、账、表之间靠勾稽关系产生的牵制作用完全消失，原有的手工审计线索减少或消失，审计人员面对的直接对象是电子数据，审计人员可以摆脱传统电子账套，直接深入底层数据，然后通过对底层数据的分析处理，来获取更多类型的有用信息。 　　2. 建立健全财政转移资金绩效审计结果问责制 　　财政转移支付资金属于公共财政，审计的最终结果在于发现问题并进行改正同时做到责任到人。在审计结束后，应当按照财政转移支付绩效审计结果，建立、健全审计问责制，对于责任履行不明确、不到位、违反规定的单位或个人，依法予以追查并实施惩戒;建立财政转移支付资金绩效审计结果问责制，一方面要随着政府财政预算管理体系的建立完善，制定相应的法律法规和规章制度，使审计问责依据法律和法规更具有权威性和约束力;另一方面还要建设一个完善的审计结果公告体制，对政府绩效审计中发现的问题及时进行公开，形成有力的公众监督，促使财政转移支付在阳光下健康运行。 　　(三)结果上，注重资金使用的相关绩效分析 　　1. 完善财政转移支付绩效审计法律规范体系 　　(1)完善财政转移支付绩效审计的法律和法规。落实《中华人民共和国审计法》关于绩效审计的新规定，及时在《中华人民共和国审计法实施条例》中增加相关内容。比如：财政转移支付绩效审计的基本原则、审计参与主体的权利和义务、审计范围、审计内容、审计程序、审计方法、审计评价、审计结果运用、外部审计力量利用以及法律责任等的具体规定。对于在审计调查中发现的应当给予处理处罚的违法行为，审计机关可以在法定职权范围内，直接下达审计决定，进行处理处罚。 　　(2)完善财政转移支付绩效审计的。以世界审计组织审计准则和我国审计准则体系作为制定财政转移支付绩效审计准则的主要依据，吸收其中适应我国实际的观点，同时充分结合我国当前财政转移支付绩效审计现状，制定符合我国国情的绩效审计准则。其主要内容应该包括：财政转移支付绩效审计的性质和内容、财政转移支付绩效审计的范围、财政转移支付绩效审计的职能、财政转移支付绩效审计人员的资格条件、财政转移支付绩效审计的程序、财政转移支付绩效审计过程中具体环节的步骤、应该遵循的一些原则或者考虑的因素等。 　　(3)完善财政转移支付绩效审计。财政转移支付绩效审计指南应当充分考虑我国的审计环境和时间特点，在借鉴国外财政转移支付绩效审计经验和做法的基础上进行完善，在财政转移支付绩效审计准则的基础上进行细化，重点在于说明如何操作，且指南的完善应当分别考虑财政转移支付资金运行所涉及的设立、分配、管理、使用以及后续评估这些环节的具体操作规则，为审计人员遵循准则提供具体详细的指导。 　　2. 建立健全的财政转移支付绩效审计评价标准 　　党的十七大报告明确指出，要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系，而财政转移支付是促进基本公共服务均等化的重要手段，均等化的概念已成为设计财政转移支付制度的基本指导思想, 也成为我们评价财政转移支付使用环节有效性的基础标准，其他标准依次推演开来。 　　(1)公共服务保障水平均衡化指标。从宏观的角度来看，地方财政收入应主要用于公共服务领域，保障地方的公共服务水平，其中既包括政府部门的正常运转支出，也包括相关业务部门为提供公共服务发生的支出，因此，可以将地方财政收入作为考核公共服务保障水平的标准，通过加权变异系数分析地区间转移支付后财力差异的变动，从而评价转移支付在均衡地方财力方面的作用。 　　(2)效益指标。效益的内涵已从单纯的经济效益扩展到包括社会、生态等更广义概念，其中一部分已经或正在成为转移支付资金的重点使用方向，所以应该设置相应的指标对财政转移支付资金的使用效益进行评价。比如，使用弹性指标对转移支付在经济社会事业中的进步作用进行衡量。 　　财政转移支付的产出弹性= GDP 增长速度/ 财政转移支付增长速度财政转移支付的事业产出弹性=主要事业指标增长速度/ 财政转移支付增长速度只有进一步完善财政转移支付绩效审计评价标准，提出符合我国国情、科学、动态的绩效审计评价指标，才能使审计机关和其他组织或机构对财政转移支付项目经济效益、社会效益和环境效益的评审工作更为科学，更具有针对性，使绩效审计工作结果更具有权威性和可利用性。 　　3. 注重对资金使用的整体绩效分析 　　财政转移支付资金使用的绩效，集中表现在两个方面：一是财政转移支付资金的经济绩效。主要分析财政转移支付资金投入成本，计量产出的经济效益;二是财政转移支付资金运用的社会绩效。运用财政转移支付资金主要是提供公共产品和服务，提升社会公共服务质量，在多数情况下，其效益往往难以用货币准确计量，如促进社会公平、保障就业、增强环境保护等，需要综合量度。财政转移支付使用环节的审计，更应要考虑转移支付资金使用整体效果。