南京政府成立初期的中美商税纠纷

南京政府成立初期的中美商税纠纷 珑华飞 1928年5月，北京政府解体后，美国对南京政府态度发生变化，美国准备承认这个政权。 但承认南京政府是同修订条约紧密相连的④。因为南京政府首先照会美国驻华公使马克漠(J． V．A．MacMurray)称，中国准备开始与各国进行谈判，以修改不平等条约，首先是解决关 税自主问题。并以此作为中外建交的条件。对此，美国国务卿凯洛格(FrankB．Kellogg)根 据总统旨意授权马克谟为美国政府全权代表，同tp国进行修订关税条约谈判。 同年7月25日，马克谟与南京政府财政部长宋子文在北京进行为时一天的谈判，签订r 中美新关税条约，条约内容基本上依据凯洛格7月24H给马克谟的电函，谈判进行得既顺利 又简瞥。条约规定：“历来中美两国所订立有效之条约内所载关于在中国进出口货物之税率、 存票、子口税并船钞等项之各条款，应即撤消作废，而应适用国家关税完全自主之原则，”@j从 条约条款的内容看，美国率先打破华盛顿会议中关于中国关税问题的有关条约，承认中国关 税自主具有积极意义，有利于推动中国与其他国家的交涉。不过条约又规定：“缔约各国对于 L述及有关系之事项。在彼此领土内享受之待遇，应于其他国家享受之待遇毫无区别。缔约 各国不论以何借【J，在本国领土内，不得向彼国人民所运输进出口之货物勒收关税或内地税， 或何项捐款，超过本国人民或其他国人民所完纳者，或有所区别。”。：多实际上是规定中美互享最 惠国待遇。但在中外所有不平等条约没有废除之前，这一条对中国很不利。新关税条约签订 后，由于最惠国待遇依然是最重要的内容，中美两国商业关系出现新的特点，主要表现在两 个方面：一是民间与官方的商务关系混杂一起。美国在华工商食业遍及中国各地，I川当地政 府问时常f{j现关税纠纷。新关税条约成立前，不少美商企业为了自身利益需要，私自同中国 地方当局签订，试图从中谋利。美国处理中美民问商业纠纷的依据，仍然是旧有不平等 条约，要求中国政府保证美商在华享有特权。美国驻华公使、总领事也试图通过合法途径保 护美商在华利益。二二是美国对华经济关系的特征是投资与贸易相互关联．到1930年底，美国 订近350家工厂企业在中国经营，这些工厂企业将在华生产的产品就地销售，既可免除海关 入口税，也可以消除中国消费者对外货的排斥心理。～丑地方当局对他们的产品征收附加税 时，他们就以最惠国待遇为依据，以治外法权为保护伞，要求享受特殊待遇。所以，当时美 商是以投资者、商人双重身份出现在中国的。 美国在华企业!孑中国中央政府之间商税纠纷主要反映在私征附加税及双重征税两个方面。 一私征附加税问题 南京政府成立初期，中国统一仅仅是形式，各地实力派依然各自为政，自订地方关税法 规的行为时有发生，不仪损害中国国际形象．也使自1928年中外新关税条约签订以来的新关 税政策难以实施。为_『开展正常的对外贸易，南京政府采取一系列措施。首先于1928年底召 121 万方数据 爿：江苏、浙江、安徽、福建、江西五省裁厘局部会议。为弥补裁厘后岁收短绌，会议通过 “举办特种消费税条例”，规定：“所纳消费税，系按照税率，由产地、销地各半分征者，应依 本细则所定办法办理。”④五省裁厘会议上决定成立特税局，特税税率为日用品自值日抽二点 五至值百抽五，半奢侈品自值百抽七点五至值酉抽十，奢侈品自值百抽f1二点五至值十七点 五⑧。1929年2月25日，财政部还通令全国“各口内地税局应即撤消其原有事务，归并海关 分别办理”⑥，由中央政府制订对外国进口货物的征税税则。但各地实力派对此无动于衷，为 了各自利益需要，擅自对外商货物征税，引起中外关税纠纷不断，中美关税纠纷尤为频繁。由 于中美新关税条约规定美商在华享有最惠国待遇，使美商在华活动享有较多的自由。虽然南 京政府已经制订了一些民事和商业法规，但在军阀混战、地方派系争权夺利情况下无法实施。 征收附加税是1927年以来美商在华经营与当地政府发生关税纠纷的主要问题。北平、天 津、一卜海、汉口、广州、沈阳、青岛等地美驻华领事官员纷纷电告美国国务院，要求政府采 取切实行动，保护美商在华利益。1927年12月16日，上海美国总商会董事会通过一项决议， 抗议中国全国范围内对美商征收附加税行动，要求政府授权美驻华领事直接接受来自美国进 口货物的合法税收，接受美国商民及公司被非法征收的税款退款⑦。这一要求遭到美国国务院 拒绝，因为它即将正式承认南京国民政府，不希望因此损害两国经济关系的发展。 从美国国务院公布的档案资料看，主要有以下一些美国在华企业受到当地实力派征收附 加税的影响。如美孚公司、英美烟草公司、施美洋行、德士古石油公司等㈣。1928年11月19 |Ⅵ1，美围困务卿凯洛格就美商在华与各地实力派之间的关税问题阐述美国政府立场：“美国政 府在任何情况下都不会过问美国公司与中国有关部门签订的‘私下协议’；美国驻华使领官员 不应以‘私下协议’作为与中国政府交涉关税问题的依据。地方当局如发生违反中美‘私下 协议’，啦在国民政府管辖范围内解决”㈣。这个政策有利于南京政府独自处理中美私下征税问 题：但凯洛格同时又强调美商在华享有特权利益，对中美“私下协议”提出明确的界定：第 一、私下协议不得与中美现行条约相违背，第二。／fi应对美国公司和公民征收歧视性关税(缈。 中美新关税条约签订后，为了扩大美商在华权利，凯洛格指示美驻华外交人员彳i要对关 税问题作任何承诺．重申“美商同中国有关部门签订关税协定仅仅是私人商业协定”㈨。他要 求美驻华外交人员不要对“私下协议”作任何承诺或给予支持，否则，那将表明美国承认与 现存条约相抵触的“私下协议”，美国政府在同中国谈判与新关税条约相关的关税问题时就要 作出棚当大的妥协@。美国政府对“私下协议”采取回避政策，既不想承认，又不想否认．目 的是在同中国政府谈判时增加讨价还价的筹码，以防美在华利益受损。凯洛格甚至表；!J==，“如 果明确申明不承认所谓的‘私下协议’，将会为中国当局提供正当理由对违反现行关税条约的 美商采取处罚行动。由于他们(指美商)的行动会被指控为违反协定，中国当局将会单独决 定以行政手段而不需要通过正常司法程序来收缴美国公司财产”c垮。美国从维护国家利益立场 出发，不希望因中美“私下协议”而影响其在华永久享受最惠国地位。 】928年7月，美国驻上海总领事克宁翰(EdwinCunningham)、驻汉口总领事罗赫德 (FrankP．I．ockhart)分别将中国地方当局违反规定征收纽约美孚公司附加税之事电告美政 府，要求政府采取对策。罗赫德凭借他对中国中央与地力．之间关系的_『解，主张尽量避免讨 论美孚公司同中方签订的私下税率协议问题，认为“这样才能有理由对附加税纠纷案进行．1： 诉”@。罗赫德建议附加税案应私下了结，不便以官方的形式抗议中方违反协定，因为美国此 时必须考虑整个在华利益。 1 22 万方数据 美国政府赞同罗赫德的建议，没有直接过问美孚公司同中国的关税纠纷，迫使南京政府 财政部长宋子文亲自出面，同美孚公司商谈重订税率协定。宋子文表示要继续遵守美孚公司 与中国政府1928年签订的保护美孚公司协定的条款。为了缓解中央与地方矛盾，宋子文提出 要对煤油和石油征收相应的消费税，由中国海关施行。美孚公司以“征税超出私下协定规定 的”⑩为由，拒绝宋子文的建议。严格地讲，中国地方政府对美国企业征收特种消费税，并 不违反1926年北京关税特别会议提出的将煤油征税由原来5％提高到12％，并以此来逐 渐取消厘金决定。由于宋子文出面干预，湖北当局征收美孚公司消费税的行动只好就此结束。 事发过程中，马克谟很想为美孚公司辩护，但鉴于政府立场如此，只好自叹无能为力，称 “私下签订协议很明显会给美孚公司带来风险”⑧。 桐油是美国每年从中国进口的重要物资。施美洋行1928年来华开业，在汉口、重庆等地 设立公司，经营桐油及其它中国货物的出口业务，销往美国及欧洲各地。1929年1月，汉口 附加税局对所有从汉口出口的桐油征收每担2美元的附加税。到3月18日，共征收该洋行桐 油出口税46，093．64美元d9。这一行动立即引起美方的不满，美驻汉口领事亚当斯(WalterA． Adams)向当地政府提出抗议⑩。罗赫德认为既然中国财政部已经下令取消汉口桐油出口特别 税，美国公使团应同中方交涉，要求退还施美洋行的附加税款。桐油进口关系到美国国家利 益，凯洛格指示马克谟对中国施加影响，保证桐油进口顺利进行。并责成马克谟调查此事，作 出适当反应⑩。马克谟照会中国外长王正廷，希望中国政府遵守中美新关税条约有关规定，不 要对美国在华企业采取歧视性的行动，命令海关消除今后可能出现的类似事件@。 实际上，汉口附加税管理局对所有从汉口出口中国桐油的外商课征此税，并非仅针对美 国。根据美国公使报告，南京政府曾授权地方政府征收附加税，以此作为厘金取消前过渡期 的一种缓冲。当美国驻华公使馆参赞帕金斯(MahlonF．Perkins)询问王正廷附加税是否不 加歧视地适用于当地所有外国产品时，王对此持保留态度。只是表示任何征税决定都必须经 过或得到财政部的赞同@。马克谟要求中国暂缓实施附加税，目的是想让美国公司提前作好准 备，保护自身利益；他为施美洋行辩解道：该洋行在“接到征收附加税前已经签订桐油 出口”@，试图推卸美方公司的责任。 1929年，东北税务当局提高对铁岭美国德士古石油公司煤油和石油进口税，也导致中美 关税纠纷@。南京政府又不得不出面与东北当局交涉，同意退还德士古石油公司煤油、汽油每 箱0．35美元的税款。再由东北税务当局向该公司征每箱O．40美元税款。以取代每箱1美元 的关税：”。使这场中外商关税纠纷得以暂时平息。 20年代末30年代初，中国各地仍派系林立、各自为政。桂系集团不经过南京政府同意就 对美英等国进口产品征收10．5％到17％的地方附加税，使南京政府的国际信誉大受影响。为 了避免同美国发生纠纷，王正廷向马克谟表示，保证不对外实施这种附加税，并且承诺取消 各地各种形式的附加税国。尽管如此，各地仍有类似事件发生。 二双重征税纠纷 1930年6月，蒋冯阎大战时，阎锡山在北平成立国民政府，为了筹集经费，阎锡山命令 对天津海关强行接收，免去该海关原税务司勃尔(FrancisH．Bell)的职务，由辛博森(B．Lenox Simpson)继任(两人均为英国人)。6月31I：t，南京政府电令张学良派东北舰队封锁天津海 123 万方数据 关，阎锡山、冯玉祥与其针锋相对，毫不示弱。对此，宋子文发表宣言，谴责阎锡山强行接 收天津海关行为，称：“若阎氏截留关税款之举许其成为事实．将开从来未有之恶例，不特破 坏中国对内对外之信用。且对于国内购买大宗公债者亦将予以巨大之打击，政府自当全力阻 止。”∞为了切实控制天津海关，阎锡llJ还特派陆海空军总司令部外交处处长朱鹤翔在北平举 行新闻记者招待会，声明“北方对关税、盐税在不侵犯外国利益的范围内，有保留权”a7)。使 天津海关处于两派力量对峙下的场所。天津海关的争执，便利r帝国主义列强的对华商品输 出，逃税船只无人管理，中国关税受到很大损失④。 天津海关税收在南京政府海关税收中占有重要份额，据新任美国驻中国公使詹森(Nelson T．Johnson)报告，1929年天津海关的税收超过1600万海关两∞。新任国务卿史汀生(Henry l。．Stimsol’、)坚持“美国在中国各派力量内战中，保持中立，尽町能避免表现美国的偏袒行 为”．称“维护中圈关税主权与维护中美条约条款和其他承诺的义务是一致的”。史汀生希望 在中国内战期间各国应协调行动，实际上是主张同英国、日本合作，以保证美国利益不因中 旧内战而受到损失。关于中美新关税条约，史汀生认为：“中美新关税条约中取消子口税、吨 位税，但不能改变条约款中的缴税方式。”针对南京政府不承认阎锡山接收海关的立场，史汀 隹坚持“天津海关征税是事实上的海关征税，在该处缴税后不应再在中国其他海关缴纳任何 炎税”。霞申美国反对“国民政府或任何地方当局对美商征收不合法关税”㈨。 1930年夏，美国大美烟草公司在华分公司因广告税、消费税等问题同中国海关发生纠纷。 不久大荚烟草公司天津分公司货物被阎锡山控制的海关扣留，臻求缴纳香烟消费税。是项税 收由原来的：32％增加到50％，理由是该公司进f．]的货物(香烟或烟卷)未经烟统税局验证许 呵，缴纳已增加的附加税。大美烟草公司天津分公司反对缴纳烟卷附加税，称即使缴纳也成 交给南京政府。关于烟卷附加税，南京政府关税税则有征特别税的规定，即：除了一般关税 以外，香烟作为特别消费税征收。征税额度为32％至5()％。但这个决定当时没能实行。美国 公使团威胁说：“征附加税仅是河北一省为之，如属于个人随意行为，将停止与河北通商。”@ 同时照会阎锡山政府北平外交处，称征收消费税只能导致停止贸易和经济恐慌。要求阎锡llJ 下令灭津海关放行大美公司的进¨货物，停止征收消费税@。对阎锡山控制天津海关扣留大美 烟草公司货物事件，美国国务院认为这是天津烟草统税局迫使美商缴纳高于国民政府所规定 的关税，提出美困进口商有权要求中方根据南京政府颁布的进El税缴纳关税⑧。9月26日，詹 森警告阎锡山不要中止美商在山西境内的商业活动，特别是中美之间的自由互惠贸易，称 “这是m两闲条约为保障的”盘。。 美国倪克洋行在天津英租界内经营毛纱纺织及地毯织造业。蒋冯阎大战期间，该公司税 收被阎锡山海关接受。大战后，这家公司在与另一家公司货物进入上海港时，被要求缴纳进 口税。事后美方要求中国政府退还上海海关税款。但中方认为此事已属无法补救。因为阎锡 【II控制的天津海关历时不足3月，当时阁派辛博森负责接替原天津海关税务司谮遭到西方各 闰反刈。阎锡山反蒋运动失败后，辛博森被逐出海关后不久即遇刺身亡锈，、美国图务院对征双 雨税一事极为关注，要求中国政府遵守国际法原则以及中美之间现行条约条款规定，退还}： 海海关征收天津倪克洋行等两家美囝公司的税款。称国际法原则规定：“关税被实际控制该地 区的当局征收(无论他们是反叛当局或是外国当局)，应该视为他们向这个国家缴纳了正常的 关税税款。”④美国政府还以卡斯汀事件为例，汪明关税的缴纳应属于实际控制该地区的当 局。@当时天津海关因战事管理混乱，美国公司所说天津海关已征税之事，南京政府海关自然 1 24 万方数据 不会承认。虽然美国指责中国政府行动没有法律根据、同两国现行条约条款相违背，但南京 政府始终没有对此事作出任何答复．退还税款之事不了了之。 在有些中美关税纠纷中，对美商违法行为，美国政府态度较为明智，如1929年美商上海 儿安氏西药公司因其生产的药品没有缴印花税被上海印花税局截获。克宁翰主张向中国政府 提出抗议，要求对美国公司生产的药品放行，但美国国务院指示克宁翰在不存在对美国公司 歧视时，不要对由于不交印花税而被中国方面强行征税、或截获货物的行动提出抗议@。中美 在谈判签订新关税条约时，美方坚持废除中美进出口贸易如存票、子口税、吨位税的立场，但 对印花税条约并没有注明。美国政府要求美商及驻上海总领事采取慎审态度是以条约作为依 据的，因为，一旦没有明确文字规定，任何抗议和反击措施皆缺乏成立的理由。对上海公共 租界内烟卷消费税的征收，中美双方态度也较为一致，针对公共租界内烟卷偷税行为，宋子 文认为这是由于租界区内税务局实施税收不力所致，他请求各国公使团和公共租界当局采取 措施，制止租界区内走私烟卷的活动@。克宁翰支持宋子文决定，当宋计划在公共租界内设立 烟卷消费税局，向上海工部局提出申请，并准备同上海市政府签订“君子协议”时，克宁翰 对此大加称赞，认为“这将为外国烟卷制造商们提供极大的便利”⑩。 1928年底南京政府财政部召开的五省裁厘会议后，为了弥补裁厘后岁人短绌，通过特税 条例。特税的范围主要是指日用品、半奢侈品和奢侈品。各地政府趁机制订征税条规．以解 地方财政紧张之急。如上海市决定加征市政服务费，广州当局对进口润滑油加征军事附加税， 汉口政府制订临时规章决定在湖北征收商业税、产品税以及广州梧州第八路军总司令部宣布 征收外国商品税等。这些税收规定不仅使外商不满，中国各地商会以及商业团体也表示反刘， 要求取消这些税例。因为．征税不仅针对外商，也针对中国商人。财政部在决定征收特种消 费税时表示，全国裁厘后．“中央收人率须亏短七千六百余万元”。海关进口税则施行后，关 税收入虽稍增加又须以之偿还库券公债之本息，拨充建设要政之费用。称“不得不办特种消 费税以谋抵”。!。各地自行其事，他们擅自制订税则是为各自政治利益服务。不过，据南京美 国领事馆得到情报称，“商业税是南京政府授权地方政府征办的，目的是用来部分补偿厘金裁 撤后的财政短缺”㈨。可见，各地政府自定关税条规有些是根据南京政府的旨意行事的。 中美不断出现关税纠纷案的原因主要有三点：第一、南京政府海关与美商之间的纠纷。这 种纠纷体现中美之间对关税条约条款的理解不一，而造成关税问题。第二、与南京政府处于 对峙状态的地方实力派所控制的海关与美商之间的关税纠纷，他们不承认宋子文与马克谟签 订的中美新关税条约，如阎锡山成立的民国政府和桂系李宗仁等人建立的广州政府，他们仍 坚持战时政府一直实行的关税条例。第三、地方实力派自行其事，征收消费税、特别税是为 了获取资金，为当时正在进行的内战服务。 这三种情况说明，南京政府成立初期关税制度很不完善，虽然中国同西方各国一一签订 新笑税条约，中国关税获得自主，但中国关税实际收入增长不快，相反，由于不断内战对于 经济、财政事业的破坏，加上中外间治外法权依然存在，一旦发生关税纠纷，治外法权仍然 成为外国人保护自己的重要一L：具。1931年“九一-／k”事变发生后，尔北的海关实际|j被}1本 人所控制，华北、东北问的走私贸易渐形猖獗，巾央对税收无法进行严密的管理和运作，而 H中国海关总税务司均由英荚等困人手f_I任。海关中外籍人员：I很高比例，一旦r}，荚、j}l外发 !l二关税纠纷，难免不H{现偏袒本国商人的情况。而且南京政府肘海哭管理和关税原!l{Ij的运用 1 25 万方数据 认识不足，缺乏专业知识和专业管理人材，这是中美、中外新关税条约签订后中国海关税收 所面临的难题。 注：0)I。．E．Ellis，F．B．KelloggandAmericanForeignRelations1925—1929，Greenwoodpress。Publishers．1961． P．145． ②《国民政府财政部档案》《中华民国史档案资料汇编》第5辑，第1编，“财政经济”(2)第10页。英文见Treaty RegulatingTariffRelationsBetweentheUnitedStatesofAmericanandtheRepublicofChina，Signedat Peking，July25，1928，FRUS，1928，V01．2，PP．475—477．该条约中国于1928年11月30日批准：美国于 1929年2月13日由参议院批准，1929年20月20日，两国在华盛顿交换条约文本。 ⑧《国民政府财政部档案》《中华民国史档案资料汇编》第5辑，第1编，“财政经济”(2)第11页。 ④工商部工商访问局编《工商半月刊》第一卷，第二号，1929年1月，第6页。 ⑤⑥《工商半月刊》第一卷，第四号，1929年2月，第6—7页。 ⑦⑨⑧⑧c④⑩⑩71heSecretaryofStatetotheMinisterinChina(MacMu，1ray)FRUS，1928，V01．2，P．501；P．524； P．524；P．525；P．525；P．525；P．523； ⑧见《美国外交文件》1928年第2卷，第494—523页，1929年第2卷，第795—799页。 ⑩⑩TheMinisterinChina(MacMurray)totheSetretar3，ofstate，FRUS，1928，V01．2，P．527-一528；P．528． ⑩71heMinisterinChina(MacMurray)totheConsulGeneralatHankow(Lockhart)，FRUS，1929．V01．2，P．808． 697"heMinisterinChina(MacMurray)totheConsulatHankow(Adams)，FRUS，1929，V01．2，P．792． ⑩71heSecretaryofState／jtheMinisterinChina(MacMurray)．FRUS，1929，V01．2，P．793． ⑩The．"lmericanMinister(MacMurray)totheChineseMinister／orForeignAfjairs(o7’．Wang)，FRUS，l929， V01．2．PP．810—811． ⑨@⑤TheMinsterinChina(MacMurray)totheSecretaryofState，FRUS．1929。V01．2，P．795{P．794；P．795． @1929年2月初，沈阳地方当局对美国德士古石油公司征收每桶煤油、石油1美元的税款。 @71heConsulatMukden(Myers)totheMinssterinChina(MacMurray)，FRUS，J929V01．2，PP．798—799． ⑤⑤韩信夫、姜克夫主编《中华民国大事记》第三册，中国文史出版社1997年版，第45pi。 ④朱汉国主编《南京国民政府纪实》安徽人民出版社1993年版，第156页。 ⑨⑩⑨TheSeo·etaryofStatetotheMinisterinChina(．10hnson)，FRUS，1930，V01．2P．257；P．257． @@，，’heAmerizanLegationinChinatoMarshalYenHis—shan’sDiplomaticBureauat，’eiping，FR[rS，1930． V01．2．．PP．286—287． ⑨⑨TheAmericanMinisterinChina(Johnson)，toMarshalYenHis—shanofShansiProvince，FRUS，1930，V01． 2，P．297；P．247．辛博森于1930年11月11日遇刺后身亡。 @T1heSecretary√statetotheMinisterinChina(．Johnson)，FRUS，1930，V01．2，P．991． @膏斯汀事件：发z扛在第二次英美战争期间，缅因州的卡斯汀港被英国军队占据，美国最高法庭(院)裁决在英 国军队占领睾斯汀期间货物进口到卡斯汀，根据美国法律不须要缴纳海关税，在英国军队撤出后，美国恢复对 这一地区行使主权，而在英国占领期间这种主权暂时停止行使。参见UnitedStatesVersusRice。WheatonP． 246，FRUS，1931，V01．3，P．991． @71heSecretaryofStatetotheMinisterinChina(MacMurray)FRUS，1930，V01．3，P．276． @⑥Y’heConI“，GeneralatShanghai(Cunningham)totheMinisterinChina(,Johnson)，FRUS，1930，V01．2，P． 290；P．291． ⑥工商部‘1：商访问局编《工商半月刊》第一卷，第五号．t929年3月，“工商消息”第3页。 ⑥7’heMinisterinChina(,Johnson)totheSecretaryoJState，FRUS，1930，V01．3，P．989． (作者仇华飞 同济大学文法学院教授 邮编200092) (责任编辑王澈) 126 万方数据 南京政府成立初期的中美商税纠纷 作者： 仇华飞 作者单位： 同济大学文法学院教授,200092 刊名： 历史档案 英文刊名： HISTORICAL ARCHIVES 年，卷(期)： 2002，""(1) 被引用次数： 0次 本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_lsda200201015.aspx 授权使用：兰州大学(lzdx)，授权号：22980bcd-b187-4d0e-b210-9db50170d87e 下载时间：2010年7月16日