城镇化进程中保护农民土地权益研究

    城镇化进程中保护农民土地权益研究 摘要：城镇化是伴随工业化进程发生和演进并还将长期存在的经济社会现象，农 民土地问题历来是对社会产生重大影响的政治问题，而领导人民实施城镇化战略、 建设社会主义现代化国家又是当今时代我们党面临的重要执政任务。当前，保护农 民权益成为人们关注的热点、焦点和难点问题，研究这一问题的解决办法，有利于 进一步调动农民参与城镇化进程的积极性、主动性和创造性，实现社会和谐，对于 增强党的领导能力和执政能力，提高党的领导水平和执政水平具有重要的现实意义。 本文以科学发展观的立场、观点和方法为指导，从分析城镇化发展规律入手， 了侵害农民土地权益的具体表现，揭示了农民权益受侵害的严重后果，进而提出了 保护农民土地权益的基本思路，可供土地管理部门在实践中参考。 关键词：城镇化 农民权益 土地管理 执政能力 科学发展观 和谐社会 城镇化的内涵非常广泛，但一般是指农村人口转化为城镇人口，以及城镇数量和 规模不断扩大的过程。近现代意义上的城镇化是伴随工业化进程发生和演进的一种 经济社会现象，目前已经成为衡量各国现代化发展程度的重要标志。从 1949年新中 国成立经 1978年十一届三中全会明确改革开放国策到今天，我们党已从革命党成为 执政党。从经济体制下领导国家建设的执政党转变为在市场经济体制下领导国 家建设的执政党之际，我国城镇化进程也取得了重要进展，已经进入到了快速发展 的中期阶段，在此过程中，土地作为城镇化发展的空间载体发挥了不可替代的重要 作用，但也出现了一些侵害农民土地权益的突出问题，并且引发了难以遮掩的群体 性社会冲突，损害了党群关系，危及社会安定团结。有鉴于此，我们要从马克思主 义执政党生死存亡的高度，重视城镇化进程中业已存在并在未来一定时期内可能继 续恶化的农村土地问题，合理解决地方政府与农民在土地权益博弈中的矛盾冲突， 维护和实现社会公平公正，这也正是我们党保持同人民群众血肉联系，并且履行“权 为民所用、情为民所系、利为民所谋”以及“立党为公、执政为民”的根本要求。 一、农民难以分享城镇化的发展成果 随着城镇化的快速推进，也许有人在乐观地欢呼，支撑中国农业生产的这双农民 的粗糙大脚终于洗净泥土大步进城去了。可是，当这些失去土地的农民在洗脚进城 之后所面临的却往往是这样的窘境：依然只有一双洗净了的赤脚和一双空空如也的 双手，草帽遮颜过闹市，穷居斗室无人问，徘徊在城镇繁荣的大门之外，生活中的 基本权益难以得到切实有效的维护。 从世界其他国家的城镇化发展进程来看，由于历史传统和现实因素，许多国家的     城镇化也都是开始于对农民土地的侵占和利益的剥削。英国 15世纪末叶到 19世纪 上半叶的城市圈地运动，就是一个城市剥夺农村的过程，靠榨取本国弱势群体利益 促进了城市功能的升级。美国在其城镇化进程的早期放任各路资本对农村土地的自 由赎买和售卖，而拉美、加勒比海地区与非洲大部分国家的城镇化历史还深深打上 了殖民经济恣意盘剥的烙印……可以说，国外历史上的城镇化都客观存在着土地利 益的博弈，而受侵害最深最惨的往往是各国当地的农民。 从我国的发展实践来看，城镇化发生在农村土地集体所有的背景下，同样是一个 在农村土地上由不同主体展开利益博弈的过程。20世纪 90年代全国开始 “经营城市” 之风，不少地方以地生财，农村土地及土地出让金都是单向地流向了城市；到 2000 年 10月党的十五届五中全会提出“要不失时机地实施城镇化战略”，各地更是进一步 出现了“以地套现”的潮流，以土地作抵押大肆从银行借贷，纷纷圈地围地，大搞形象 工程和政绩工程，征地无度。其结果是，集体农用地源源不断转变为建设用地，农 民土地不是被资本圈走，就是被黑恶势力抢走，或者被行政权力征走。从近年来全 国各地均有所出现的男女老少齐上阵、衣衫槛褛跪坐在政府办公楼前，举着白纸黑 字的标语，拿着按满红手印的请愿书的上访阵势中不难看出，农民土地权益被剥夺、 被侵害的问题存在已久，不仅至今没有得到有效解决，而且将来还可能进一步激化。 难怪乎有中国社科院专家说，土地问题开始取代税费问题成为目前农村社会冲突的 焦点；难怪乎有国务院发展研究中心学者说，用不同方式剥夺农民土地是新形势下 侵犯农民利益的主要形式；难怪乎有农业部领导说，侵害农民土地权益是当前侵害 农民权益的突出问题；难怪乎有国土资源部领导说，要警惕宗族、黑恶势力侵害农 民土地权益。凭心而论，在我国不少地区的城镇化过程中，农民的受益都通常比其 失去的土地权益要小得多、少得多，轰轰烈烈、欣欣向荣的城镇化背后实则是农民 土地权益被长期漠视乃至被严重侵犯，城镇化下苦难的仍旧是农民。 二、侵害农民土地权益的种种表现 我国农民有哪些土地权益？现行《土地管理法》规定，“农村和城市郊区的土地， 除由法律规定属于闲家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山， 属于农民集体所有”；《农村土地承包法》规定，“赋予农民长期而有保障的土地使用 权”；《物权法》则明确把农村土地承包经营权和宅基地使用权等确立为物权。由此 可见，我国农民依法拥有农村土地的所有权及相关财产权。 但是，在新时期，在我党推进城镇化战略的过程中，有些人却在唯上、唯书、唯 己心态和观念的支配下，经常对农民的合法权益置若罔闻，使得农民土地问题长时 间得不到有效解决，也使得农民对干部、对党、对政府和对社会的怨言和情绪得不 到及时化解。 城镇化过程中对农民土地权益的侵害行为主要表现为以下 5个方面。     其一，以虚妄的公共利益为由，不公平地征收征用农民土地。在征地中，一些地 方的权力、资本、宗族强势甚至黑恶势力相互勾结，不尊重农民意愿，巧取豪夺， 以非市场化的方式低价强行征占征用农民集体用地，再行高价转让，这已成为不少 地力政府创造政绩、增加财政收人的重要手段和途径。因此，有人说，中国最便宜 的是农民的土地，最贵的也是农民的土地。政府征地时给农民的补偿低可至每亩区 区数千元，而转手以招拍挂方式卖给开发商又高到何止每亩十万、百万、千万！在 地方政府追求 GDP增长的短期政绩目标驱使下，社会公共利益已被严重曲解，农民 无从得知也根本弄不明白何为公共利益。 其二，以国家有困难为由，不解决失地农民的就业安置。面对失地农民的就业困 难，相关部门不从实际出发，只是习惯于按上级红头文件办事，盲目依赖“上头”，很 少低眼看“下头”。领导有指示的可以办，领导没指示的则可以不办，致使国家的一些 惠农政策很难得到有效实施。特别是一些文化素质和劳动技能偏低的农民因土地被 征而从农业转产后，受资本、技术对劳动力的排斥，只能从事一些技术要求不高的 体力劳动，自主谋生的空间变得非常狭窄，导致许多农民失地后很快又陷入失业困 境。 其三，以地方情况特殊为由，不给被征地农民合理的经济补偿。一些人只对本人 或本部门利益负责，而对农村农民利益无动于衷、漠不关心，甚至变本加厉予以盘 算盘剥。一些地方政府别有用心地制定了一些“土政策”，变着法儿地或采用低标准低 价格补偿，或私自划定许多应计入却未计入征收补偿的面积，或截留、扣缴农民的 补偿安置费用在很多地方，农民土地被征用后，进人农民口袋的土地征用费，只有 全部土地征用费的 5%左右。 其四，以发展地方经济为由，不尊重农民意愿强迫农民流转土地承包经营权。一 些地方政府、村委会打着招商引资的旗号，违背农民意愿，或者强行收回农民承包 地，或者强制调整农民承包地，或是借用土地流转名义和政治优势。义违规违法经 营土地，将流转的土地用于非农建设。只看地方经济效益，不考虑农民的权益，其 实质都是以农民利益的牺牲为代价，谋取暂时的地方经济增长政绩。 其五，以各种借口为由，行政、司法机关对土地纠纷不作为。虽然在相关法律法 规中，对农民的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权如何保障提 出了具体要求，但是有的地方并未很好贯彻执行。相关行政部门和司法机关不受理 农村土地纠纷诉讼、纠纷仲裁请求、纠纷调解、来信来访；或者能推就推，不能推 就压，压不住就拖，名义上是执行，实际上是拖延不办，执行不力，措施不实。土 地问题难上访，官司难打，即便是上访也不管用，而打官司则耗不起精力和财力。 很多关于农民土地的问题经过这些单位的一推二压三拖后，最后都只能不了了之， 民怨则越积越深。     城镇化应该是农村人口城镇化与农民集体土地城镇化的和谐统一，应该以农民不 失去土地为基本特点，应该坚决避免农民利益被再次侵犯。但是，违背城镇化客观 规律的各种表现普遍存在，今天的城镇化仍在继续吞噬着农民那份有限的土地，侵 犯农民那份脆弱的权益。 三、侵害农民土地权益不仅伤害了党群关系与政府公信力，而且危及了农村和谐 与社会安定 《管子》认为，“地者，万物之本源”,“夫民之所生，在衣与食也。食之所生，水与 土也”。《商君书·徕民法》说， “意民之情，其所欲者田宅也”自古以来以农业立国的 中国，几千年来最大的问题是农民问题，而几千年来最敏感的问题又是农民的土地 问题，农民和农民土地问题一直是历代统治者所关注和重视的重要政务，中国历史 上每次引发农民起义、社会动荡和朝代更迭的根源，都直接或间接源自因土地强行 兼并和掠夺使得农民失去土而地成为流民；每个和谐安宁的太平盛世，又都伴随着 均田地于农民等政治举措而物阜民丰。土地问题对国家经济社会发展以及政治统治 具有极其重要的作用。 重视农民和保护农民土地权益是我党的优良传统革命战争年代，我们党得以夺取 全国政权的主要原因之一，就是党领导农民进行了“土地革命”, 而渴望获得土地的农 民则给予了我们党夺取政权最根本的支持。革命胜利后，党满足农民群众平分土地 的强烈愿望，实行了土地改革，3亿农民无偿获得了 7亿亩地，从而给了农民最大的 回报。和平建设时期和改革开放初期，我们党虽然实行工农产品剪刀差政策，将工 业发展建立在农业牺牲的基础上，但农民群众因为有土地在手，依然无私地把几乎 是全部的农业劳动成果贡献出来支持国家工业化建设，党和农民的关系依然亲密。 但是，在新时期城镇化的进程中，我们党没有能够及时制定旨在维护农民合法权 益、征地行为的新政策，许多城镇打着“加快城镇化进程”的旗号，大面积乱批乱 占土地，农村人口没有被城镇“化”掉多少，却导致全国数千万农民最终失去了土地（张 永贵，2005年：2000万；王格芳，2007年：四、五千万，数量已达一个中小国家， 形势似乎越来越严重了？!)，引起群众的强烈不满，引发了大量上访事件，造成了严 重的社会冲突，危及农村社会和谐稳定，还极大伤害了党和农民同呼吸、共命运的 血肉联系和在长期的革命与建设中形成的鱼水关系，部分农民因此对党员干部产生 了逆反心理，出现了“仇干”、“仇官”的心态，“鱼水关系”在一些地方甚至演变成了“水 火关系”；部分群众对党的政策也产生了误解和忧虑，诸如“党的政策像激光，只照富 人那一帮”、“党的政策像月亮，初一十五不一样”等说法在一些地方颇为流行。可以 说，党和农民的关系新时期已发生了某些复杂的变化，一定范围内和一定程度上甚 至出现了令人忧虑的政府公信力的信任危机。 不仅如此，对农民合法土地权益的侵害，也使得部分农民失去了在城镇化进程中     通过土地收益而得到原始积累的机会，影响了广大农村在城镇化机遇面前的发展。 这种以失地农民利益为代价的城镇化是与科学发展观相背离的。 保护农民权益是当前人们关注的热点、焦点和难点问题，这一问题解决得好，不 仅有利于进一步调动农民参与城镇化进程的积极性、主动性和创造性，而且有利于 减少城乡贫困人口，有利于缩小城乡差距，也有利于构建社会主义和谐社会。毛泽 东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中特别指出：“农民的情况如何，对 于我国经济的发展和政权的巩固，关系极大”。土地是农民的命根子，保障农民土地 权益的也是我国社会稳定、经济发展的命根子。在当前社会主义和谐社会建设 过程中，没有农村的和谐发展，就不会有中国的和谐发展。在今后一段时期，城镇 化仍要在拓展中国经济发展新空间中扮演重要角色，失地农民土地权益保障仍将面 临巨大的挑战。 四、保护农民土地权益的基本思路 在改革和发展过程中出现的问题，也只能在改革和发展中予以解决。如果说城镇 化是历史性趋势，那么，保障农民的合法土地权益也就成为城镇化进程中一个不可 回避的现实问题。虽然这一问题已有一定的进展，但需要做的事情还很多，涉及到 方方面面。必须理清思路，以科学发展观为指导，围绕实现、维护、发展农民利益 这个核心，尊重城镇化发展规律，完善和落实党的重农惠农政策，坚持制度创新， 坚持市场配置，坚持社会监督，加强科学管理与决策，提高保护权益与保障发展的 能力。 其一，树立和落实新重农观，尊重城镇化发展规律，合理引导城镇化发展。领导 干部应树立和落实新的重农思想观念，把解决农民问题作为三农工作的重中之重， 把农民利益作为第一选择，把农民满意作为第一标准，从农民的需要出发进行决策 和行动，关心农民疾苦、尊重农民意愿、维护农民利益、增进农民福社，真正把城 镇化作为统筹城乡发展、带旺农村土地、富裕农民生活的重要途径；要尊重城镇化 发展规律，做好城镇化发展规划，确定合理的城镇化速度，跳出城镇化发展速度“数 量”误区，防止任何超越实际的过度城镇化行为；要落实和强化土用途，加 强城镇土地规模控制，真正把好城镇建设的土地供应“闸门”；大力发展城镇土地节约 集约利用科技，促进城镇化发展从外延占用农村土地向内涵挖潜存量城镇建设用地 发展。 其二，加强和完善惠农政策，建立公平、科学、有效的征地管理与协调机制二惠 农政策是我们党历来重视农民利益的具体体现。新时期农地征用的惠农政策必须适 应科学发展观的要求，在制度建设的重点和利益协调的着眼点和方式上作出相应的 调整，要考虑农民主体的利益。当前在土地征用过程中，对农民和农村集体经济组 织的补偿仍然不尽合理，要合理提高补偿标准，采取留地安置、实物补偿、合作分     成、土地人股……等多元化的补偿办法，多途径增加失地农民补偿；要统筹解决被 征地农民的就业、住房和社保等问题，着手建立一个广覆盖、有实效的社会公正保 障体系，初步做到被征地农民当前生活水平不下降、有改善，长远生计不挂空账、 有保障，坚持维护农民与其赖以生存土地的生计联系，不能因征地而割断农民与土 地的天然联系，要让农民可以从土地征收中获得应有的收益权，土地级差收益要足 额返还并用于农村生产生活条件的改善；要进一步完善征地程序，明确界定公益性 征地行为，征地要符合规划，纳入计划，依法报批，而且涉及农村集体土地的相关 规划，必须有农村农民参与，不能撇开农村农民，由某些部门自作主张、自作聪明、 自以为是地代替或者代表农民做规划，谨防从规划这个源头上就开始产生腐败；要 进一步改进征地决策机制，征地审批前要履行告知、确认、听证程序，要通过完善 村民自治，扩大农民在农地征用过程中的决策参与程度，维护农民的知情权、参与 权、监督权和申诉权，不能单方面作出征地决定。 其三，坚持制度创新，深化农村集体产权制度改革。当下农民集体所有权主体混 乱，需从法律上把农民的土地还给农民，明确界定农民对土地的权利，使农民对土 地具有占有、使用、收益和处分“四权统一”的充分产权；要大力推进农村土地确权、 登记、颁证等工作，加大产权制度建设的力度，全面明晰集体产权，解决权属纠纷 与争议；研究制定指导农村集体资产处置、征地收益分配监管的制度办法，管理好、 保护好、运用好农民集体产权的资产；用产权制度改革推动建立与城镇化相适应的 农村基本运营机制和分配机制，促进农村经济发展。 其四，坚持市场配置，规范农村土地流转和管理。坚决落实党的十七届三中全会 关于推进和规范农村土地承包经营权流转下作的精神，引导和规范农民以转包、出 租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权；要建立统一的城乡土地流 转平台，土地流转要采取公开的方式，确保交易转让的公平公正；农村集体建设用 地的流转必须符合土地总体利用规划，流转的土地本身也必须是经过依法批准或者 依法取得的。 其五，坚持社会监督，畅通农地征用的党和农民信息沟通的渠道，形成违法用地 的党内监督、人大监督、行政监督、民主监督、舆论监督良性互动机制。我们党是 农民利益的忠实代表，各级党组织要树立以人为本的观念，满腔热情地解决征地过 程中农民遇到的实际问题，妥善处理涉及农民切身利益的矛盾，比如就业指导、技 术培训、子女教育、医疗救助、养老保险等，真正为农民办好事办实事；各级党组 织要创新、改进党的工作方法，在完善现有的耕地保护系统、建设用地监管系统、 土地督察系统、纪检监察系统……等网络平台基础上，进一步增加土地违法的信访 举报的服务功能，建立党和农民之间紧密的联系渠道，切实保证“心灵通、言路通”， 及时掌握农民最盼、最急、最忧、最怨的热点、难点和重点问题，及时为农民排忧 解难；切实发挥行政复议、行政诉讼的作用，解决农民告状难的问题，最大限度地 引导农民通过法律渠道解决农地征用纠纷；采取措施提供必要的人员和财政保障，     建立健全行政机关解决土地民事纠纷机制，维护正常的土地管理秩序。 土地及其收益决定着农民对党和国家的人心向背。从长远看，要切实维护农民土 地权益，关键是要稳妥推进城镇化与农村土地管理制度改革的全面协调可持续发展， 而且必须尊重农民意愿，真正把农民满意不满意、农民拥护不拥护、农民受惠不受 惠，作为推进城镇化进程和农村土地管理制度改革的重要标准和衡量尺度，通过改 革创新，充分让农民获取实实在在的土地财产收益权，使农民真正能够分享到城镇 化所带来的经济社会发展成果，保持安定团结的和谐局面。 参考文献 [1]刘新卫，吴初国，张丽君.中国城镇化健康发展的土地利用策略[M]．北京：地 质出版社，2008 [2]余美英.中国城镇化率达到 45.68%[N]．北京青年报,2009—09—23 [3]谭宗宪.论城镇化进程中的利益协调[R/OL］.人民网，http:// theory， people.com.cn/GB/40537/3878541.html,2005—11—22 [4]仇保兴.国外模式与中国城镇化道路选择[R/OL].人民 网,http://www.people.com.cn/GB/paper85/14978/1328877.html,2005-11-22 [5]徐绍史.坚持改革创新提高统筹保障发展与保护资源的能力[J]．中共中央党校报 告选,2009年第 7期 [6]于建嵘.用市场手段来解决农地征用问题[J]．人民论坛，2006年第 11B期 [7]于建嵘.中国城镇化与农民土地权益保障[R/OL].中国 网,http://www.china.com.cn/Chinese/jingji/1127514.htm,2006-2-18 [8]于建嵘.农民土地维权抗争的调查[J]．调研世界，2005年第 3期 [9]韩俊.建立长效机制保护农民土地权益[J]．农村·农业·农民，2005年第 4期 [10]中国农业网．农业部副部长刘坚指出侵害农民土地权益已成突出问题 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