论政府与民间慈善组织建立合作关系的对策

摘  要 慈善事业有着悠久的历史，是人类社会发展和进步的重要体现。慈善组织作为承担慈善活动的载体，是慈善事业发展和繁荣的基础。改革开放以来，我国的慈善组织实现了长足的发展，对我国社会政治的稳定，经济的发展和文化的发扬都发挥了重大的作用。在我国慈善事业和慈善组织的发展过程中，政府扮演了决定性的作用。政府从各方面对慈善组织的发展给予了大力的帮助，实现了我国慈善组织在短时期内的快速发展。但是随着社会的发展，原有管理模式的弊端也日益显现出来。只有不断改革这些弊端，我国慈善组织才能获得更好的发展。本论文首先具体了我们慈善组织的现状及存在问题；然后，结合具体案例分析了我们慈善组织无法与政府建立合作关系的原因；最后，提出了发展我国慈善事业的创新性意见。 关键词：慈善组织；政府；慈善事业 ABSTRACT Philanthropy has a long history of development and progress of human society, an important manifestation. Charitable organizations as a commitment to charitable activities of the carrier, is the development of charity and prosperity. Since reform and opening, China's charitable organizations to achieve rapid progress on China's social and political stability, economic development and promote culture played a significant role. Philanthropy and charity in our organizational development process, the Government played a decisive role. Government development of all aspects of the charitable organization offered great help charitable organizations in China to achieve rapid development in the short term. However, with the development of society, the shortcomings of the existing management is also increasingly apparent. Only through reform of these abuses, our charitable organization to get better development. Firstly, a detailed analysis of the charitable organizations in our current situation and problems; Finally, the development of China's innovative views on philanthropy 朗读 显示对应的拉丁字符的拼音 Key words: Charitable organization  Government  Philanthropy 目  录 摘  要························································································I ABSTRACT················································································I 1 我国慈善组织的现状及存在问题··················································I 1.1 慈善组织含义·········································································1 1.2 我国慈善组织发展取得的成果·····················································2 1.3 慈善组织的特点·······································································3 1.4 慈善事业发展存在的问题···························································3 1.5 发展慈善组织的意义································································5 2 浅析导致我国慈善组织与政府无法建立合作关系的原因················5 2.1 慈善组织与政府无法建立合作关系的原因····································5 2.2 案例分析——大连阳光溢鸿儿童村···············································7 3 发展中国慈善事业的路径探析····················································9 3.1 建立健全各类慈善组织······························································9 3.2 大力推进慈善制度创新····························································10 3.3 加强慈善立法和政策落实························································11 3.4 努力培育现代慈善文化····························································12 3.5 加强慈善组织自身能力建设······················································12 结论··························································································12 致谢······················································································13 参考文献···················································································14 论政府与民间慈善组织建立合作关系的对策 随着社会主义市场经济体制的初步建立，各项改革的不断深化，原有的保障制度已经不适应新形势的要求，人民生活质量在日益提高的同时，也出现了贫富差距拉大的情况。于是，慈善事业在这样的情况下应运而生，慈善事业通过对不同贫困者提供多方面的帮助，成为国家社会救助体系的一个重要补充。我国慈善组织从一开始就是从政府内部生长出来的，不是一个纯粹的体制外的事物，由于其从形成那天起就带着很深的政府烙印，所以，我国的慈善组织从一开始就与政府的关系密切，形成了政府主导下的慈善组织发展模式，但是随着慈善组织的成长，这种依附性的关系却阻碍着慈善组织的进一步发展。在现阶段，只有改革这种关系，寻找更为合适的有利于慈善组织不断进步的发展模式，慈善组织才能获得进一步发展的外部空间。 1 我国慈善组织的现状及存在问题 1.1 慈善组织含义 1.1.1 国外对慈善组织概念的界定 慈善组织是建立在社会捐赠基础上的民营社会性救助组织,它作为非营利组织的重要组成部分,在国外有很长的发展史,并在西方发达国家社会经济发展中发挥着举足轻重的协调作用。由于在国际上,对于慈善组织的研究多是无法脱离“非营利性组织”这一概念的,因此,有必要了解一下非营利性组织。赛拉蒙认为非营利组织具有如下六个特征：(1)正规性。具有一定的组织结构，具有根据国家法律注册的合法身份。(2)独立性。在组织结构上分离于政府。不是政府部门的一部分，也不由政府官员主导的董事会领导。(3)非利润分配性。非营利组织不是最终为拥有者积累利润。(4)自我控制性。非营利组织能够控制自我的行为。(5)志愿性。实际活动和组织运转的主要承担者是志愿者。(6)公共利益。非营利组织要服务于公共利益。这类组织除了具有赛拉蒙所说的非营利组织的特征以外,在组织目标上,还应该从事慈善活动,即指从事慈善活动的非营利组织。因此得出的结论是:慈善组织是一种无论其成立还是运作经营都必须强调非营利性和公益性的组织，该组织的非营利性和公益性一经法律确认，就可以得到自身免税以及给予它们捐助的公司、组织和个人减免税收的组织。 1.1.2 国内对慈善组织概念的界定 在中国现有的法律中，慈善组织并不是一个独立的概念，也没有作为一个独立的组织体系存在，在我国，慈善组织属于社会团体的范畴，民政部对社会团体的定义是:“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”据此，可以将慈善组织定义为:经政府批准，具有独立法人资格，由热心慈善事业的公民、法人及其它社会组织成立的非营利公益社会团体，旨在帮助社会上各种不幸的个人 1.2 我国慈善组织发展取得的成果 1.2.1 慈善组织大为发展 截止到 2009 年，全国有慈善会、红十字会、基金会、志愿者协会、义工协会及福利性的民办非企业等各类慈善组织超过 30 万家，其中社团超过 12 万个，民办非企业单位近 14 万个，基金会千余个。成立各级慈善总会 731 个，其中全国性的慈善总会 1 个，省级慈善总会 30 个，地级慈善总会 30 个，县级慈善总会 499个。1994 年 4 月中华慈善会——一个具有全国性网络的慈善组织正式成立，这是中国现代慈善事业诞生的重要标志。15 年来，中华慈善总会累计筹集款物近 100亿元人民币，开展了包括救灾、扶贫、安老、助孤、支教、助学、扶残、助医等八大方面几十个慈善项目。现有 273 个团体会员单位，分布在内地所有省、市、自治区，已经初步形成慈善工作的基本网络。中国慈善组织的数量和规模都有了显着的扩张，慈善组织从原来大部分分散的、地区性的组织向全国性规模发展，有的甚至与世界各地的慈善组织紧密联系 1.2.2 慈善活动初见成效 中国青少年发展基金会组织的“希望工程”是社会认知度最高的慈善活动，20 年来，先后有 4 亿多人次捐款，募集资金累计 59.7 亿元人民币, 为贫困地区援建 15940 所希望小学，救助 346 万名农村贫困学生重返校园。“春蕾计划”，资助范围遍布全国,救助失学女童达 130 余万人次，为贫困地区、少数民族地区的少儿教育事业贡献了力量。中国红十字会坚持人道、博爱、奉献的精神，保护人民的生命与健康，目前，设立了 30 多个省级分会，7 万余个基础组织，有 2000 多万会员。中国残疾人联合会通过实施的一系列重点工程，使 360 万残疾人得到不同程度的康复，兴办特殊教育学校近 2000 所，教育残疾学生 1500 万人，安排 3000 万残疾人就业，扶持贫困残疾人近千万。同时，以非公有制人士为参与主体的帮助贫困地区的“光彩事业”，全国总工会组织的“互助工程”，中华慈善总会开展的“烛光工程”以及中国老龄协会等发起的“助老工程”等各种社会性救助活动，都在不同的救助领域对慈善事业的发展作出了贡献。这些以社会捐献为基础的实践活动，为慈善事业的发展提供了宝贵的经验。 1.2.3 慈善法律从无到有 1994 年 11 月民政部颁布了《社会福利性募捐义演管理暂行办法》；1999 年 6月国务院颁布了《中华人民共和国公益事业捐赠法》；2000 年 5 月民政部颁布《救灾捐赠管理暂行办法》；2001 年 1 月海关总署颁布了《扶贫、慈善性捐赠物资免征进口税暂行办法》；2001 年 3 月颁布《财政部、国家税务总局关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》；2002 年 2 月国家税务总局颁布《国家税务总局关于明确中华慈善总会受公益救济性捐赠单位或个人在缴纳所得税前全额扣除问题的复函》。 1.3 慈善组织的特点 图表 1 由于慈善组织属于非政府组织(NGO)和非赢利组织(NPO)，而学术界对于慈善组织的单独研究也较少。所以，关于慈善组织的特点也就是非政府组织和非赢利组织的特点，整体而言，慈善组织体现出如下特征。其一，组织性，它必须是正式建立的，具有根据国家法律注册的合法身份，成为法人，从而具有契约权，并使组织管理者能对组织的承诺承担个人责任；其二，民间性，实施主体是民间团体或个人，而不是政府机构的一部分，拥有能自决的管理委员会，具有不受外在因素控制的内部管理程序；其三，自治性，即要能够自己控制和管理自己的事务。 1.4 慈善事业发展存在的问题 中国慈善事业发展的比较集中的问题主要包括:慈善组织和机构数量少，慈善机构的自律机制和社会监督机制不够健全，专业水平较低，接受捐赠的渠道不畅，组织动员社会力量参与捐赠的能力较弱，慈善宣传力度不足，企业和公民对慈善事业的任知度、参与度不高，慈善法律、法规尚不健全，募捐市场的准入机制尚未建立，税收优惠政策不到位，激励作用不明显等等 第一，慈善组织的数量、规模和资源动员能力小 赛拉蒙在对合作伙伴关系的美国慈善组织的研究表明，根据1989年的统计，在美国和非营利部门共同参与的社会福利服务中，政府在这些服务中每支出5美元，非营利部门也要支出将近4美元，而且，非营利部门在这些方面的开支大大超出联邦政府或地方政府分别承担的费用，几乎相当于整个政府部门的服务规模，相当于州和地方政府的两倍，比联邦政府的服务规模要大20%。如果把非营利部门提供的志愿服务（相当于520亿美元的价值）也计算在内的话，这种差距更大。 据统计，美国有120万家免税的慈善基金组织。根据民政部门统计，目前民政部门登记注册的各类民间组织有8.9万个，基金会1061个，我国在民政部门登记注册的专门从事慈善活动的中华慈善总会和各级慈善总(协)会有731家，红十字会有7万多家，还有一部分志愿者协会或义工协会组织、福利性的民办非企业组织及基金会组织。另外，中国的慈善事业在很大程度上仍旧依赖海外捐赠，比如在中华慈善总会的捐赠物资中，有近80%来自海外，只有20%多一点来自内地。 第二、慈善组织发展的经济限制 在中国非营利组织发展所需的资金普遍不足。中国的慈善组织在很大程度上政府分化出来以获取民间资源的一个途径，而不是接受政府资金去实施项目的途径。政府对非营利组织几乎没有给予直接的资助，间接的资助也是刚刚处于起步阶段。中国慈善机构自身的募捐的能力很弱，一份慈善公益组织的调查显示，国内工商注册登记的企业超过1000万家，有过捐赠纪录的不超过10万家，即99%的企业从来没有参与过捐赠,很多公民认为慈善是政府的救济行为，和个人关系不大，捐助行为也主要是通过单位、学校、街道被动捐赠，“经常主动捐赠”的人数很少。                                                                                                                                                  第三，法规政策建立和落实不足 现在涉及慈善方面只有《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等三部法规。慈善机构的认定、注册、管理、监督，公益事业的产权、融投资、转让等实际已经发生的问题，都没有法律可以参照。对福利演出、私人捐赠等社会上广泛开展的活动，都只有一事一议的条理加以，而没有纲领性的规范。同时，即使是己经颁布的有关法律、法规、政策，亦因缺乏具体的、可供操作的配套政策和程序也难以落实。在慈善税收优惠政策方面和落实方面，民政部救灾救济司司长王振耀的看法是，所谓的“己有慈善税收优惠政策”，其实具体内容只有一个，按照《企业所得税暂行条例》和《个人所得税法实施细则》规定，内资企业和个人向慈善公益组织的捐赠额如果占应纳税所得额的比例分别在3%和30%以内，可以从其应纳税所得额中扣除，这实际上是不主张企业捐赠，因为企业捐赠超出3%的部分仍需缴税，而且捐赠越多，纳税越多。在王振耀司长看来，症结就是3%的限额，因为超过免税份额还要缴税，让人没有积极性。 1.5 发展慈善组织的意义 任何社会组织之所以存在，是因为他们满足了社会需要。慈善组织是当代中国的重要社会细胞，其存在与发展具有以下社会意义: 1.5.1 传播慈善文化，顺应国际趋势 老吾老以及人之老、幼所幼以及人之幼、鳃寡孤独废疾者皆有所养，正是大同社会的重要特征。因此，倡导和进行慈善，能够延续中华民族的慈善文化传统。就国内经济政治角度看，市场经济要求“小政府大社会”，社会保障制度的改革改变了政府与企业包办福利救济的传统，社会事务开始由社会团体承担；市场经济在创造效率、促进增长的同时，亦增加了个人的生活风险，导致了贫富差别扩大、家庭保障功能弱化等一系列社会问题。上述两种大的趋势呼唤着慈善组织的进一步建设和发展。 1.5.2 满足国民需要，体现机制功能 对受助人而言，慈善组织的发展可以解决大量的社会不幸，满足国民的多种需求，促进其全面发展，从而有利于弥补第一次、第二次分配的缺陷与不足，更好地维护国民的民权和社会权，促进社会平等。就捐助者而言，以慈善组织为媒介帮助有需要者，是一种社会投资，是富人反哺社会、与社会积极互动双赢的活动;慈善组织的发展有利于社会成员参与公共事务和促进自我实现。慈善组织发展是对社会有形或无形资源的重新开发和配置。它可以缓解政府的救助压力，缓和社会矛盾和社会稳定，承担政府管不好或无力管的事情，优化政府、市场和社会的机制，通过公民参与公共事务推进民主政治的发展。 1.5.3 完善分配体系，促进社会文明 中国的经济体制正在走向成熟，社会财富必然经历三次分配。作为第三次的慈善分配，要求展示爱心，遵守宪法、法律法规和政策，遵守社会主义道德风尚，.组织和团结社会各界力量，联系国内外慈善组织，发扬人道主义精神，救助困难人群，蕴含着强烈的人文关怀，反映着人与人之间、人与社会之间的友爱和关心，是社会主义道德建设的重要组成部分，体现了社会成员的人文关怀和互助精神。有助于倡导和建立平等、团结、有爱、互助的伦理道德和人际关系，体现社会主义精神文明建设的成果。 2 浅析导致我国慈善组织与政府无法建立合作关系的原因 2.1 慈善组织与政府无法建立合作关系的原因 2.1.1 慈善组织方面 1.缺乏独立精神。我国慈善组织由于缺乏私立性、自我控制性和志愿性特点, 造成了对政府的过分依赖。组织中的成员缺乏寻求资源的动力, 仍然按照政府机关的作风办事, 不能积极主动寻求慈善组织的发展空间, 缺乏主观能动性。这些慈善团体虽然具有法人资格, 但仍然只具备很低的自我控制能力, 没有成为独立、灵活运作的组织。 2.具体运作中存在的问题。首先, 有的组织仅靠其领导人的个人声望筹集国内外资金。由于组织内部成员缺乏专业知识及专业伦理, 使得国际慈善组织来国内投资洽谈项目, 最初兴致勃勃, 最终却心灰意冷, 这导致组织缺乏长久发展机制; 其次, 有的慈善组织未能有效争取政府和社会对其合法性的认可, 没有从政府争取拨款的意识, 只局限于小规模地、零散地慈善活动, 筹资形式单一, 策划未能有效开展, 社会影响力不强; 最后, 有的慈善组织的宣传力度不够, 有调查表明, 参与调查的大部分人不知道自己所处的市县是否有慈善组织。此外, 有的慈善组织只重视筹款, 不重视提供物质服务及精神帮助；有的慈善组织在缺乏监督机制的情况下缺乏自制能力, 致使鱼目混珠, 甚至借救济之机中饱私囊, 造成恶劣的社会影响；有的慈善组织竞争意识不强, 缺乏激励大众捐赠的机制, 官僚作风严重, 被动消极工作。 2.1.2 政府方面 1.过分介入。由于我国政府颁布了《社会团体登记管理条例》及《民办非企业单位登记管理暂行条例》,拥有了对慈善团体的强制性绝对管理权, 使得慈善团体活动受到限制。主要体现在:（1）慈善组织的数量少。我国的慈善组织至2002 年共有100 多个, 而美国有100 万个,慈善组织数量如此之少主要是由于政府在慈善组织登记时手续繁多、审批过严造成的。（2）慈善组织缺乏活力。由于政府掌握了对慈善组织人事的安排权, 造成慈善组织主要由曾经在政府工作的人员构成, 缺乏专业人士的加盟, 组织成员仍然是按照政府的工作工作, 组织仍按照政府的科层制方式运作, 缺乏服务意识, 缺乏内部激励机制以激发成员工作热情和爱心, 慈善机构的策划意识不强, 也较难及时发现民众的需求。 2.资金投入不够。我国的民间组织同一些西方的发达国家一样，在管理运营时由于没有稳定的资金来源而无法开展和组织宗旨、目标相一致的工作，同时我国的政府部门对民间组织的资金支持上也没有专门的规定,组织的资金多数是来自社会和社会的募捐，具有一定的不稳定性，组织内部资金的不足会极大的制约组织规模的扩大和发展。 3.制度建设不足。首先, 从政策法规上, 我国政府虽然制定了前面提到的几个条例和办法, 但是与慈善相关的法律却屈指可数, 其中有的办法只是在试点展开, 和规定也不具体, 这模糊了政府与组织各自的权限。虽然我国有些城市如上海市在税收上对慈善事业进行倾斜, 如实施所得税优惠政策以鼓励个人对慈善进行捐款, 但总体上仍缺少完整的针对慈善组织的法律。政府对法律的宣传及落实也不够, 有调查表明, 在被调查的人群中, 六成以上的人不知道我国对企业、事业单位、社会团体和个人向慈善机构、基金会的公益、救济性捐赠准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除的税收优惠政策。 2.2 案例分析——大连阳光溢鸿儿童村 2.2.1 儿童村的发展历程 大连阳光溢鸿儿童村是2003年10月在爱心人士金宏伟的努力下创办起来的，他最初抚养照料了十几个服刑人员的未成年子女。大连儿童村和全国各地民间儿童救助机构一样，由于得不到合法注册，国家和政府不可能为它们拨款，同时也得不到当地有关部门直接指导和监管，又由于没有先例也没有相应的明确规定，使得儿童村的生存、管理、发展面临许多问题。2009年初，在大连儿童村处于最艰难的时期，大连理工大学教授、法学博士王刚义走上台接管了儿童村。他的到来不但让儿童村度过了难关，同时也给儿童村的发展带来了新的生机。在王刚义理事长努力下，大连阳光溢鸿儿童村已经得到了大连市市长夏德仁的批示和大连市民政部门、市妇联和青少年发展办公室的关爱，在民政部门的直接指导和关怀下，她有望成为中国第一个在民政部门注册的民间与民政部门联办举办的儿童村。 2.2.2 大连阳光溢鸿儿童村发展中存在问题剖析 本文在剖析了大连阳光溢鸿儿童村的发展历程和查阅相关文献的基础上，又运用了德尔菲法方式制作了调查问卷。最后得出专家认为该慈善组织具有代表性的几个问题排在前5位如下图所示： 图表 2 1 法律地位和合法身份无法保障 我们国家有严格的民非慈善组织准入机制，根据我国的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，要想在民政部门得到合法身份注册得越过资金、人数和主管部门的三大门槛。每一项的要求都是十分严格的，所以儿童村发展至今并没有在民政部门获得合法化的身份，导致很多想来捐款的企业和个人对此机构产生了怀疑，后来儿童村的负责人将儿童村以有限公司的身份在工商部门注册，这样做虽然不再是无身份状态，但是工商部门的注册接受的捐款是要纳税的且也是不合适的，以至于所有善款并不能全部用于救助这些特殊的孩子，从而制约了募捐人的积极性和儿童村规模的扩建和进一步发展。 2内部管理缺陷 图表 3 从上图可以看出： 虽然当时儿童村已设立了理事会和监事会，但是发挥的监督作用并不大，善款的分配支出并没有严格的规制，同时外部的第三方财务监督和社会监督体系的缺失是导致这一问题出现的主要原因。这足已说明一个事实：儿童村的规模小，布局不合理不充分，导致救助力量的薄弱。同时，由于内部管理缺陷原因造成的，像大连儿童村一样在发展过程中，领导者侵吞公益财产的腐败现象普遍存。以下是由于公信力问题被媒体曝光过的民间组织的代表——儿童村，及其事件情况。 图表 4 3 发展中国慈善事业的路径探析 3.1 建立健全各类慈善组织 (1)在数量上。慈善组织是慈善事业的主体，繁荣发达的慈善事业需要相当数量的慈善组织来承担。要在数量上使各类慈善组织在全国大中城市的普遍建立，慈善服务网点在社区的普遍设置。允许依法广泛建立慈善团体，也可以充分调动人们办慈善的积极性。特别是对于那些有较多资本的大富商，让其担任某个慈善团体的会长或董事长，会更加增添他们对于社会的责任感。当然，慈善团体机构过多，各自去救灾扶贫，会难免有重复和偏轻偏重的现象。借鉴中国近代史上成功的做法，可以在全国成立慈善团体联合总会，各省也相应成立联合分会，由各慈善家分任各会长与副会长等职，平常多联系，每年或间隔一二年召开慈善团体联合会议或慈善领袖会议，交流情况，总结经验。在发生灾害的时候，则统一调配，实施贩救。这样做会有很好的效果。 (2)在组织功能上。根据国际惯例，为了提高慈善事业的募捐效率，避免各慈善组织自发募捐影响捐助者的积极性，许多国家或地区均设立了专门从事慈善募捐的团体。专业团体募捐的善款全部拨付给实施慈善服务的组织。现阶段，要着重培育劝募市场，强力推进募捐活动；逐渐实现募捐机构与实施机构和协调机构的并存的格局，并不断提高慈善组织的组织能力。 (3)在组织形式上。目前，中国慈善事业的参与主体主要可分为三类组织。其一，专门的慈善机构，如中华慈善总会和1985年创立的南京爱德基金会等。其二，国际性的人道主义组织，如从事人道主义求助事业的红十字会。其三，其他参与慈善活动的非营利性公益社会团体，包括中国残疾人福利基金会、中国残疾人联合会、中国青少年发展基金会、中国青年志愿者协会，以及在中国已有八九十年历史的基督教青年会和部分参与慈善事业的工会妇联组织等。而作为承担慈善事业的主要机构绝大多数都依附于各级民政部门，因此，要实现繁荣发达现代慈善事业的，就必须实践“小政府，大社会”的发展模式，推进慈善组织的民营化，建立慈善组织的行业自治和竞争机制即，实现以独立的民营慈善团体为主体，辅之以附属于某些官方机构、半官方机构、基金会、企业或其他社会团体组织的慈善组织，共同构成发展慈善事业的基本力量。 3.2 大力推进慈善制度创新 (1)经济激励现代慈善事业的发展，在一定程度上要依赖经济利益的驱动 美国政府的税收政策对慈善组织和向慈善组织捐助的机构和个人都不同程度地给予了优惠待遇。对中国的启示是，加快对慈善组织捐助的税收优惠政策和法律的完善与落实，进一步完善有关慈善捐款的减免税细则；开征遗产税、巨富税等，对购买特殊高档消费品开征特殊消费税慈善附加税等，形成对慈善捐助有效地经济激励机制。 (2)“政慈”分开 政府放权，使慈善组织实现民间性组织的性质。中国“官办”慈善组织形成了对慈善事业发展的垄断格局，慈善组织是获得财政部门授权的，由具有强烈政府背景的大型慈善机构来垄断的。根据相关法律的规定，所有慈善机构都需要有其上级主管单位，这些主管单位，大多是政府部门。主管单位拥有干涉慈善机构的权力，其中包括负责人的推荐、任免，大型慈善机构的理事会通常是由官员或退休官员主导的，这种格局导致慈善机构具有“准政府”的性质。严重的是，维持垄断格局，进行过分严厉的监管，必然使慈善事业依附于政府，无法变成真正自治性的社会活动，不利于吸引具有企业家精神又具有公益精神的人士进入慈善领域，从而使慈善组织无法发育成熟，不能实现慈善组织的民间化、自治化、志愿化、专业化的取向，慈善组织的组织能力和绩效很难提高，也无法进行自律。 (3)建立严格的管理与监督体系 慈善事业发达繁荣的重要保障是有严格的管理与监督体系。其中包括: ①政府监管。首先，对基金会的监督。在慈善事业的发展中基金会将起着重要的作用，基金会的发展有力地推动了社会福利和公益事业的进步，但也难免鱼目混珠，一些私人基金会打着基金会的名誉谋取私利。这就要求政府既要建立可行的激励机制，又要有完备的约束机制来规范慈善事业的运作。其次，对慈善组织的成立。政府要依法规范慈善组织的成立，成立免税性质的慈善组织，政府要进行严格的审查，符合一定的条件。再次，对慈善组织活动的监督。政府建立慈善活动公开制和公众对慈善活动的检控体系。慈善组织定期向社会公开其活动及财务收支状况，任何人都有权查询任何一笔捐款的使用，并对其认为不当的慈善组织提出检举控诉。 ②社会监督。社会监督包括社会舆论、民间评估机构及公民个人监督等。对慈善活动的监督只有政府的监督是不够的，要通过建立除政府之外的有权威的第三方民间评估机构，每年定期对各类慈善组织的目标、项目、信息、财政资助、资金使用、年度、职责、预算等活动进行全面的测评，然后向社会公报，公众可以同时根据政府和第三方民间机构的测评公报，决定给那个慈善机构捐助。此外，社会舆论和社会公众的监督也是非常重要的，要确保媒体和公众对慈善活动监督的渠道的畅通和社会问责制不断完善。 3.3 加强慈善立法和政策落实 慈善事业的发展需要“依法行善”，我国应当积极借鉴美国、港、澳等发达的慈善事业的发展经验，应当从立法、规范、形式、监督等多方面加快法律制度建设。 (l)立法机关应颁布相关的法律，确立慈善事业的主客体地位，权利与义务的法律关系。营造慈善组织的基本运营环境，保护慈善机构的合法权利，扶持慈善事业的健康发展。我国现在涉及慈善方面只有《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等三部法规。慈善机构的认定、注册、管理、监督，公益事业的产权、融投资、转让等实际己经发生的问题，都没有法律可以参照。对福利演出、私人捐赠等社会上广泛开展的活动，都只是一事一议的条理加以规范，没有纲领性的规范。 (2)有效落实慈善法令和政策。 第一，制定向国外非营利组织捐赠的税收制度。非营利组织所促进的社会公益事业如环境保护、人道主义、科学、教育、卫生往往具有全球意义，随着中国国力的增强和国际交往的频繁，本着互利互惠的原则，促进国内、国际非营利组织事业的发展，在全球化的背景下，向国外非营利组织的捐赠问题应当在税收政策中予以考虑。中国境内的外国非营利组织应当享受国民待遇，对于向中国境内的外国非营利组织的捐赠应当同向国内的非营利组织一样得到所得税税前扣除的待遇；对通过国内特定组织向境外非营利组织的捐赠也应当允许所得税税前扣除，但对没有通过国内特定组织自行向境外非营利组织的捐赠，不允许所得税税前扣除。 第二，制定所得税税前捐赠扣除的具体办法。现行税收政策对所得税税前捐赠扣除的操作性规定很不具体，在纳税期与捐赠扣除时间的问题上，企业所得税以年度为纳税期，个人所得税有十个税目分别以次、月、年为纳税期，纳税人某日发生的捐赠能够在哪一个纳税期抵扣、对巨额捐赠能否跨纳税期抵扣等问题没有明确规定；对于同一纳税人有多个纳税地点情况下捐赠所得税税前扣除如何进行等问题没有规定；对可扣除捐赠使用的票证方面也没有统一规定。这些方面妨碍了对捐赠扣除的操作，也不利于保护纳税人的合法权益。我们建议，捐赠扣除应当在捐赠发生时间的纳税期内进行。以次、月为纳税期的应当在捐赠发生时间的年度内以当年应纳税所得额为基数计算可扣除数额，在年终进行汇算清缴。对一次捐赠数额巨大，达到或超过年应纳税所得额一定比率的允许加成扣除或延长扣除年限。 3.4 努力培育现代慈善文化 促进慈善事业的繁荣发展，首先要培育现代慈善价值观，营造全社会都来关心、参与慈善事业的社会氛围，这是慈善事业健康发展的社会基础。培育现代慈善文化时应重视: 第一，要加大主流媒体对慈善文化的宣传和对慈善行为的肯定。首先，启动政府媒体的引导力量，加大对慈善事业宣传的力度。其次，在慈善事业宣传过程中，要为先富裕阶层投身慈善事业创造正常的社会舆论环境，对各类慈善行为予以表彰肯定。 第二，发挥各级政府和领导的表率作用。在中国现阶段，由于国力所限，像西方国家和香港地区一样，政府每年拨付大量资金给慈善机构用于慈善事业是不现实的，但是，中国历史、文化传统的影响，政界的推动力量却是无穷的。慈善事业的发展需要有合适的社会氛围，即需要有公民慈善意识和社会慈善价值观的支撑，而这些均离不开慈善宣传的引导和政府及政府负责人的参与和推动。 3.5 加强慈善组织自身能力建设 慈善事业的发展壮大是由慈善组织一步一步来实施完成的，慈善组织的自身建设如何，即组织制度是否健全、各项工作是否规范、管理是否透明等，直接决定了慈善事业的实施效果，影响人们对慈善组织的信任和对慈善事业的信心，关系到慈善事业能否有足额的物资供应和慈善资源，进而会影响慈善事业能否获得持续发展。慈善组织的公信度对慈善事业的影响是最直接的、是不通过中间环节直接作用于慈善事业成败的。相比较而言，慈善组织的组织能力和公信度对慈善组织的发展的影响是最易见、最立竿见影的，这也就意味着在慈善组织建设方面下功夫见效是最快的。由此可见，当前加强慈善组织的能力建设的核心是提高慈善组织的公信度。 结论 从横向看, 政府和慈善组织在治理领域是相互扩张、相互补充； 从纵向看, 政府与慈善组织的关系是一种以政府为主导, 二者在不同时期交替改变力量对比的关系。慈善组织的发展既需要摆脱政府的过分干预, 改变自身作为政府“附属品”的定位, 也需要在发展过程中得到政府的鼓励和扶持,否则, 离开政府的资源提供, 慈善组织的活动开展将是缺乏活力的。为了防止二者在互动中的越权行为,应以法律的形式明确二者的行动范围。 致  谢 在论文完成之际，首先向我的指导老师***老师表示衷心的感谢！我的论文从选题、搜集资料、开题、写作、修改以及定稿都得到了*老师的耐心指导和帮助，*老师给我提出了许多宝贵的建议和思路，对论文进行了耐心的修改，花费了大量的时间和精力。*老师严谨的治学态度和忘我的工作精神给我留下了深刻的印象。 本专业的各位老师在我两年的专业学习中传授了我大量课内外的知识，使我在各方面有了很大提高，同时也对我的论文提出了非常有价值的建议和意见，在此也一并表示感谢。 还有，我的论文在写作过程中借鉴了大量的期刊文章和论文，也向这些付出辛勤劳动的作者表示感谢。 最后，我感谢所有对此论文有过帮助的人，感谢在我的大学期间对我有过帮助的人，也祝母校越办越好。 参考文献 [1] 徐麟主编.中国慈善事业发展研究[M].北京:中国社会出版社，2005,190. 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