论西方新公共服务理论对中国创建服务型政府的启示意义

西方新公共服务理论对中国创建服务型政府的启示意义 中山大学行政管理  米 华  06357059 引言：行政管理学在百余年的发展、演变历程中，经历了三次“范式”的转换，每一次的转换和突破，都是时代呼召的结果，也是政府困境的出路与拯救。特别是上世纪60年代后期，行政管理学原有的理论、范式已不能适应日新月异的社会形势，从英国到美国、加拿大再到澳大利亚新西兰等国逐步掀起了对韦伯的“科层制”的质疑，卷入了从传统公共行政向“新公共管理”转变的潮流。 于是，公共选择、新合作主义、管理主义等一批新的思潮和流派应运而生。其中，又以公共选择和管理主义为主导理论。英国和新西兰推出公共选择理论，它关注的中心是政府自身及其管理活动；美国行政学家奥斯本和盖布勒提出的“重塑政府”；而之后又兴起“管理主义”的公共管理学派，以至后来的新公共管理运动、全面质量管理理论等。这运动波及甚广，地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰等都在不同程度上推行了“新公共管理”的改革。各国改革中，比较有代表性的措施主要有：1、 私有化 ：如合同外包等；2、顾客第一主义：倡导服务为本、顾客驱动和顾客取向；3、“评估国家”：强调政府行政的效率、效果以及效益和“顾客满意”；4、绩效取向：以“结果为本”，推行绩效取向的市场化改革； 5、非官僚体制化：就是使官僚机构非官僚化并让管理者来管理；6、分权化：主要是地方分权改革，中央减少对地方政府事务的干预。 20世纪80年代以来，新公共管理理论在显示出其主导作用的同时，得到了很多的质疑和批判，而在诸多的批判理论中，最有代表性的就是新公共服务理论。自20世纪90年代以来，西方各国的政府均以重塑服务型政府为其主要目标。例如，1994年，英国政府进行了“政府信息服务”的实验，1996年11月公布“Government Direct”计划，提出新形态的公共服务以符合未来社会的需求。美国政府于1994年9月20日颁布了“顾客至上：服务美国公众的标准”，主张建立顾客至上的政府。新公共服务理论试图吸收传统公共行政理论的合理内核，尤其是在承认新公共管理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立的一种更加关注民主价值和公共利益的新的理论。新公共服务理论对我国政府职能的转变和改进以及对公民社会的建设具有重要的影响。 一、所参看书籍 为解析新公共服务理论的核心价值取向及探索其对我国建设服务型政府的启示意义，笔者参看了登哈特《新公共服务—“服务”，而不是“掌舵”》一书。 这是一部具有里程碑意义的公共行政学专著,它以其宽广的学术视野和鲜明的理论创新在学界和政界产生了广泛而深远的影响,作者在对传统公共行政,特别是新公共管理进行反思和批判的基础上,通过比较分析,从以下七个方面系统地阐述了新公共服务的基本理论内涵:(1)服务于公民,而不是服务于顾客;(2)追求公共利益;(3)重视公民权胜过重视企业家精神;(4)思考要具有战略性,行动要具有民主性;(5)承认责任并不简单;(6)服务,而不是掌舵;(7)重视人,而不只是重视生产率。无论是从理论价值还是从实践意义来看,它都不失为当代西方公共行政学研究领域的一部很有创新性的学术力作。 登哈特的新公共服务理论是在对传统公共行政理论和新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，它主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来代替当前的那些基于经济理论和自我利益的主导行政模式，未来的公共服务将是以公民对话协商和公共利益为基础的，三者是紧密结合在一起的。但是登哈特的新公共服务理论本质上是对传统公共行政理论和新公共管理理论的一种扬弃，并不是全盘否定，它试图吸收传统公共行政理论的合理内核，尤其是在承认新公共管理理论实践的重要价值并摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。他的新公共服务理论在当今的公共行政理论界具有十分显著的地位，它不仅帮助我们重新认识到公共服务的公共性，更使我们重新认识到公共服务主体的多元化。 （一）新公共服务理论的思想来源和概念基础 登哈特认为，在新公共服务理论的思想来源和概念基础中，更具有当代性的理论先驱主要包括：民主公民权理论、社区与公民社会的理论、组织人本主义和新公共行政、后现代公共行政。 1. 登哈特所倡导的新公共服务理论认为公民权涉及的是个人影响该政治体系的能力，它意味着对政治生活的积极参与。越来越多的人们要求恢复一种基于公民利益而非自身利益的公民权，他们会关注广泛的公共利益，会积极地参与政府管理，这不仅会促进社会的进步，而且还会促进他们自己作为积极负责的人健康成长。 2. 社区已经成为美国人生活中的一个主题，在登哈特看来，美国的民主传统取决于存在着民主参与的公民，而且他们在各种群体、社团和政府单位中都很活跃。他认为要使社区的互动性在个人和集体之间起着调节作用，并使个人和集体保持一致，在某种程度上依赖于建立一套积极的“调解机构”，它不仅关注公民的愿望和利益，而且还会提供一些将会使那些公民更好地为在更大政治体系中行动做好准备的经验。登哈特认为，政府对于促进社区建设和公民社会具有重要的作用。政府可以依靠现存的社会资本建立更为强大的网络，开辟新的对话和争论渠道，以及进一步就民主治理问题进行公民教育。其次，公共行政官员能够为社区和社会资本的建设做贡献。 3 .新公共服务理论的第三个重要思想来源和概念基础是组织人本主义，试图把公共组织改变成为更少地受权威和控制问题支配并且更加关注内部选民和外部选民的需要和他们所关心的问题的组织。 4. 后现代主义是新公共服务理论的第四个重要的思想来源，尤其是会话理论的观点得到了更进一步的扩展。后现代理论家似乎都得出一个相似的结论：因为我们在后现代世界中相互依赖，所以治理必定会越来越以包括公民与行政官员在内的相关各方之间开诚布公的会话为基础。为了使公共官僚机构恢复元气，就需要增进公共对话。 登哈特认为，公民权理论家、社区与公民社会理论家、组织人本主义与新公共行政创理论家以及后现代主义理论家为我们在今天谈论新公共服务创造了一种很有意义的理论氛围，他们所提出的许多理论观点已经构成了新公共服务理论的思想来源和概念基础。 （二）新公共服务理论的主要观点 根据登哈特夫妇的归纳，新公共服务理论的主要观点包括： 1.服务，而不是掌舵。公共行政人员所承担的越来越重要的职责就是帮助公民表达自身的利益诉求并努力满足公众的公共利益要求。行政人员不应该试图控制继而主导社会的发展方向。 2.公共利益是终极目标，不是公共管理的副产品。公共行政人员必须努力形成之于公共利益的共享概念。这样做的目标不是迅速找到基于个人理性的问题解决，而是塑造一类被共同认可的利益和责任观念。 3.战略视野，民主执行。通过共同的努力和协商式的管理过程，体现公共需求的政策和管理项目可以被高效地执行。 4.服务公民，而不是服务顾客。公共利益不是个人私利的集合，而是来源于对共享价值的讨论。所以，行政人员所要做的不仅仅就是回应顾客的需求，他们的职责体现于在公民之间以及自身和公民之间建立合作和信任关系。 5.责任本身很复杂。行政人员的关怀精神应当超越市场空间。在立法活动，政治规范、社区价值建设活动，公民利益发展活动当中，同样应该有他们的身影。 6.重视人的价值，而不是仅关注生产率。对公共组织而言，如果他们基于对人民的尊重，采用协商的治理过程，那么，成功管理的概率将会更高。"对公务人员来说，他们的行为动机和荣誉远远不是薪水和保障所能解释的，他们都想为别人的生活幸福作出一些贡献。" 7.对公民权利和公共服务的重视多过企业家精神。公共利益最好由公共行政人员连同志愿为社会作出贡献的公民共同加以实现。新公共服务理论也是在批判传统理论（特别是新公共管理）不符合时代发展趋势和公共利益精神上的基础上来寻找自己的理论根基，公民权理论、社区主义、组织人本主义、新公共行政理论以及后现代主义理论为新公共服务理论提供了丰富的知识营养。 （三）新公共服务理论的特点 与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是,新公共服务是建立在公共利益的观念之上的,是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在： （1） 新公共服务呼吁维护公共利益，“当公民能够根据公共利益去行动时,社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来,并转变成一种美德和完整的存在,向社会奉献的过程最终使个人变得完整”，这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。 （2） 新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为,政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的, “公民具有一种公共事务的知识,一种归属感,一种对整体的关切,一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行,就一定能获得成功。 （3） 新公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化,政府不再是处于控制地位的掌舵者,而只是非常重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到,公共项目和公共资源并不属于他们自己,作为负责任的参与者,而不是企业家,他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者” ,将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。 与传统公共行政、新公共管理相比，新公共服务理论在许多方面都有自己的理论创新，具体如下图所示：  传统公共行政 新公共管理 新公共服务 理论和认识论的基础 政治学理论，传统社会科学提供的政治和社会意义的辩词 经济学理论，基于实证社会科学产生的更为成熟的理论对话成果 民主理论，以实证、阐释、批判和后现代研究视野下的知识成果为基础 居主导地位的理性形态和相关人员的行为模型 周全意义的理性， "行政人员" 技术和经济理性， "经济人"或者说利己主义的决策者 战略理性，对理性的多元检测（政治，经济和组织层面） 公共利益的概念 政治层面加以定义并在法律层面上加以解释 个人利益的集合 围绕共享价值开展对话的协商结果 公共服务人员对谁负责? 顾客和委托人 顾客 公民 政府的角色 划桨（并执行体现政治家意志的单一目标） 掌舵（激发市场力量的释放） 服务 (在公民和社会团体之中进行协调，平衡利益,创造共享价值) 实现政策目标的机制 行政过程 建构激励机制，通过私人和非赢利组织的力量实现政策目标 构建公共组织、非赢利组织和私人部门的联盟，以此来满足社会各方的共同需要 责任的实现途径 科层系统中的行政人员对民选官员负责 市场驱动的责任机制--个人利益的积累将产生大多数公民(或消费者)想要的结果 综合路径--公共服务人员必须关注法律，社区价值，政治规范，职业规范和公民利益 行政自主性 行政人员拥有有限的自由裁量权 拥有广泛的自主权以满足企业家的经营需要 行政人员拥有自主决策权，但是，权力会受到多重约束并具有被问责的可能性 设定的组织框架 官僚组织,自上而下的权威层次系统，委托人行使控制权 公共组织经过分权后，仅保留主要的控制权力 公共领导的合作组织框架 公务员和管理者的行为动机 支出和收益，社会保障 企业家精神、精简政府机构的理念 公共服务，奉献社会的意愿