行政决策案例

透视怒江水电工程决策过程中三方利益博弈民主 怒江大坝以脱贫致富之名而筹建。所谓脱贫,当地人民的利益理应被放在重要的位置来考虑。整个决策过程是否科学民主,论证是否中立公正,一直以来遭人质疑。 当我们在讨论怒江大坝中环保和致富哪个为先的同时,还应该关注另一个民主决策问题。只有决策过程充分民主,我们在上马建设工程的时候,才能在各种利益之间实现人民利益的最大化 怒江大坝工程决策中的三方利益博弈民主 作为电力企业和政府,都希望从怒江大坝的建设当中获取利益,这无可厚非,但是,需要指出的是,民众的利益同样需要在这一浩大工程中被摆在突出的位置。如何取舍,怎样博弈,谁来做主,这都在决策过程中成为了重要话题 国际先驱导报记者时捷报道讲“兽道”也要讲“人道”。这是云南大学生态与植物研究所所长党承林教授关于怒江大坝必须建设的著名表述。他觉得,在重视生态保护的同时,也要注重对人类生存环境的改善,怒江大坝的建设正是基于此而行的。 去年以来,怒江大坝成为当地政府振兴经济的一把即将启用的“尚方宝剑”。但是,有关于人民是否能得利也成为主建派和反对派交锋的重点。 清华大学教授李楯在接受《国际先驱导报》采访时,就表示了他的不同看法。“在水坝建设中,获利的首先是电力部门;其次是地方政府;在现行体制下,老百姓很难参与到这个利益分配过程中去。” 电力要盈利 2003年6月14日,中国华电集团公司、云南省开发投资有限公司、云南电力集团水电建设有限公司、云南怒江电力集团有限公司在昆明签订,共同出资设立公司,全面启动怒江流域水电资源开发。 华电云南总经理郭世明承认:“建水电站,受益最大的确实是在企业,但华电是国资委领导下的国有资产控股企业,代表的是国家。” 对此李楯担心:“没有一个工程大家会按成本价报,报批的数字本身含有相当大一部分利润。所以只要某个工程国家批了,财政拨款了,他们就可以赚钱,根本不用考虑建好之后能不能有效运转、能不能盈利。” 事实上,在怒江这样水能丰富的地区,电站盈利似乎并不困难。仅仅靠着目前怒江支流上的49座中小型水电站6万千瓦的发电量(只占整个怒江地区可开发的水能的0.03%),水电公司已经成为当地最大的劳动就业部门和纳税大户。怒江州水电局的一位工作人员介绍说,目前当地水电行业2000多人就业,每年纳税在1000万以上。 政府要脱贫 2003年10月,受云南方面委托,国电北京勘测设计研究院提交了一份名为《怒江中下游流域水电开发与环境保护情况简介》的报告,其中在“怒江开发的评价”项下算了一笔账:“怒江全部梯级开发后每年可创造产值340多亿元,直接财政贡献可以达到80亿元,其中地税年收入可以增加27亿元。” 2002年,怒江州全年的财政收入只有1.05亿,比15年前只增加了3000多万,财政自给率仅为14.7%。因此当地政府把目光锁定在水电上。 同属三江并流地区的澜沧江漫湾水电站让怒江州看到了脱贫的希望。据统计,现在国家财政每年可从漫湾电厂获利1亿多元,省财政获利5000多万元,所涉及的4县共获利5000多万元,漫湾电厂和省电力公司共获利1.2亿多元。 业内还有一个未经证实的说法是,华电集团曾经承诺怒江工程建成后,每年给云南省上交利润13亿,因此得到了云南省的高度重视。 住民的利益 《怒江中下游流域水电开发与环境保护情况简介》中提到,“开发后,实现以电代柴,怒江每年可节约50万立方米现在被当做燃料的木材。再次,给当地带来大量的就业机会。据此推算,怒江中下游水电站将可带来44万个长期就业机会”。 李楯曾以此咨询一位当地电力部门的负责人:“现在水电建设都是机械化运作,你又不能叫老百姓来挑石头,你们怎么创造那么多就业机会?你觉得你能新招多少人。”那位负责人告诉他的答案是“170个人,其中当地人40%吧”,而实际操作中,由于当地居民以少数民族为主,文化水平很低,也许这40%也无法保证。但是,当地的官员对此并不认同,他表示:“虽然电站本身的就业机会有限,但是电站为地方带来的收入将使我们可以进行基础设施建设,发展其它产业,这种就业机会那些反对派就没有考虑在内。” 同时,补偿问题也是移民关心的重点。按照开发方案,整个怒江中下游水电开发要淹没大约6万亩耕地,其中怒江州境内占4万亩。怒江州水库移民涉及安置人口近5万人。赵振中透露,移民安置一般是企业出补偿,政府负责移民实施。怒江正在争取国家按照三峡移民的标准来进行补偿,即人均补偿5万~7万元。 怒江大坝最近的邻居、18年前动工兴建的漫湾水电站曾经喊出“漫湾发电之日,也就是百姓富裕之时”的口号。但从1993年大坝正式发电以来,当地住民的生活并无改善。当时漫湾电站因为投资最省而成为中国“七五”、“八五”期间的重点水电站建设项目“五朵金花”之一,工程节省投资的一个途径是给住民的补贴达到了当时“全国最少”,人均还不到3000元。而后期发展扶持基金,电站也按国家规定的最低标准,每个移民每年只给400元。 至今,漫湾移民整天守在电站的旁边,却用不起每度高达一两块钱的电,政府“以电代柴”的承诺成了一句空话。根据云南省农调队组织的调查,水库淹没前移民纯收入是高于全省坝区平均值11.2%,1996年水库完工淹没以后,现在只有全省平均值的46%左右。 何大明更进一步估计,由于这一带是少数民族地区,因此住民面临的也许不仅仅是经济问题。云南省此前组织的几次怒江州向外移民几乎全部失败,因为怒族人坚持自己的传统生产方式和文化。“本来到了思茅应该穿短衣短裤裙子,但是他们还是穿传统服装,结果受不了,他们又不愿意改变生活习惯,很多人都中暑生病又跑回去了。” 利益与民主决策 但是,根据目前记者调查的情况,怒江地区的民众对于这个大坝建设的详细情况并不是十分了解。这就更加需要呼吁更为透明的民主决策。一位政治学者对本报记者指出,我们不去评价决策是否真的以人民利益为出发点,我们想说的是,这么大一个工程的决策,显然还不够透明。 在怒江大坝工程的争论中,“国家”是当地政府和电力公司经常使用的一个词语。当有人质疑电力公司因为利益驱动而不遗余力推动工程时,得到的回答是,“我们不完全代表集团利益,从某种意义上来讲,这些大型企业都是国家的公司。”言下之意,电力公司代表的是“国家利益”。但是有专家对此表示,难道保护当地的环境就不是国家利益了吗? 国家发改委能源局的一位处长承认:“(因为破坏环境问题难以量化),我们只(对国务院)讲对当地带来了多大的税收,我每年从电力拿出多少资金支持当地经济发展,有库区维护,有后期扶持基金……”国家环保总局牟广丰处长也提出:“我觉得我们利用一些机制上的弊端,把让上级应该听到的话滤掉了。” 在怒江工程的实际运作中,电力部门和政府显然居于强势地位,如何实现住民的利益,恐怕是今后决策的一个重要依据。 思考题: 1)近几年,我国行政决策民主化和科学化都得到了极大的发展。本案例中,各方都表达了 自己的利益诉求,同时在不同专家之间也形成了观点争执,这对行政决策民主化和科学化将起什么作用? 2)在行政决策过程中,你是如何看待各方利益的博弈的,它将会对行政决策产生什么样的 影响? 3)假如你是争执的一方,你的立场是什么?怎么样才能保证决策符合公共利益?