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拍拍手 邢益民 【关键词】城市管理、综合执法、法律地位、机构性质 【全文】 城市管理综合执法是基于我国开展的相对集中行政处罚权工作为前提的一种新兴的行政执法活动，因此在其进行执法时的法律地位和其机构性质成为了一个全新的法律问。目前在全国范围内城市管理综合执法机构的法律地位和机构性质还没有统一，造成了城管执法在各省、自治区、直辖市的差异化状态。笔者将从城市管理综合执法 的权力来源，谈谈城市管理综合执法机构的应当具有法律地位和机构性质，旨在使得全国城市管理综合执法机构能够正确认识城管的法律地位和机构性质，更好的开展行政相对集中处罚权工作。 一、 城市管理综合执法的法律地位 任何一种执法活动都必须要有合法的法律地位，同样任何一种权力都不是凭空产生的，权力的产生必须有其合法来源，或是依据法律法规的授权，或是依有关主体的委托而取得的。那么城市管理综合执法的法律地位是由何而来的呢,对此有关行政机关有3种认为1、城市管理综合执法的权力来源是依法律法规授权而来的。2、城市管理综合执法的权力来源是依委托而产生的。3、城市管理综合执法的权力来源是依法律法规委托授权而来的。笔者认为第一种解释是城市管理综合执法的权力来源的合法解释，理由如下: 1、城市管理综合执法之所以称之为综合执法，是因为城市管理综合执法机构承担着多个行政职能部门的行政处罚权，并不是一个单一执法的行政执法机构。他承担着十几个甚至数十个行政部门的行政执法权，要执行的法律法规多达几十部上百条甚至几百条条款。如果该机构的执法权力不是依据法律法规授权，那么依据我国现有的法律规定其必定是在违法行政，违法执法。因为，在我国现行法律体系下还没有一个行政机关能够委托城市管理综合执法机构进行综合执法的，要想同时行使数个行政部门的行政处罚权必须依法律授权进行，同时也就意味着城市管理综合执法的法律地位是法律法规授权的行政执法。 2、现行的城市管理综合执法机构在进行行政综合执法活动时，其全部都是以自己的名义对外作出具体行政行为的。根据我国现行的法律规定，能够以自己名义对外作出具体行政行为的，其一定具有行政主体资格。依据《行政处罚法》规定，能够具有行政主体资格的机构必定是法律法规授权的单位，委托执法的单位不具有行政主体资格，也不能以自己的名义进行执法活动。城市管理综合执法 之所以不能以委托执法的形式进行综合执法，很大的一部分原因也在于此。退一步讲，如果城管可以接受委托执法，那么可以试想，城市管理综合执法机构是依委托而进行执法，执法人员将身带几十本处罚决定书，遇到不同部门的法律法规时就要开具不同部门的处罚决定书，同时每一张处罚决定书上要加盖不同部门的公章，执法的繁琐不言而喻，这就与国家进行综合执法的初衷背道而驰了。 3、《行政处罚法》对于综合执法的法律规定是授权执法。《行政处罚法》作为全国人大颁布的国家法律对全国的行政执法活动进行了根本性的规范，是我国行政执法活动的重要依据。开展综合执法不同于一般的行政执法活动，综合执法承担着多个行政部门的行政执法权，其执法的是非常高的。它是代着国家在进行行政执法活动，是以国家强制力为保障的执法活动。因此，《行政处罚法》对于综合执法有着十分严格的规定，即综合执法必须是法律法规的授权执法。 4、对于第三种解释——城市管理综合执法的权力来源是依法律法规委托授权而来的这一说法，笔者不想多谈，因为只要是学习过法学的人都知道委托执法只能是行政机关依照法律、法规或者规章的规定，在其法定权限内委托给具备法定条件的组织实施行政处罚。在法学上从来就没有法律法规委托授权执法一说。 笔者认为，通过上述阐述不难看出，城市管理综合执法机构的法律地位必定是依法律法规授权的行政执法，而不是一般意义上的普通行政执法，更不是委托执法。 二、城市管理综合执法的权力来源法律依据 由于城市管理综合执法是一个新兴的行政执法模式，因此在进行执法活动的过程中人们对于其进行执法的权力来源的法律依据有着多种不同的看法。基本上目前对于城市管理综合执法的权力来源有3种解释:1、依据《行政处罚法》第16条规定而取得2、依据《行政处罚法》第17条规定而取得3、依据《行政处罚法》第18条规定而取得。为什么会对于城市管理综合执法的权力来源的法律依据会有如此多的不同解释呢,笔者认为这是由于大家对于城市管理综合执法没有深入研究过，也没有正确重视城市管理综合执法的重要性。 笔者认为，城市管理综合执法的权力来源的法律依据有2个方面共同组成，即按照行政法规——《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)的规定，依据《行政处罚法》第16条规定取得城市管理综合执法权。 1、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)开篇第一句话“《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)第十六条规定:„国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但是限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使?。”，这是全国实行相对集中行政处罚权的最为重要也是根本性的法律依据，可以说也是城市管理综合执法权取得的“母法”。其中不难看出，国务院在开展相对集中行政处罚权之初就是经过了深思熟虑的，中央明确意识到 在法治社会里进行综合执法是有很多法律冲突在其中的，要想进行综合执法在法律规范上的难度是很大的。所以，国务院经过多方论证认为只能依据《行政处罚法》第16条在全国范围内依据法律进行授权执法。为什么在《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中不再依据《行政处罚法》第17、18条进行授权和委托执法,其中有很深层次的法律原因在其中，一个执法机构要行使多个行政部门的执法权必须依据多个法律法规进行执法，而现行的行政执法法律法规已经明确将不同的执法权授权给了不同的行政部门，而在这些法律法规授权中是没有综合执法机构的，要想使得综合执法机构在现行的法律体系中能够行使综合执法权，除非各法律法规制定机关修改法律法规，重新在各部法律法规中授权给综合执法机构执法权。这是一个不可能实现的工作。因此，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》只能依据《行政处罚法》第16条授权全国各综合执法机关以行政处罚权。 2、《中华人民共和国行政处罚法》对于执法主体有了明确规定，即第16、17、18、19条规定，分别对于不同的执法机构规定了不同的执法主体资格。那么对于承担着相对集中行政处罚权的城市管理综合执法机构的执法主体应当适用哪一条呢,笔者认为，依据法理学的基本原则——法有规定的依法之规定，对于城市管理综合执法机构应当适用《行政处罚法》第16条规定取得行政执法权。既然我国的行政法规《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》对于城市管理综合执法的执法依据有了规定，就应当依据该法规适用《行政处罚法》第16条规定，这样才是依法行政的体现。......