民族村寨社区政府主导旅游开发模式研究

民族村寨社区政府主导旅游开发模式研究 ——以西江千户苗寨为例 费广玉/陈志永 【专题名称】旅游管理 【专 题 号】F9 【复印期号】2009年10期 【原文出处】《贵州教育学院学报(社会科学)》(贵阳)2009年6期第28,35页 【英文标题】A Study on the Government Leading Tourism Development Model in Nationality Village Community: Evidence from the Xijiang Qianhu Miao Village 【作者简介】费广玉(1978-)，女，贵州毕节人，硕士，贵州师范学院区域旅游研究所成员，讲师，研究方向为旅游管理，贵州 贵阳 550018;陈志永(1976-)，男，云南曲靖人，贵州师范学院区域旅游研究所所长，副教授，研究方向为社区旅游、旅游景区管理，贵州 贵阳 550018 【提要】贵州省雷山县西江千户苗寨旅游业发展属于典型的政府主导旅游开发模式。政府在 旅游规划、产业定位、市场宣传、社区参与、人员培训等方面发挥了积极的主导作用，并构成了其特有的运行模式。但政府不是万能的，也存在“政府失灵”现象。鉴于西江旅游资源优势及市场发展的潜力，旅游企业、社区主体及第三方力量的加入成为必然。如何协调好它们的利益和关系将成为制约西江旅游发展的重要因素之一。因此，对西江千户苗寨的这种发展趋势进行分析并构建其发展的理想模式极具意义。 The tourist development of Xijiang Qianhu Miao village in Leishan county of Guizhou is a typical development model of the government leadership. The government takes much positive effect in the developtment: such as making plan, promoting sales, community participation, training, and building a special moving model. But sometimes the government loses the proper functions. And for the superiority of its tourist resources and the potentiality of its market development, the tour company, the community and others will sure to take part in the tourism in Xijiang. Therefor it's very important to coordinate their interest and relationship. So we study the developing tendency and build the ideal model for it.. 【关 键 词】民族村寨/政府主导/开发模式/西江千户苗寨nationality village/the government leadership/the development model/Xijiang Qianhu Miao village 0 引言 政府主导旅游业发展战略就是按照旅游业自身的特点，在以市场为主配置资源的基础上，在发展旅游业的某些关键领域、关键环节上充分发挥政府的主导作用，争取旅游业的更大发展。有学者指出，政府主导型发展战略是各国、特别是发展中国家旅游发展过程中的共同经验[1]。我国西部地区旅游发展遇到诸多困难，受到很大限制;而政府主导是西部旅游业发展的一条有效路径。贵州省雷山县西江千户苗寨旅游业的发展模式就是典型的政府主导型模式。早在上世纪90年代，西江千户苗寨就开始搞旅游，但成效不高，直到2008年9月26日由政府主导的贵州省第三届旅游产业发展大会(简称旅发大会)、第一届多彩贵州?中国原生态国际摄影大展、第二届中国贵州凯里原生态民族文化艺术节(简称“一会一展一节”)在西江千户苗寨隆重召开后，西江千户苗寨的旅游业才得以飞跃性的发展。雷山县旅游局统计资料表明:从2008年9月26日至11月20日，进入西江的游客达49.85万人次，是2007年同一时段4.2万人次的11.5倍，其中“十一”长假期间进入西江的游客为23.1万人次，同比增长344.2,。政府的介入，尤其是“一会一展一节”的召开，使西江千户苗寨的知名度、美誉度及影响力得到了前所未有的提升和扩张。这种政府主导旅游业发展模式在西部贫困山区尤为典型，有必要对西江千户苗寨政府主导旅游开发模式进行深入研究。 1 西江千户苗寨政府主导旅游的必要性 国内外学者从我国市场经济发展的阶段性及旅游业的特殊性、综合性等角度探讨了政府主导旅游开发的必要性，考虑到西江千户苗寨的实际情况，政府主导旅游业开发，我们认为存在以下三个方面的必要性。 1.1 “脱贫致富”的历史使命决定 西江千户苗寨是贵州省典型的贫困村之一，但其浓郁的民族风情和丰厚的苗族文化却保存完好，具有极高的旅游开发价值。因此，别无选择，旅游开发是西江发展的必由之路，也是西江人民致富的必然途径[2]。要发展旅游，基础设施等公共产品需要大量兴建，而旅游企业对于这种投资大、周期长、见效慢或效益比较间接的公共产品，一般无力或不愿生产和供应。因此，提供公共产品搞旅游来带领村民“脱贫致富”成为当地政府的历史使命。 1.2 旅游资源的公共性决定 据我国《物权法》有关规定，西江千户苗寨的旅游资源属于集体所有，这为政府主导旅游业的发展提供了平台。首先，出于公共利益和整合资源等角度考虑，政府比任何一个企业、个人更能从政策、资金、基础设施建设及协调关系等方面对西江旅游加以引导。其次，这些旅游资源为集体所有，属于“公共物品”，消费具有非排他性和非竞争性，产权模糊不清导致市场失灵。由于市场机制不能校正旅游业的外部性，产权明晰化又极为困难甚至完全不可为，有必要借助市场之外的力量即政府的“有形之手”加以干预或校正[3]139。 1.3 西江千户苗寨旅游业发展的阶段性决定 充分的市场机制与成熟的市场主体是市场作用充分发挥的关键[4]。西江千户苗寨旅游业的发展正处于市场开发的初级阶段，市场化程度低，市场发育不完善，市场机制在资源配置方面的力量尚显薄弱，潜在的旅游市场需求尚难以形成对供给的强有力的拉动作用。因此，西江千户苗寨旅游发展过程中需要靠政府的力量来培育市场，以实现资源的优化配置。 2 西江千户苗寨政府主导旅游发展的运行机制 2.1 西江千户苗寨政府主导旅游发展的主要内容 目前西江千户苗寨旅游业处于开发期，政府充当着开拓者的角色，主要从以下几个方面加以主导: 2.1.1 规划主导 制定旅游业的发展规划是政府主导旅游发展的重要手段之一。为此，雷山县委、县政府先后编制了《雷山县旅游发展总体规划》、《西江千户苗寨旅游详规》和《西江千户苗寨综合性修建性详细性规划》。在编制上述旅游规划的过程中，为了确保旅游规划的权威性和严肃性，所编制的县城发展、建设、环境保护等专业规划都要求与旅游规划衔接;建设旅游星级饭店、旅游景区及大中型旅游专项设施，要符合旅游发展规划要求;旅游项目安排、资金投入、政策扶持等要按照规划实施;对区域和单项项目的改造和建设，要按规划突出重点，分期进行。另外，加大对规划的宣传，提高各级各部门和广大群众自觉执行规划的意识，加强对规划实施的管理和监督。旅游规划依照法定程序通过后，实行公示，接受社会监督。在旅游规划区内，凡不符合规划的建筑或其他设施，都要限期整改或拆除;对拒不执行规划和不通过审批就实施开发的单位和个人，要对相关责任单位和责任人进行责任追究。 为了实现上述目标，政府围绕着“一会一展一节”，于2008年上半年旅发大会召开之前投入1.8亿多元进行大量的项目建设，其中西江主会场的实施项目26个，县城实施项目6个(详见表1)。上述项目的成功实施，为西江千户苗寨旅游业的发展奠定了坚实的基础。 2.1.2 产业主导 政府对旅游业在国民经济中的产业定位，决定了政府旅游产业政策的实施力度[5]。1999年，黔东南州委、州政府作出“把旅游业建设成为我州的支柱产业，成为我州国民经济的重要增长点，把旅游作为第三产业的龙头来抓”的战略决策。雷山县县委、县政府根据自己的实际情况，提出了打造“旅游强县”的总体要求和发展目标。县委、县政府秉着“打造一个，火红一个，以一带全”的方针大力发展旅游，倾力打造雷公山、西江、郎德精品景区，并具体提出“做特西江”、“看西江而知天下苗寨”的建设目标。 2.1.3 市场主导 政府主导旅游开发是以旅游的供需关系和市场导向为核心，面向市场、研究市场、拓展市场。处于开发期的西江千户苗寨，市场主导尤为重要。为此，政府投入了大量的人力、物力和财力，通过各种各样的方式对西江千户苗寨进行了大力的宣传促销(详见表2)，旨在世人眼里塑造一个“看西江而知天下苗寨”的大西江形象。 2.1.4 社区参与旅游主导 西江旅游业是以社区自然景观和民族文化为载体发展起来的，因而旅游业的可持续发展需要社区村民对旅游活动给予正确的认识和高度重视;需要为旅游资源所在地居民提供一个发表看法、提出意见的渠道，提供一个能够从其所拥有的资源中获取财富的市场机会[3]174;需要政府营造投资旅游的浓郁氛围，为社区村民创造旅游收益的机会和途径，必要时通过一定的启动资金，拉动全社会的投资热情。因此，“一会一展一节”召开之前，雷山县人民政府及西江镇人民政府联合开展了关于西江千户苗寨发展旅游业的“村民意见征求会”和旅发大会召开“动员大会”，从思想上提高村民对开展旅游业的认同感;同时，政府通过投入资金对西江千户苗寨农家乐进行改造、引进雷山阿妮有限责任公司以及对商业一条街的铺面给予300元到450元不等的补助等措施来拉动村民参与旅游投资的热情，营造“人人是旅游主体，人人参与旅游”的社区参与景象。(详见表3) 2.1.5 传统文化保护与传承主导 在对传统文化进行保护方面，政府采取一系列的政策及强有力的措施，切实地加强对民族文化的传承和保护。(1)政策:2003年起，建立起全州自上而下的民族文化保护教育体系，将民族文化教育(如刺绣、纺纱织布等)纳入大、中、小学教育网络体 系，列入素质教育的内容，让民族歌舞、民族音乐、民族刺绣等民族文化走进课堂，使之得以保护和传承。还规定在全州重大节庆活动中，机关干部、学校师生要力求着民族服装等;(2)措施:第一，在国家民族博物馆的支持和帮助下，政府花了220万元修建建筑面积占1560 m[2]的“中国民族博物馆西江千户苗寨馆”，馆里共设了10多个展厅，充分展示西江苗族人民的生活;第二，在中国民族博物馆西江千户苗寨馆和政府的帮助下，当地村民自建了23家家庭博物馆，每年由雷山县政府和千户馆联合对家庭博物馆进行等级评定，对优良等级的家庭由县财政拨款给予奖励;第三，在景区的规划建设中，专门建造了一些传承民族文化的场所，如芦笙场、刺绣访、纺纱织布坊等。 2.1.6 旅游从业人员培训主导 围绕加强旅游行业队伍建设，提高从业人员素质和服务质量。2008年6月16日，雷山县旅游事业局出台了“满意在贵州?雷山”第三届贵州旅游产业发展大会雷山县旅游行业人员培训，主要从以下几方面对旅游从业人员素质进行主导:(1)加强学习、培训和管理(详见表4)，提高旅游管理的能力和水平;(2)强化管理，实现旅游工作化、科学化。进一步理顺旅游管理体制，指导各景区景点、重点宾馆饭店完善导游、卫生、安全、服务等各项规章，抓好景区景点内部管理、卫生管理和安全管理，逐步提高景区景点的管理和服务水平;(3)在现有导游组建的基础上，巩固好导游人员队伍;(4)加强对旅游从业人员的业务、道德、安全等方面的培训和管理，以创“十佳”为契机，培养一支高素质的旅游从业人员队伍。 2.2 西江千户苗寨政府主导旅游发展的运行机制 实施政府主导型战略除了明确产业定位和政府决策者高度重视以外，一个具有权威性，并能充分发挥协调作用的政府职能机构是实行这一战略的必要组织保障[5]。因此，2008年10月20日，经中共雷山县委、雷山县人民政府研究决定:以县委书记吴育标为组长，县各行政单位主要负责人，包括西江镇党委书记郭建强、镇长唐秋玉在内共40人组建了雷山县西江景区旅游产业发展领导小组(以下简称“领导小组”)，领导小组下设西江景区管理委员会(以下简称“管委会”)，管委会承担领导小组日常事务工作，直接对领导小组负责。管委会主任由雷山县人民政府副县长张双红同志兼任，下设一个办公室六个工作组(办公室:负责后勤工作;景区秩序维护组:负责西江景区内的整脏治乱、交通秩序、环境卫生工作;旅游市场拓展组:负责景区的宣传、导游、农家乐、表演、旅游产品推广、旅游协会的成立等工作;经贸招商组:负责景区的外来客户，河滨道楼房拍卖，旅游观光车，招商引资等工作;民族文化保护与开发组:负责西江千户苗寨民族博物馆、家庭博物馆、文工团工作;规划与建设管理组: 负责规范景区内基础设施、民房、设计方面的工作;消防及安全保卫组:负责景区的消防及安全工作)。 管委会常驻西江千户苗寨，和西江镇政府分工协作对景区进行管理(详见图1)。管委会对景区的日常事务进行管理，西江镇政府下设“旅游工作站”，在大节日、大活动以及紧急事件等方面协助管委会对景区进行管理。维护景区秩序(即安全、消防、卫生以及大矛盾、大事件等)、旅游从业人员的培训两方面由管委会和西江镇政府共同管理。 图1 西江千户苗寨政府主导旅游发展模式运行机制图? 3 西江千户苗寨政府主导旅游开发的缺陷 正如市场因并非万能而存在“失灵”现象，政府也同样不可能是万能的，政府行为更不可能是适应任何时候、解决一切问题的“灵丹妙药”，在实践中“政府失灵”的现象时有发生[3]174。西江千户苗寨政府主导旅游业发展在实践中也存在一定的缺陷，主要表现在以下几个方面: 3.1 政府本身的管理成本急剧增加 政府主导旅游业发展会使政府自身的管理费用、成本急剧增加。为了开发西江旅游业，政府调集各个部门的大批人马成立了工程建设部、领导小组、管委会和西江风景管理局等多个部门，且多数部门常驻西江，这必将大大增加政府在人力、物力和财力等方面的管理成本。如仅凭管委会下设的卫生清洁队，员工60名，每人每月工资580元人民币，除了奖金和福利以外，每年县财政将支出工人工资41.76万元人民币?。 3.2 企业过度依赖于政府 长期的政府主导将使当地企业过度依赖于政府而忽略市场运行的规律。目前，西江的农家乐有200余家，还有大量的村民在大兴土木，修建或改造自家房屋来做农家乐，其中有不少已建或在建的房屋是通过借贷方式凑的钱。然而西江90,左右的农家乐只有在旺季时才正常经营，加之这些农家乐是政府“一帮一”、“手把手”扶持起来的，具有极大的相似性和雷同性。长此以往，西江千户苗寨的农家乐将会陷入“供过于求”的“同质化”恶性竞争状态。 3.3 市场运行系统的不稳定性提高 政府主导旅游战略在实践中可能造成市场运行系统的不稳定性提高。如旅游市场的变化性导致旅游政策的有效性和实用性大打折扣、部分政策目标具有悖论性质，政府制定的旅游目标之间可能产生冲突，难以达到共赢局面、旅游业涉及面广、最终争取形成的部分旅游政策可能成为各个利益团体(如各部门、各地区)利益相互协调的产物，只能成为次佳方案而非最优方案以及部分政策目标内涵较为模糊，如“创造就业机会”这一政策目标并没有将就业的不同类型、就业的时间分布及技术要求等方面的差异严格区分开来，因而对实践的指导意义就会受到影响[3]181。 3.4 专业性不强 政府是职能部门，不是专业部门，缺乏一定的专业知识。旅游业是一个涉及吃、住、行、游、购、娱六要素的综合性产业，对于缺乏一定专业知识的政府工作人员来说，对西江千户苗寨旅游业进行经营管理存在一定的难度。如部分农家乐搞得比较好的村民说:“政府对规划不太具体，中途有变化，反反复复。对村民的搬迁也是一会儿说这，一会儿说那，弄得大家都没有兴趣了”。 3.5 西江村民的社区主体地位未得充分体现 西江千户苗寨现行的政府主导旅游发展模式是一个自上而下的直线型管理模式，没有建立一个自下而上的反映村民意见和建议的畅通渠道，没有搭建起村民真正参与社区旅游的平台。因此，在某种程度上村民的社区旅游主体地位没有得到真正的体现。 3.6 结构性矛盾突出 政府主导旅游开发还可能导致一些结构性矛盾。表现在:(1)农业和旅游业发展不对称。许多从事旅游业的农户已经不再务 农，而是搞旅游。(2)贫富差距扩大。由于政府补贴及区位差异等原因造成了西江千户苗寨村民的贫富差距逐渐加大。 4 西江千户苗寨旅游业发展的趋势分析及理想模式构建 鉴于西江旅游资源优势及市场发展的潜力，旅游企业和第三方力量的加入是必然;2008年西江村民加入旅游后亲身感受了旅游的好处，因此村民的加入也势不可挡。当这些利益相关者加入后，如何去协调它们的利益和关系将成为制约西江旅游发展的重要因素之一。因此，我们试图对这种趋势进行分析并构建其发展的理想模式。 4.1 政府有限主导 由于在我国旅游发展进程中，市场的不完全性、信息不对称、自然垄断现象、外部性及公共产品的存在，有必要引入政府参与，使旅游资源得到有效配置[6]。但“政府主导”并不等于“政府主财”、“政府主干”及“政府主宰”，它是在以市场为主配置资源的基础上所实行的。不管政府职能如何扩张，经济运行都应以不损害市场竞争为基本原则。只有这样，市场才能发挥基础性、持续性的作用，政府与市场的功能才能相互补充。否则，完全性的政府主导就会导致政府失灵[5]67。因此，在西江千户苗寨政府主导旅游业发展模式中政府的作用既不是“政府主财”，也不是“政府主干”，更不是“政府主宰”，而是有限主导。政府从制定旅游公共政策、投资基础设施建设、提供旅游参与平台、社区文化传承与保护、制定规范、协调关系、投资引导、市场推广、环境营造等方面发挥政府的主导作用，以实现社区全面健康发展。 4.2 引入利益相关者并加以协调 由于政府主导易造成成本增加、专业性不强等诸多缺陷。因此，西江旅游的发展需要引入社区主体、旅游企业和第三方力量等利益相关者，并加以培育和协调。 4.2.1 培育社区主体 社区因为承载了历史的积淀，蕴藏着丰厚的地方知识，是发展的主体[7]。然而在旅游发展中，由于利益群体的分化和制度安排的原因，相对边缘化的农村社区缺乏实现自我利益主张的权利和能力[8]。成为乡村旅游发展中的弱势群体。由于各方面的原因这个弱势群体综合素质相对较低，而乡村旅游的全面发展只有社区居民的真正参与才能实现。因此需要通过接受培训、教育，组建社区组织、培养旅游精英等方法对社区主体进行培育，以实现社区村民的真正参与和社区旅游的全面发展。 4.2.2 引入旅游企业 出于专业性、市场、管理等多方面的原因，西江千户苗寨政府主导旅游业的发展需要引入旅游企业，旅游企业在政府的正确引导及尊重市场运行规律的前提下对西江千户苗寨的旅游业进行专业化的经营管理，为村民创造旅游就业机会、保护与传承民族文化，以促进西江旅游业的良性发展。 4.2.3 充分发挥第三方的力量 充分发挥政府、旅游企业和社区之外的第三方力量。第三方力量主要指独立于政府之外又区别于市场部门的非政府组织(NGO)、非营利组织(NPO)、行业协会、志愿者团体、学者阶层、新闻媒体等组织和群体[7]。它们尽管没有直接参与到社区旅游中来，但其作用不可忽略。它们对政府起到制衡与咨询作用，对村民起到技术援助和能力培养的作用，以帮助培育西江千户苗寨社区主体。 4.3 制定法制规范 为了限制政府的过度主导，规范西江旅游中的各利益相关者，保护处于弱势群体的社区居民。因此，在西江旅游业发展过程中，应制定科学合理的法制规范以促进其朝积极健康的方向发展。 根据西江千户苗寨政府主导旅游业发展的现状及趋势，参考孙九霞、保继刚(2006)[7]所构建的社区参与旅游发展的有效模式。我们认为，西江千户苗寨政府主导旅游业发展的理想模式可考虑构建为:如图2。 图2 西江千户苗寨政府主导旅游发展的理想模式 注释: ?2009年3月，成立西江风景管理局，于2009年4月1日起负责游客接待和景区门票收取，将在西江管委会执法结束后，代替管委会接管西江千户苗寨。 ?2009年4月1日，西江千户苗寨开始售门票(100元/人，试运行一年期间6折)，这部分开支将从门票收入里出。 【参考文献】 [1]王继庆.试析韩国旅游业的政府主导型发展模式[J].东北亚论坛，2005(5):64-68. 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