居民收入分配的税收调节作用

浅议居民收入分配的税收调节作用 摘 要:收入分配问题是即将召开的十八大的第一议题，凭借何种手段调节也是政府和学术界共同关注的问题。本文从税收本身具有公平性出发，讨论了在初次分配没有达到社会公平的目标后，必须积极发挥税收调控的作用，并且税收有能力通过多层次、多环节的调控实现最终的社会公平。 关键词:税收;公平;收入分配 收入分配是社会发展中不可避免并且都会遇到的问题，也是当前我国经济和社会生活中，各个社会阶层最为关注的切身利益问题。造成我国目前收入分配差距大的原因是多方面的，其中既有合理的因素又有不合理的因素。现实中，由合理因素(自然条件和市场竞争)造成的收入分配差距已经逐渐被人们所认同和接受，但由非合理因素造成的收入分配差距就需要政府从层面通过调节来避免。就调节而言，收入分配又有其特殊性，它一方面要求市场法则和市场机制对其进行促进效率的调节，另一方面市场法则和市场机制对其公平性(结果公平)方面的调节却是失灵的，即便是有了公平的竞争机制，也不可能将全体社会成员都拉回到同一起跑线上重新竞争，因此，市场对已经形成的财富差距的事实无法改变，这就需要政府出面进行干预、调节。总之，公平收入分配的任务责无旁贷地落到了政府的头上，而税收政策是政府进行调节的重要手段之一，也就是要充分发挥税收调控的调节作用，以缩小收入分配差距， 实现公平性。 1 税收与分配公平 1.1 公平的要求 公平的内涵是公正、平等。税收影响收入分配公平的基本机制是通过对不同收入水平的个人和不同种类的收入采取不同环节和不同的税负政策，从而使个人最终可支配的税后所得产生规模(总量)和结构的变动，以实现收入分配的结果(最终)公平。从经济学意义上，公平分为机会公平和结果公平，税收公平原则对实现结果公平考虑的较多，具体可分为横向公平原则和纵向公平原则。税收的横向公平是指处境相同的纳税人(单位或自然人)，政府课税应同等对待。换而言之，如果在征税前两个纳税人具有相同的福利水平，征税之后他们的福利水平也应是相同的。横向公平是解决同等收入(同等财产)的纳税人的税收公平问题。纵向公平是指收入(财产)较多的人要比收入(财产)较少的人负担较多的税收，从政府提供的公共产品中受益多的人要比受益少的人缴纳更多的税收。纵向公平主要是解决不同处境的纳税人的纳税公平问题。 1.2 公平的 税收公平原则既要满足税收的横向公平，又要满足税收的纵向公平，具体的衡量税收是否公平的标准，概括起来有三种观点。 第一种观点，机会原则。该原则以纳税人获利机会(也就是获得收入的机会)的多少来分配税收负担的原则，获利机会(收入机会) 相同的人缴纳相同的税，获利机会(收入机会)不相同的人缴纳不同的税。获利机会(收入机会)的多少是由其拥有的资源禀赋决定的，纳税人拥有的资源为其取得收益(获利)提供了可能性，至于能不能获益以及获得多少收益，还要受到其他因素的制约，从这一观点来看，机会原则存在一定的局限性。此外，从实践来看，机会原则的实施的困难颇多。对经济资源盈利机会的评估确是一件不容易的事，倘若对每一项经济资源都去评估，然后确定其适用税率或应纳税额，征税将变得由简而繁，将大大增加征税的成本。 第二种观点，受益原则。受益原则也叫做利益说，该原则以纳税人的税收负担应根据个人从政府提供的公共产品(公共服务)中获得利益的多少来分配税负的原则，从公共产品(公共服务)中获得利益多的人应多纳税，从公共产品(公共服务)中获得利益少的人应少纳税，不获益则不纳税。这种原则将税收看作是获得政府公共产品(公共服务)的补偿，这与微观上税收无偿性的本质相违背。从实践的角度看，纳税人获得利益的多少(也就是对消费者的效用)很难计量，受益原则在实践中很难实行，不能普遍采用，只是在理论上具有合理性，在少数税种能适用，如车船使用税。就税收公平而言，受益原则只是提供了一种解决的办法。此外，受益原则无法解决政府转移支付的问题，低收入者从政府的转移支付中获益较多，如果因此要求低收入者多纳税，显然违背了公平原则。 第三种观点，支付能力原则。该原则以纳税人的税收负担能力作 为征税标准，税负能力较强的纳税人承担较重的税负，税负能力较弱的纳税人承担较轻的税负。政府以税收负担能力作为构建税制的原则，具有操作性强，能体现税收对收入差距的调节作用，符合社会发展的基本要求，而且这一原则也是迄今公认的比较合理且易于实行的标准。如何测量税收负担能力，理论上又有“客观说”和“主观说”之分。客观说是指纳税人的纳税能力按照其所拥有的财富、取得的收入、实际支出等客观因素来确定。由于纳税人收入和税收负担能力正相关，所以收入通常被认为是最能够反映纳税人税收负担能力的尺度。而主观说则强调纳税人对国家的牺牲程度，主张以纳税人因纳税而感受到的牺牲大小作为测度纳税能力的尺度。如果征税能使每一个纳税人所感受到的牺牲程度相同，那么，征税的数额也就同他们各自的纳税能力相符合，这样，税收制度才是公平的。 对税收公平，不同的社会发展阶段有着不同的理解和要求。综合起来，公平原则要求税收的课征既能满足横向公平，又能满足纵向公平;根据支付能力原则，既要对处境相同的纳税人征收相同的税，又要对处境不同的纳税人征收不同的税，通过税收对收入的重新分配，实现社会的公平。 2 税收调节收入分配 首先，由于市场失灵的存在，所以要求政府介入调节个人收入分配。理论上，竞争的市场是可达到帕累托最优状态的，但这是有严格的假设前提的，也就是在没有市场失灵的条件下达到的，而现实 生活中，导致市场失灵的因素很多，如:垄断、信息不充分、公共产品、外部性、风险性、波动性和收入分配不公等客观存在，使得帕累托最优状态很难实现。换句话说，即使达到了帕累托最优状态(效率达到了最大)，也不一定是社会所需要的状态，因为社会除了要求效率之外还要公平。市场不能同时兼顾效率与公平。竞争的市场并不一定能在最大多数人得到最大程度满足的同时使各种资源得到最公平合理的利用。对效率的狭义理解使得一些政府不惜以牺牲公平、扩大收入差距来提高效率，换取较高的经济增长速度，其结果是在加大社会两极分化的同时造成公平与效率两大目标的矛盾，进而恶化了经济发展的社会环境，反过来又降低了效率。总之，市场机制在带来效率的同时会导致收入上的不平等，由市场完全决定的收入和财富分配不可能是最合理的分配，所以需要政府介入收入分配。当代政府干预经济理论是在凯恩斯主义的政府调节经济理论的基础上发展起来的，是从市场失灵的角度提出来的，正是由于市场机制在许多领域无效或缺乏效率，政府介入或干预调节才有了必要性和合理性的依据。 其次，税收制度是政府调节个人收入分配的重要手段。政府在解决市场产生的问题时可采取的手段较多，有行政手段、法律手段、财政手段(政府以征税、收费、国债等形式筹集收入，再通过公共投资、公共支出等形式形成支出，调节经济运行)等等。这些手段中，直接的干预手段，如制定最低工资标准政策，它直接用法律法 规的形式保证一部分人的利益，其效果比较明显，强制性较强，弹性较小，调节的范围也小，对以市场为基础的资源配置扭曲强烈;间接手段，如税收政策，通过一国的税收制度设计进行利益分配，体现政府的意志，其特点是运用灵活，适用范围广，对市场的扭曲相对较弱。故税收成为政府调节经济的重要手段之一。税收调控是政府运用税收工具(手段)，对经济运行和社会物质利益的分配进行调节，以期达到预期的经济目标或特定目的，是政府宏观调控的重要手段之一。它是以税收法律、法规、制度为依据的，具有明显的强制性和性。税收调节收入分配是市场经济有效和有序运行的要求，也是政府应该履行经济职能的需要，更是由税收的内在职能所决定的。税收的基本职能有:(1)组织财政收入;(2)优化资源配置;(3)公平收入分配;(4)促进经济稳定增长。税收的第三个职能即公平收入分配职能对个人收入分配起直接的调节作用，而第一职能可以为财政转移支付、社会保障等其他再分配于段提供财力支持和保证，从而对个人收入分配进行间接调节。因此，税收是政府调节个人收入分配的最重要的工具之一，对政府矫正和补充市场分配，起着不可替代的作用。 2.1 初次分配调节收入分配公平的机制缺陷 从我国的实际出发，初次分配政策主要还是解决市场扭曲以及市场不完善的问题。市场扭曲指的是就劳动力市场和资本市场而言。由于现有劳动力市场存在着各式各样的分割，所以形成了工资的扭 曲，对农民工的歧视，对女性劳动力的歧视，劳动力流动障碍，同工不同酬等现象。当前，我国的资本市场也是一个不完善的市场，缺乏竞争性，中小企业贷款难的问题依然没能解决好，而中小企业从数量上看是市场的主体，它的发展对于扩大就业和缩小收入差距都有着积极的作用。资源价格的扭曲(资本市场)也是导致初次分配不合理的重要原因，一些部门和行业之所以能够保持其垄断地位，很大程度上和资源价格的扭曲相关。从完善市场，打破垄断的角度而言，要制定相关的政策来限制。相应地，政府要出台切实可行的法律、法规来解决垄断行业工资(福利)过高的问题，为此要打破垄断，制定更加合理的符合市场要求的资源价格。降低资本利得报酬份额，提高劳动报酬份额，加强对劳动力的技能培训，因为低工资的劳动者大多是人力资本相对不足、教育水平偏低，没有特殊技能的群体。提高他们工资水平，既可以减少对他们的就业歧视，工资歧视和社会保障方面的歧视，又能提高他们的人力资本和工作技能。总之，正是由于我国初次分配调节机制的种种缺陷，才使得公平的目标没有实现。 2.2 税收再分配与公平 税收对经济的调节能力强而且范围广，它对生产、流通、分配、消费各个环节都有一定的调节作用，税收能够通过调控分配影响经济生活，最终影响社会行为。从税收对收入分配的影响来看，税收不仅可对初次收入分配格局的形成产生影响，也可对市场分配形成 的收入进行再分配;不仅可对财富的流量进行再分配，也可对财富的存量进行再分配。这中间，对纳税人的行为选择取向的调整是通过改变纳税人的可支配收入进行的，其基本原理是收入与需求的相关性，以此实现税收调控目标。而税收调控收入分配可以具体到对居民收入的分配、使用、积累等多个环节适用的税种来实现。如上图1所示。 在收入分配环节，国家通过征收个人所得税、社会保障税(社会保险税)来影响个人可支配收入。个人所得税是国际通行的促进收入公平分配的重要税种，它对居民个人收入再分配起着关键的作用。个人所得税的调控作用通过对个人所得税的税率和税基的规定来实现的。税率一般采用累进税率的形式来发挥调控作用，按累进税率的要求征收个人所得税可较多地减少高收入者的收入，较少地减少低收入者的收入，以缩小收入分配差距，达到实现收入公平分配的目的。税基是个人的货币收入进行多项扣除之后(剩余)的应税所得额，通过多项税前扣除，该扣除既有对劳动者个人和家庭的正常生活的照顾，同时又考虑到不同个体和家庭的特殊性，能相对增加低收入阶层的实际收入;社会保障税(社会保险税)对于收入分配的调控主要体现在它是一种指定用途且专款专用的税种，该税收收入入库后，会按照不同的保险类别分别纳入各专项基金专款专用，以保险救济金等形式再分配给符合条件且真正需要的人，这种收入再分配税本身就体现了社会公平的要求。这些保险(保障)项 目的受益者往往是低收入者多于高收入者。尽管社会保障税(社会保险税)的受益范围很广，具有普遍性，包括各收入阶层，但有的保险项目，如失业保险、救济金多为低收入阶层受用，从这个角度而言社会保障税(社会保险税)作为政府支出中转移支付的重要资金来源，社会保障制度的财力基础，为实现社会公平行使了其特有职能，社会保障税(社会保险税)是公平收入分配的工具之一。 在收入的使用环节，国家运用增值税、消费税、关税等流转税来影响居民持有货币的购买力。个人收入在使用时一般有两个方向，一是消费，另一个是投资，税收对收入消费环节的调节现在其对部分消费品和消费行为征收的特别消费税，或在进口环节对部分消费品征收选择性关税。这两种流转税，无论使用价内税还是价外税的形式，都会依商品的供给弹性和需求弹性，或多或少地转嫁给消费者。由于该类税收具有隐蔽性，最终的消费者将承担税负，消费税和相关关税的征收使居民在一定的可支配收入条件下，减少了可支配收入，降低了实际收入水平，进而使居民收入的实际购买力降低，最终起到调控收入分配的功效。 在收入的积累环节，政府通过征收房产税(静态)和遗产税、赠与税(动态)，对居民的收入分配进行总量调控。财产税对居民个人收入分配的调控功能主要体现在两个方面:一方面，财产作为个人拥有(持有)财富的一部分，它直接意味着拥有(持有)者的经济实力大小，也直接反映出拥有(持有)者的税收负担能力的高低。 对财产(最终持有量)的课税有助于削弱社会财富分布的不公平状态。另一方面，财产税的税负很难转嫁。所以对财富持有环节征收的财产税特别是“遗产税和赠与税”，能有效防止社会财富过于集中、缩小居民收入差距，缓解个人收入分配不公、补充个税对个人收入分配调节的不足，发挥税收的积极作用。 总之，从税收调控收入公平分配的机制中可以看出，政府建立多层次、多环节的税收再分配调控体系，能够对收入分配形成全过程、全方位的调控，使其最终通过税收调控达到社会公平。 参考文献: [1] 陈宗胜.经济发展中的收入分配问题[m].上海:上海三联出版社,2001. 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