信访论文：接处信访事项时应注意的法律问题

信访论文：接处信访事项时应注意的法律问题 信访论文:接处信访事项时应注意的法律问题 摘要信访事项分为情况反映类和求决类两种，其中情况反映类信访事项不适用《信访条例》的一般程序，不受强制程序约束，行政机关可以行使自由裁量权。行政机关接处信访事项的具体行政行为，不具有可诉性。情况反映类信访事项的信访人与行政机关的具体行政行为，没有法律上的利害关系，因此不是适格的原告。 关键词信访 可诉性 信访事项 最近，作为被告代理人，办理了一起厅级行政机关接处信访事项所引起的行政诉讼案件。这起案件虽然已经画上了句号，但有一系列法律问题值得思考。 一、案件基本情况 2010年9月21日，陕西省人民政府某厅接到本案原告(信访人)以举报信形式，实名举报该厅所属某事业单位，“强迫交易”和“乱收费”加重有关人员经济负担的问题，并要求对举报人予以奖励。该厅信访部门，对于来信当天就进行了登记，并将信转交被举报的该厅下级事业单位进行处理，要求下级单位直接向信访人答复。下级单位收到上级转交的举报信十分重视，党办批转宣传部，由其与举报人联系，并进行解释。但是，举报人(信访人)答应见面，却不予赴约。而且，又向该厅上级机关国务院某部，进一步信访。同时，将该厅起诉到法院。请求法院确认该厅未在60日内答 复其反映的情况为违法;判令被告答复举报请求事项。 二、被告答辩意见 被告方针对原告的诉讼请求，认为原告起诉理由不能成立，请求法院依法驳回原告的起诉，具体答辩理由如下: (一)被告处理信访人的信访事项符合《信访条例》的规定 信访人向被告提出的信访事项，主要内容是反映某事业单位“强迫所属人员接受翼卡通业务”和“乱收费”问题。该信访事项属于反映情况类信访事项。被告按照《信访条例》对该类事项的处理程序履行了法定。 (二)行政机关对信访事项的处理行为不具有可诉性 最高人民法院(2005)行立他字第4号《被告按信访条例所做出的行为不属于人民法院行政案件受案范围的答复》中明确指出，“信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服 因此，被告对信访提起行政诉讼的，人民法院不予受理。” 人信访事项的处理行为，不具有行政诉讼法上的可诉性，信访人对此提起行政诉讼，于法无据。 (三)上诉人与本案没有利害关系，不是适格原告 原告的信访事项属于反映情况类信访事项，其所反映的问题，无论被告如何处理，都不会影响信访人的利益。按照《行政诉讼法》的规定，行政诉讼原告必须是与行政行为有 法律上的利害关系的人。而本案信访人与具体行政行为没有利害关系，因此不是适格的原告。基于以上三个理由，请求法院驳回原告的起诉。 三、法院裁决 本案经过两审，终审法院认为，信访事项属于反映情况类信访事项，信访人向行政机关提出的信访事项，主要内容是反映被举报单位“强迫交易”和“乱收费”问题，被告行政机关按照《信访条例》的有关规定，履行了法定职责，不存在不履行法定职责的行政不作为行为。终审法院依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条规定，裁定驳回了原告的起诉。 该案行政机关作为被告虽然胜诉了，但并不意味着行政机关在对信访事项处理时就是完美无缺的。 四、本案引发的思考 作为本案被告的诉讼代理人，通过对本案进行认真的研究，认为该行政机关在接访时，存在对有关法律问题理解不够准确，适用法律不够恰当等具体问题，有待行政机关在今后接处信访事项时，引以为戒。 (一)正确区分两类不同性质的信访事项 信访事项分为两类，一类属于反映情况、意见、建议类信访事项(《信访条例》第29条)，简称为反映情况类信访事项;另一类属于投诉请求类信访事项(第31条等)，也叫 求决类信访事项。反映情况类信访事项，一般反映的问题并不涉及自身利益问题，体现的是宪法规定的公民参与权、监督权等民主权利。求决类信访事项，往往是对自身权利和合法利益受到侵害，通过信访程序寻求权利救济的信访事项。由于这两类信访事项的性质不同，因此，办理时所适用的方式、方法、程序以及法律责任均有所不同。豍反映情况类信访事项，“一般不适用强制性程序，不一定启动信访调查等，主要由有关行政机关行使自由裁量权予以办理”。豎在国务院法制办主任曹康泰同志主编的《信访条例辅导读本》中，对此，也有完全相同的解读。豏 从本案来看，信访人反映的问题是被举报人“强迫交易”和“乱收费”加重有关人员负担的问题。由于信访人不是被强迫交易的对象，因此，与信访人自身利益没有任何法律上的利害关系，其信访事项应归入反映情况类，由行政机关行使自由裁量权予以办理，并不受信访条例规定的强制性程序的约束。但是，本案被告人并没有充分认识到这一点，仍然死抠《信访条例》对投诉请求类信访事项的程序规定，陷自己于不利地位。一定程度上助长了信访人的无理纠缠，甚至在二审上诉状中，信访人称，要到全国人大去上访。 (二)把握不同信访机关在处理信访事项过程中的不同要求 《信访条例》把信访机关区分为两类，一类是政府信访 工作机构(以下简称为信访机构);另一类是政府信访工作机构以外的其他信访工作部门(以下简称为信访部门)，并对信访机构与信访部门受理信访事项的程序，做出了不同的规定。第21条规定的是信访机构受理程序;第22条规定的是信访部门受理程序。结合有关规定，二者主要区别在于，首先，职责范围不同，前者主要是程序性、督促、协调性工作;后者主要是实体性工作。因此，信访条例第六条第二款规定，前者的工作职责就有转送、交办信访事项等职责，而并未明确后者有转送和交办等职责。其次，最主要的区别在于，做出是否受理决定时的告知义务不同，前者对决定受理的信访事项，没有告知信访人信访事项去向的义务。对于决定不予受理的信访事项要告知信访人，并告知向相应机关提出。后者对于收到的信访事项，不论是否受理都要面告知信访人。 本案某厅信访部门，按照《信访条例》第22条的规定，对其受理情况应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人。但遗憾的是却疏忽了这一点，这不能不说是程序上的一个瑕疵。而且，对其受理的信访事项进行转送、交办，超越了法定职责。违反了《信访条例》第22条规定的对属于自己受理的信访事项不得推诿、敷衍、拖延的规定。作为信访部门如果认为不属于自己的受理范围，应当在15日内告知信访人，而不能转送和交办。 (三)注意对举报类信访事项的特别规定 举报类信访不同于其他信访事项，由于举报内容可能具有保密性，以及基于对举报人的安全等利益保护的考虑，《信访条例》第23条规定了信访机关的保密义务，明确要求，“行政机关及其工作人员不得将信访人的检举、揭发材料及有关情况透露或者转给被检举、揭发的人员或者单位。” 本案被告在接到举报其下属事业单位的举报信后，却做出了转交给被举报单位的决定，直接违反了上述规定。 (四)注意转送与交办的区别 如前所述，转送与交办信访人提出的信访事项，是县级以上人民政府信访机构的职责，需要明确的是，转送和交办这两项职责有特定的内涵，在适用时应当注意区别。一般情况下，县级以上人民政府信访工作机构只受理、转送、交办、督办信访事项，而具体处理是由有权处理的行政机关对信访事项直接做出处理意见。这是行政法治化的必然要求。因此，县级以上人民政府信访工作机构对其受理的信访事项，就要转送或交办到有权处理的行政机关做具体的处理。在这一点上，交办与转送完全相同，区别在于，对转送的信访事项，并不要求反馈处理结果;而对于交办的要求在指定办理期限 豐 内，以办结的形式反馈处理结果。 本案在这一问题上，除过如 前所说错误的进行了转送外，还存在一个问题，就是同时采用了交办和转送这两种不同方式。 (五)提高办案技术水平，充分利用法律规定 《信访条例》在规定政府信访工作机构以外的其他信访工作部门对于收到的信访事项，不论是否受理，应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人，与此同时，还有一个但书规定，“信访人的姓名(名称)、住址不清的除外”。也就是说，在信访人姓名不清的情况下，《信访条例》允许有例外，可以不必在15日内书面告知信访人受理情况。 本案信访人虽自称实名举报，但是，其在签名时采用草书签名，将自己名字中的第一个字和第二个字套写在一起，组成一个字，而第三个字更是无法辨认。因此，被告人本来可以援用《信访条例》第22条第2款中的但书规定，主张信访人姓名不清，无法辨认，而不适用“15日内书面告知信访人”的规定。被告可以利用这一规定，主张原告姓名为三字，举报人为无法辨认的两字，否认其原告主体资格，为赢得诉讼垫定坚实的基础。但是，被告在处理信访事项时，并没有采取这一法律技术手段，以至于在法律上陷入被动局面。 五、经验和收获 虽然本案被告在接处信访事项上，有许多具体做法与《信访条例》的规定和要求有一定的距离，但是，从《行政 诉讼法》的有关规定来看，原告的起诉并不成立。这也是本案行政机关作为被告，在参加行政诉讼过程中最终能够胜诉的主要原因和取得的经验。 其一，最高人民法院(2005)行立他字第4号《答复》中明确指出，信访机构或信访部门对信访事项的处理行为，不具有行政诉讼法上的可诉性。由此可见，信访人对行政机关依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼，于法无据。 其二，反映情况类信访事项，信访人所反映的问题，无论行政机关如何处理，都不会影响信访人的利益。按照《行政诉讼法》的有关规定，行政诉讼原告必须是与具体行政行为有法律上的利害关系的人。凡是反映情况类信访事项，由于信访人，所反映的问题与具体行政行为没有利害关系，因此，不具有原告的主体资格，不是适格的原告。 其三，反映情况类信访事项适用信访特别程序。反映情况类信访事项由于不适用强制程序，因此，行政机关可以行使行政机关的自由裁量权，不受《信访条例》规定的一般程序的约束。 由于以上三个原因，法院依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第44条规定，裁定驳回了原告的起诉。该条规定，有下列情形之一的，应当裁定不予受理;已经受理的，裁定驳回起诉:(一)请求事项不属于行政审判权限 范围的;(二)起诉人无原告诉讼主体资格的。裁定书采纳了被告的答辩意见，无疑是正确的。希望在今后工作中，行政机关在接处信访事项过程中，严格遵守《信访条例》的相关规定，提高依法行政的水平，预防由于接处不当，引发新的矛盾和纠纷。 注释: ???曹康泰，王学军(信访条例辅导读本(北京:中国法制出版社(2000年版(第225页(第229页，第83页( ?法律出版社法规中心(信访条例注释本(北京:法律出版社(2006年版(第28页(