日本的地方政府债务管理

日本的地方政府债务管理 2008-5-27 日本是一个单一制国家，地方政府债务管理以行政控制为主，通过严格的地方政府债务计划与审批制度实现地方政府债务精细化管理。现将有关情况介绍如下。 一、历史沿革 日本的地方政府债务，最早可追溯到明治初年。1879年，日本确立了“举借地方政府债务必须通过议会决定”的原则，从此开始了地方政府举借债务的历程。1888,1890年间先后颁布《市制及镇村制》、《府县制》、《郡制》，地方政府债务不断完善。1940年，首次实行地方政府债务年度总额控制，发债主体以大城市为主，发行对象为实力雄厚的大银行及信托投资公司。目前，日本的地方政府债务总体规模较小，政府债务主要集中在中央，地方政府借款约占地方政府总收入的9%。 二、举债权限 日本早在明治三十二年(1999年)的法律条文中，就承认了府县一级政府的举债权，但举债的具体事项，如举债额、偿还方式等需经内务大臣和大藏大臣批准。目前日本地方政府债务的发行主体为都、道、府、县以及市、町、村等，此外，日本地方自治法在二百八十三条和三百一十四条第二款也赋予了特别地区、地方公共团体联合组织以及地方开发事业等特殊地方公共团体举债权。 三、债务资金来源与用途 日本地方政府债务资金来源主要包括中央政府、公营企业金融公库、银行和其他资金等。中央政府资金主要包括资金运用部和简易人寿保险资金两类，其中，资金运用部的资金来源为邮政储蓄资金及厚生年金、国民年金等中央事业类特别会计的积累基金和结余资金等;简易人寿保险的资金来源是邮政部门利用邮局网点开展简易人寿保险制度的闲置资金。公营企业金融公库资金是专门针对地方公营企业提供的融资资金。银行资金主要是日本城市银行(都市银行)、地方银行、长期信用银行的贷款资金。其他资金主要包括共济协会、保险公司及其他公司等的资金。 从20世纪90年代以来的数据看，中央政府资金始终占地方政府债务余额的一半左右，如果加上实际属于财政投融资资金的公营企业金融公库资金，中央政府提供的地方政府债务 占65%左右。1999年以来，日本政府开始改革财政投融资计划，受其影响，地方政府新增债务中，来源于中央政府资金的份额逐年下降，已经从1999年的45.37%下降到2004年的32.03%。如果加上公营企业金融公库资金，中央政府提供的地方政府债务份额，则从1999年的55.52%下降到2004年的41.26%。 日本地方政府债务资金主要用于建设性支出，不能用于经常性支出。具体用途包括:(1)交通、煤气、上下水道事业及其他地方公用团体经营的企业所需经费;(2)对地方公营企业提供的资本金和贷款;(3)地方政府债务转期;(4)抗灾应急、灾后恢复以及灾害赈济事业费;(5)公共设施建设事业费或这些设施的用地费用。此外，必要时可以通过制定特例法来决定发行其他事业地方政府债务。近年来，地方借款更多地用于协助财政政策的实施。 四、特点 日本地方政府债务主要有两种举借方式，发行债券和借款。其中，发行债券的特点包括:(1)发行债券有公募和私募两种方式，1979年前大多数都是以公募方式发行，1979年以后私募方式的使用开始增多;(2)无论发行主体为谁，只要在同一时期发行债券，发行条件都完全相同;(3)发行对象以金融机构为主;(4)面额以1万日元、10万日元、100万日元为主;(5)大多为付息债券，债券利率通常参照同期限的国债利率制定，同时私募债券利率要略高于公募债券;(6)原则上不可上市流通;(7)1972年7月以来的地方政府债券都是以10年为偿还期，采用抽签方式还本，每半年偿还一次，每次偿还发行额的3%，每年付息两次;(8)享受一定的税收优惠等。 五、风险控制 1.计划管理。日本对地方政府债务发行实行计划管理。第二次世界大战以后日本中央政府(主要由大藏省和自治省)每年都编制地方政府债务计划，主要内容包括地方政府债务发行总额、用途、各种发行方式的发债额。地方政府债务计划只作为参考资料提交国会，不属于国会审决议对象，因而没有法律依据，无强制执行的效力。但是，由于它是大藏大臣与自治大臣协商制定，并且规定了中央政府认购地方政府债务的规模及地方政府债务的具体用途，自治大臣在审批各地方政府的发债申请时，以该计划为依据，因此，其意义不可小视。 2.审批制度。日本对各地方政府举债实行严格的协议审批制度，以控制债务规模。《地方自治法》第二百五十条规定:现阶段地方公共团体在地方政府债务的发行方式、利率、偿还方式等方面，必须获得自治大臣或都道府县知事的许可，其具体程序为:地方政府要求发 行债券时，要事先向自治省申报，提出所要发展的建设项目、资金来源和需要发债的额度。自治省审查后，将各地的发债计划进行汇总，在同大藏省协商后，统一下达分地区的发债额度。如果发行公募债券，在得到地方议会及自治大臣的认可后，由大藏省、自治省、受托银行以及证券公司召开会议，联合决定每月发行总额及分地区发行额。自治大臣与大藏大臣审批地方政府借债的重点是确定当年不批准发债或限制发债的地方政府名单。确定依据一般有:(1)对于不按时偿还地方政府债务本金、或发现以前通过明显不符事实的申请获准发债的地方政府，不批准发债;(2)债务依存度(债务余额,一般财政支出)在20%,30%之间的地方政府不得发行基础设施建设债券，30%以上的地方政府不得发行一般事业债券;(3)规定当年地方税的征税率不足90%或赛马收入较多的地方政府发债;(4)严格限制有财政赤字的地方政府和出现亏损的公营企业发债等。实行地方政府债务审批制度的目的在于:(1)防止地方政府债务膨胀，确保地方财政健康运行;(2)防止资金过分倾斜富裕地区，确保资金合理分配;(3)统一协调中央、地方政府及民间资金的供求关系等。 3.审计监督。日本审计机构主要由国家会计检察院和地方监察委员会构成。会计检察院是日本的最高审计机关，属于国家行政序列，但独立于内阁，不受政府干涉，负责对中央收支决算及法律上规定的会计事项进行审计监督;地方监察委员会负责对地方政府财政收支及行政行为进行审计监督，对每一审计对象，监察委员会分别出具一份审计，直接提交给国会或委托审计的政府部门。对于审计中发现的问题，监察委员会通常不会直接作出处理，而是提出改进措施或意见，建议管理部门实施处罚。实际上，监察委员会所提建议一般很受重视。 作者:财政部预算司 来源:《经济研究参考》2008年第22F-3期 责任编辑:林桂芳