地方政府关系

地方政府关系 第七章 地方政府关系 第一节 地方政府关系概述 ?地方政府关系: 是指地方政府纵向的上下关系、横向的左右关系以及与无隶属的不同地区地方政府之间的关系。中央政府与地方政府之间的关系，是地方政府关系中的最重要内容。 一、地方政府关系的基本内涵,简述, 1,多梅尔将美国地方政府关系分解为纵向关系和横向关系: 1、纵向关系是指地方管理人员日常生活中多会感到的决策网络，其基本形式包括财政援助、报告要求、技术援助、审查和调查、咨询及对各项工作的一般监督和批准，但处在这些相互交往核心的是资金和指令。这种纵向体系又接近于一种服从的等级体系。 2、而地方政府的横向关系则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配的对等权力分割体系。 2,一般来说，地方政府关系的内涵可以从两个方面来把握: 在形式上，可以区分为纵向关系和横向关系。纵向关系包括中央政府和地方政府的关系，上级政府和下级政府的关系，上级政府行政部门和下级政府行政部门之间的关系。横向关系包括没有隶属关系的地方政府之间的关系，以及地方政府内部行政机关各职能部门之间的关系。 在内容上，地方政府关系实际上是政府之间的权力配置和利益分配的关系，主要包括权力关系、利益关系、财政关系和公共行政关系。其中。权力关系最为突出。 二、地方政府关系的形成 影响一国地方政府关系的因素主要有社会的、的、体制的以及在特定时间的国内外生活因素。 ,1,经济结构的影响。马克思主义认为，物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活，国家权力结构的深层根源是社会的经济结构。,以中国为例, ,2,政治结构的影响。所谓政治结构，是指组织化的政治实体力量对比及其相互关系。,主动型模式、被动型模式, ,3,历史传统的影响。在人类历史上，任何一种制度都是建立在一定的文化基础上的，同样，地方政府关系的基本架构也不可能脱离历史文化传统的影响 。,受自治文化影响地方政府关系往往体现为法律上的指导关系,而在具有高度中央集权传统的国家里，地方政府关系是一种制约与被制约、服从与被服从的关系。, ,4,环境变化的影响。政府是一种动态关系，必将受到环境变化的影响。良性的政府关系是一种不断与环境保持动态平衡的关系，这种对外界环境的适应是通过各种机制实现的。,政治性的适应机制:主要是政治体制，经济性的适应机制:财政体制，文化性适应机制:有效的目标体系以及调节社会所需要的某种意识形态和价值观念, 三、 研究地方政府关系的意义,P 129, 地方政府关系的性质与状态的好坏，直接影响着整个国家的各种政治、经济和社会关系。加强对地方政府关系的研究、具有重要的意义。 首先，有助于建立与环境相适应的地方政府管理模式。 其次，有利于促进地方政府体制的优化。 第三，有助于推动国家制度的现代化 第二节 中央政府与地方政府的关系 中央与地方的关系是地方政府关系的体制环境，是决定地方政府关系形式和内涵的前提。因此，讨论地方政府关系，必须着重探讨中央政府与地方政府的关系。在世界现代化的历程中，中央政府与地方政府的权限划分，显现了分权——高度集权——合理分权的历史轨迹，中央与地方关系的这一变化与发展趋势，有着深刻的历史必然性。 一、地方政府与中央政府关系的基本结构 地方政府关系呈现出多样性和复杂性。 ,1,从静态意义上讲，我们一般可以把世界各国的中央政府与地方政府关系的结构划分为中央集权型、地方分权型和均衡型三种模式。 ?中央集权型模式: 中央集权型模式地方政府与中央政府关系:中央政府基本上垄断了所有的重要权限，地方政府只是中央政府派生出来的政府体系，或者说，地方政府是中央政府的代理人。因此，地方政府必须对中央政府负责，接受其控制和监督。 ?地方分权型模式: 地方分权型模式地方政府与中央政府关系:是指地方政府的权力主要不是来自于中央政府的让度和授权，而主要来自于地方民众，地方政府的主要官员由地方选举产生。地方政府拥有较多的地方自治权。因此、地方分权型的国家里，地方政府往往是一个相对独立的主体，与中央之间不是被控制与控制的关系。 ? 均衡型模式: 均衡型模式地方政府与中央政府关系:是指中央政府与地方政府之间的权力配置的适度性与选择性，即通过法律形式对两者之间的权限进行明确的界定，从而保证两者权力的有效均衡。一方面体现中央政府集权的选择性，另一方面，地方政府拥有涉及地方利益的各种权力。 ,2,也有人把政府间关系分为三类:即管辖权内的政府间关系、管辖权外的政府间关系和司法裁定型的政府间关系。 ?管辖权内的政府间关系: 所谓管辖权内的政府间关系，主要体现在中央政府与地方政府之间的关系上，把地方利益需求引入中央政府层面，在中央设立达地方政府利益的平台。西方国家主要通过上议院设立的地方代表来实现。 ?管辖权外的政府间关系: 管辖权外的政府间关系，主要指跨界的地方政府之间的互动关系，表现形式如地方政府之间就地方问的碰头会。 ?司法裁定型的政府间关系: 主要是指地方政府之间冲突不可调和的时候，由法院裁定，司法权在地方政府关系方面发挥重要的影响。 二、地方政府与中央政府的与权限划分 从理论上来说，划分中央政府与地方政府间的职权与权限并不困难，一般来说，适合和需要国家在整体上掌握的职权，应该由中央政府掌握，适合和需要由地方政府负责的事项，应该由地方政府负责。 划分依据:区域的范围决定了公共物品的属性，一般可分为两类:一类是全国性的公共物品，如国防、外交等,一类是地方性公共物品，如电讯、消防、道路、交通等，这为我们划分中央政府和地方政府的职责和权限提供了依据。 核心与基础:正确合理界定权限是规范中央政府与地方政府关系的核心与基础。即必须明确中央与各级地方政府在国家体系中的地位和作用，一次确定各自的核心任务和领域，进而配备相应的职权。 三、中央政府对地方政府的控制与合作 不论是分权型还是集权型,地方政府都要受到中央政府的监督和控制。这种控制一般来自立法控制、司法控制、行政控制和财政控制等。 另一方面，中央政府与地方政府之间的合作关系显得越来越重要。这种合作一般有两种方式:一是中央政府和地方政府之间签订正式的协定,二是中央政府和地方政府间的非正式合作关系，一般指两者之间在实践中采取的协调战略 第三节 国外的中央政府与地方政府的关系 国家从结构形式看，分为联邦制和单一制两种。?联邦制是指以享有相对主权的完整政治实体为组成单位的国家结构形式,?单一制是以按地域划分的普通行政区划或自治区域为组成单位的国家结构形式。在这两种结构形式的国家中，中央政府与地方政府关系的权限、运行过程和方式等方面存在一定的差异。发展中国家由于历史和现实的特殊性，在中央政府与地方政府关系上也具有不少独特的地方。 1,在划分中央政府与地方政府以及地方各级政府的权限时，首先必须界定中央及地方政府在国家体系中的地位和作用，依此确定各自的核心任务领域，进而配备相应的职权。在配备职权时应遵循下列原则: 业务同类和责权相称原则:尽可能将职权作整体划分，即中央政府与地方政府以及政府各政府之间的权限应该尽可能地整体加以区分，在此基础上，通过法律、法规的形式加以明确，即制定规范两者关系的专门法律。 合理集中与适当分权有机结合的原则:对中央政府与地方政府现有的职权作双向调整。属于中央政府的权力，一定要坚决的集中,属于地方管理的事务，一定要充分的放权。 明确维护中央权威的原则:必须明确维护中央权威的前提。 财权应与事权基本一致的原则:在事权与财权的划分上，应坚持事权相对分散，财权应与事权基本一致的原则。 法制化原则:必须加强法制化建设。 2,同时，完善中央对地方的监督机制，建立中央地方利益协调机制等与之配套的设施，进而保障中央与地方政府的关系朝着健康的方向发展。 一、联邦制国家中联邦政府与地方政府关系 简述以美国和德国为典型代表的联邦分权模式的共同特点 ,1,通过法律的方式划分联邦与联邦成员,州,权力范围 美国联邦和州纵向权力分配都由宪法予以，分别规定联邦政府和州政府专有权和联邦政府和州政府的共有权。 ,2,联邦与地方的纵向权力结构呈现由分权型走向协作型的趋势 联邦政府和州政府的关系分离走向相互依赖、相互合作、相互渗透、相互发展和相互协调。 ,3,联邦与地方的权力运行机制灵活 实际中，联邦与州的权力分配，一直处于不断地调整之中。 ,4,联邦和地方关系的调整呈现双重过程 这表现为一方面是联邦政府权力的扩张，另一方面则是州政府和地方政府职能的扩张。 二、单一制国家的中央政府与地方政府关系 单一制国家的结构形式在西方主要有两种类型，一是以法国为代表的中央集权模式，另一种是以英国为代表的地方分权模式。这两种模式的中央政府与地方政府关系显示出很大的差异性。 ,一, 集权模式 现阶段，法国的中央政府与地方政府关系一方面体现了传统中央集权的明显痕迹，另一方面也体现了当今时代地方分权化的特征: 1、中央集权仍处于主导地位。 2、地方相对分权。 3、中央政府与地方自治政府的关系正朝着效率、自由和民主的目标改进。 ,二, 分权模式 英国现行单一分权模式的中央政府与地方政府的关系的特点: 1、地方政府职权的法律化和程序化。 2、政党组织在协调中央政府与地方政府的关系中发挥着越来越重要的作用。 3、中央政府与地方政府的关系存在一种内在的相互依赖关系。 三、发展中国家的中央政府与地方政府关系,以韩国为例, 目前，韩国有16个道级政府和232个较低级别的地方政府,其中包括74个市政府、89个郡政府和自治市内的69个区政府。 地方行政职能包括中央政府委托的职能，例如管理公共财产和设施以及评估和征收地方税和各种服务费用。各级地方政府都有教育委员会处理各社区有关教育和文化的事务。 第四节 中国的地方政府关系 一、中国地方政府关系概述 我国地方政府关系: 就纵向上来说，包括中央政府与地方政府关系、上下级地方政府间的关系、上级主管部门与 下 级政府间的关系，以及上下级地方政府对口部门之间的关系, 就横向关系上来说，是指每级地方政府内部间的关系与不存在隶属关系的不同地方政府间的关系, 在不同历史阶段来说，也是不同的, 地方政府行政层级基本为4级，也有3级或2级。 二级制:直辖市--区, 三级制:省、自治区、直辖市--县、自治县、市--乡、民族乡、镇, 四级制:省、自治区、直辖市--设区的市、自治州--县、自治县、市--乡、民族乡、镇。 二、中央政府与地方政府关系 在一定意义上讲，中国各级政府基本角色可以概括为: 中央政府进行最宏观和最高层次的决策，主要致力于整体与全局, 省级政府进行区域决策以及高层管理与执行，主要致力于上下的平衡, 省级以下县级以上的地方政府,一般为市和县两级,为中低层，是职能转变的主要体现者，主要致力于执行与效率， 乡镇政府在实际运作时，往往并不表现为完整意义上的地方政府，最多只是一个政策的执行者。 不同层级地方政府间的关系，实质是中央政府和地方政府之间关系的延伸。 ,一,中央政府与一般地方政府间的关系。 中国中央政府与地方政府之间的关系，是国内政府间关系的中轴，直接决定着国内政府间关系的 格局，历来被人们所重视。 中央政府和地方政府之间的权力关系主要体现在行政权和司法权, 中央和地方政府的经济关系主要体现在财政关系上, 中央和地方的利益 关系主要包括政治利益关系和经济利益关系。 从现实情况来看，中国处理中央政府和地方政府之间关系，权力下放是主旋律，也取得了一定的成效。但从一定程度上讲，两者关系仍然没有走出“一放就乱、一收就死、死了又放，放了又乱、乱了又收，收了又乱”的“怪圈循环”。造成这一局面的原因主要是: 1、法律赋予中央政府与地方政府之间职责权限划分不明确、不科学。 2、制度结构不健全。 3、监督机制不够健全。 ?中央与地方事权划分的合理化、科学化基本思路,补充, 1、明确中央与地方各自的职能范围:属于全国性和跨省,自治区、直辖市,的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力 2、 明确中央与地方共有的职能范围:要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任 3、 既要维护中央对地方的权威 ，又要调动地方政府的积极性 ,二,中央政府与民族区域政府 与一般地方政府关系相比:民族区域地方政府享有比一般地方政府更大的自主权，自主地管理本地事务的一种特定的民族权利和国家权力。 但是，在民族区域自治的实践中，其自治权的独特性并不明显。原因在于:首先，受中国单一制的国家结构形式的影响。其次，由中国长期运行的体制和模式所决定。再次，为中国历史传统与惯性所制约。 ,三,“一国两制”下的中央政府与地方政府间关系 特别行政区是中华人民共和国内享有高度自治权的一种地方行政区域，直辖于中央人民政府。 特别行政区享有的高度自治权力包括: 立法权, 行政管理权, 独立的司法权和终审权, 基本法规定的其他权力 三、我国各级地方政府间的关系。 作为一种混合体地方政府，中国各级权力机关之间只存在法律监督和工作指导关系，各级权力执行机关,人民政府,之间，存在行政隶属的上下级关系:上级人民政府是下级人民政府的下级机关。下面讲的事实际上指人民政府之间的关系。 ,1,上下级地方政府之间的关系 中国上下级地方政府之间的关系，是一种“条条与块块”的关系。 “条条”是指不同层级的地方政府之间上下贯通的职能部门或机构,该管理强调的是政令的上下一致和畅通。 “块块”是指由每一级地方政府内部按照管理内容划分的不同部门或机构所组成的整体。该管理强调的是一级政府的独立与完整，一级政府内部各部门之间的协调与配合。 “条条”与“块块”的结合，是中国政府关系的一大特征。“条条”关系有以下三种: 1、专业关系 2、垂直关系 3、上下级关系 ,2,市管县下的地方政府间的关系 所谓“市管县”就是用地级市管辖原来地区管辖的县。“市管县”的实质是在以城市为重心，推动国民经济发展战略指导下的行政改革。 ,3,同级地方政府之间的关系 同级地方政府之间的关系又称地方间平行的横向关系，主要指各级地方政府内部间的关系和不同地区同一层级互不隶属的地方政府间关系。其中还包括斜向的地方政府的关系，即不同层级的不同地区的地方政府间关系。 同级地方政府之间的不存在指导与被指导的关系，更不存在领导与被领导关系。 简述“市管县”体制对地方政府纵向间关系的影响及其发展改革思路。,不同于课本, ,1,“市管县”体制对地方政府纵向间关系的影响: 积极影响:“市管县”体制是城乡经济一体化和行政一体化的两个过程同步进行的结果，使长期的城乡分治走向城乡结合。 1、 在地区经济和社会发展上，有助于城乡经济互补与联合，有助于农村城市化, 2、 在地方行政体制发展上，加强了省、市、县之间的联系，使市、县两级政府的职能有所扩展。这种体制成为 处理省级行政机关与县级行政机关之间关系的主要方式，地级市正在逐渐成为省、自治区之下的辖县层级， 在整个行政体系中的重要性得到提升。 弊端:随着市场经济的深入发展及县域经济异军突起，“市管县”体制逐步失去当初的功效，成为束缚县域经济发展的体制性因素。具体表现参见P146-147四点。同时，副省级市和“市管县”体制的实行在一定程度上加重了中国行政管理体制方面的痼疾:行政区划层次过多、同级政区之间规模大小悬殊、城市数量太少等。 ,2,发展改革思路: 1、主要观点是“减少行政管理层次”，核心是减少“中间层政府”，实质是在省、自治区内，减少地级市的数量或取消地级市，逐步实现省、自治区对县的直接管辖, 2、在直辖市内，减少区的数量或取消区，逐步实现直辖市对街道的直接管辖。 3、中间层政府削弱后，省级政区有能力直接管辖区和县，在理论和技术上都是完全可能实现的。 ?西方联邦制与单一制国家中央与地方政府权限划分的差异 : 1、两者所行使的权力的性质不同: 联邦成员的权力是固有的、不可剥夺的，在划定的权限范围内，这种权力是最高的，具有最后决定的性质: 在单一制国家，中央政府作为唯一的主权承担者，拥有最高的、最终的决定权。 2、两者的权限划分方式不同: 联邦政府与联邦成员的权限划分是通过宪法予以规定的, 单一制国家一般采用立法的形式来划分中央政府与地方政府的权限，国家可以通过立法改变这种划分。 3、两者的权限内容不同: 联邦成员不仅拥有立法和行政的权力，还有司法的权力。联邦成员有自己的宪法，也有自己的司法体系，有设置下属地方政府的权力, 单一制国家地方最高层级地方政府，并不完全有这种权力，有的根本没有这种权力。 ?中西中央与地方政府关系演展的不同路径: 20世纪，美国、德国、瑞士等西方联邦制国家中央政府与地方政府关系的演变轨迹，可以一致分为以下两个阶段:由分权到集权,1920-70,、由集权到分权 ,70年以后, ,:世纪后，尤其是第二次世界大战以来，西方单一制国家中央政府与地方政府关系朝着两种相反的路向演展:分权程度较高的国家不断向中央集权,集权程度较高的国家不断向地方分权。 中国中央政府与地方政府关系的演展历程大体可以分为以下五个阶段:形成阶段,1949-1957, 、调整阶段,1958-1966,、“盲动”阶段,1966-1978,、“放权让利”阶段,1978-1992,、制度创新阶段,1992后, ?中西中央与地方政府关系的若干区别 : 1、中央政府与地方政府关系所表现的层面不同, 2、中央政府与地方政府权限的划分方式不同, 3、中央政府对地方政府的管辖状况不同, 中央政府对地方政府的控制机制不同。 4、 复习思考题: 国外在协调中央政府与地方政府、地方政府之间的关系方面有哪些成功的经验,这对我国行政体制改革有何借鉴意 义, 32、地方政府关系的概念和基本内涵。 33、我国地方政府关系的含义, 34、我国中央政府与一般地方政府间的关系。 35、我国中央政府与民族区域政府以及特别行政区政府间的关系。 36.我国各级地方政府间的关系。 答:包括上下级地方政府之间的关系,“市管县”下的地方政府的关系,同级地方政府之间关系。 2. 简述以美国和德国为典型代表的联邦分权模式的共同特点 3. 简述英国现行单一分权模式的中央政府与地方政府关系的特点,参见教材P137, 4. 简述我国民族区域自治中自治权的独特性不明显的原因,参见教材P142, 5. 简述我国上下级地方政府之间的关系,参见教材P143,144, 6. 简述我国实行“市管县”带来的问题,参见教材P145, 1. 试述我国中央政府与地方政府关系所包含的内容,参见教材P139,142, 9造成我国中央与地方关系呈现“一放就乱，一收就死”的‘怪圈循环”局面的原因有哪些,p141