关于小城镇建设的现状与对策的思考

关于小城镇建设的现状与对策的思考 00 一、 小城镇发展的现状------------------------------------（3） 二、 制约小城镇发展的根本原因----------------------------（4） 三、 小城镇发展的指导思想--------------------------------（5-10） 1、小镇建设目标的阶段性与根本性-----------------------（5） 2、小城镇建设的普及性与重点性-------------------------（6） 3、承担小城镇基础建设组织的主体性与商业性-------------（7-8） 4、小城镇产业的主导性与多样性-------------------------（8-9） 5、小城镇人口的凝聚性与政策性-------------------------（9-10） 2 【内容提要】小城镇的蓬勃兴起已成为中国经济社会发展的一个重要标志，小城镇人口已占 全国城镇总人口的40%以上。尽管城镇化战略的实施取得了积极进展，但也出现了一些值得 注意的新情况、新问，需要引起高度重视并予以解决。由于小城镇建设是复杂、系统、长 远的社会性工程，所以，应当对其中一些内在的并互为联系的问题有明确的指导思路：小城 镇建设的根本性目标和阶段性目标，小城镇建设的普及性与重点性，承担小城镇建设的主体 性组织和商业性组织，小城镇中的主导性产业与多样性产业问题，实现人口向小城镇聚集与 适宜的政策，等等。对以上问题如能始终保持清醒的认识并正确处理，我国的小城镇建设就 会有大的发展，城镇化步伐就会大大加快。 【关 键 词】小城镇建设 人口 产业 政策 【正文】 一、小城镇发展的现状 小城镇的蓬勃兴起已成为中国经济社会发展的一个重要标志，小城镇人口已 占全国城镇总人口的40%以上。近10年来，小城镇共吸纳农村富余劳动力6000 多万人，占同期转移出的农村富余劳动力的50%.小城镇发展已成为推进中国城 镇化道路的重要途径之一。迅速发展起来的小城镇，不仅是农村经济发展的重要 载体，而且是城市与农村之间必不可少的桥梁，已经成为农村的经济、文化、教 育及社会服务的中心。在东部地区，一些小城镇的经济规模已经超过了一些中、 西部地区县级市甚至地级市的水平。 尽管城镇化战略的实施取得了积极进展，但也出现了一些值得注意的新情 况、新问题，需要引起高度重视并予以解决。一些地方把推进城镇化片面地理解 为加强城镇建设，热衷于搞形象工程、政绩工程，甚至不惜举债建设大广场、大 马路和标志性建筑。还有一些地方通过修编城镇规划、设置开发区，以及“县改 区”、“乡改镇”等，把规划区做大，把开发面积做大，以获取土地开发的短期 收益。很多地方城镇规划面积的扩张速度大大快于人口城镇化的速度，有城无市 的地方为数不少，没有把推进城镇化的工作重点放到如何促进农村富余劳动力向 3 城镇转移、实现农村人口城镇化上来。 一些地区把城镇化与工业化相适应的原则绝对化。简单地将城镇化等同于工 业化，片面强调要在本市或本镇建多少工厂和制造业基地。反映在工作上，就是 不惜代价招商引资，盲目上工业项目，但却忽视城镇化与服务业发展相互促进、 共同带动、互为前提的作用。还有一些城市脱离本地实际，贪大求洋，追求高标 准，试图建成国际性经济中心、国际大都市等；只重视现代服务业，不重视那些 能增加就业、吸纳农民进城的一般性服务行业的发展。 二、制约小城镇发展的根本原因 在城镇化建设上，发展小城镇的推动源应当是产业行为，即市场行为。小城 镇的发展需要一定的产业来支撑，即需要产业载体，这种产业可以是第二产业， 也可以是第三产业，或者二、三产业并重。但在我国不同地区小城镇的就业结构 差异较大，这种差异主要表现为从事第一、二产业的人员比例不同。小城镇发展 的水平，主要体现在第二产业的发展对第一产业的替代上。东部地区部分小城镇 已初步完成工业化，但中、西部地区的工业化水平仍很低，经济的发展水平不足 以支撑小城镇的发展。 非农产业发展相对滞后。小城镇是非农产业发展的物质载体，为非农产业提 供场地、设施、劳动力、市场等，小城镇的发展促进了非农产业的发展。非农产 业是小城镇发展的经济内容，为小城镇建设提供经济支撑力，使之规模扩大。载 体与内容的发展要相适应，否则会带来诸多问题。建国初期，我国的城市发展在 当时各种条件的限制下走了一条重内容轻载体的发展道路，把城市建设成为生产 基地，建设了许多工厂，而忽视了生活消费，造成城市基础设施滞后，并因此制 约了城市经济的发展。现在全国各地搞小城镇建设似乎又走到了另一个极端，重 载体轻内容，不少地方高搞基础设施建设，搞“五通一平”甚至“七通一 平”，而非农产业的发展明显滞后，使小城镇建设没有经济支撑。 非农产业集中效果不好。东部发达地区业已分散的乡镇企业搬迁成本太高， 只好维持现状。中、西部地区则缺乏乡镇企业，许多乡镇可以说还没有真正意义 上的乡镇工业，或者说还没有开始农村工业化进程，也就没有集中的对象。 三、小城镇发展的指导思想 目前，作为有战略意义的小城镇建设，已经引起社会各方面的重视，全国各 4 地的小城镇建设日渐升温，其成果也日益明显。但是，小城镇建设是一个复杂的、 系统的、长远的社会性大工程，仅仅凭热情和勇气是不够的。我认为，要高质量 地建设我国的小城镇，使这项千秋大业健康发展，尽快实现农村城市化的大目标， 那么无论是理论界还是各级相关领导，就必须对以下几个关键问题具有正确的思 想。 （一）小城镇建设目标的阶段性与根本性 目标决定方向，只有目标清楚，才能产生良好的思路和正确有效的措施。这 是搞好小城镇建设的首要问题。如果在这个问题上不明确，促进小城镇健康发展 就缺少最基本的保证。 小城镇建设的目标有阶段性与根本性之分，二者绝对不能混淆，这必须有清 醒和明确的认识。所谓目标的阶段性，是指在不同的基础条件下、不同的时期、 不同的小城镇各有不同的建设与发展目标。比如，有的是完成旧镇改造任务，有 的是搞好“几通一平”，有的是建设安居工程，还有的是抓好基础建设、解决绿 化环卫问题，等等，这些都是小城镇建设阶段性的目标。这种阶段性的目标体现 的是个性、特性与差异性，是促进小城镇健康发展不可缺少的内容，也是比较容 易明确和做到的事情。 目前，最重要的是明确小城镇建设的根本性目标，这是现在的薄弱环节。所 谓小城镇建设的根本性目标，就是不管哪个小城镇，不管在什么时期，也不管处 于什么建设阶段，都要把吸引农村人口向小城镇集中作为小城镇建设的根本性目 标。这种根本性目标体现的是共性和普遍性。因为世界上公认的标准是，衡量一 个国家、一个地区是否实现了城市化，主要是看这个国家或地区城镇人口占总人 口的比重。如果居住在城镇（即大中城市和小城镇）的人口达到总人口的70%， 就算基本实现了城镇化。《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》 也指出，小城镇“要适应经济发展较快的要求，完善城镇功能，提高城镇建设水 平，更多地吸纳农村人口”。所以说，小城镇建设的目的不是做“花瓶”、搞摆设， 根本目的是集中人口居住，最大限度地吸引农民到这里安家落户，其他一切都是 为此服务的。 从我国许多地方的实际情况看，现在有一些领导特别是不少小城镇的领导对 此并不明确，因而在实际工作中出现了三个通病：重引进工商企业，轻吸纳居民； 5 重工业区开发，轻生活区建设；重经济效益，轻镇区居民生活质量。因此，必须 向相关领导特别是小城镇的领导进行宣传教育，使之明确小城镇建设的根本目 标。各级领导所制定的一切政策，所采取的一切工作措施，都要围绕人口向小城 镇集中这一目标服务。同时，各级领导对小城镇建设工作的部署、检查与考核， 都应当以人口集中这一根本目标为中心。小城镇建设的根本目标明确了，这项工 作就会沿着正确方向不断健康发展。 （二）小城镇建设的普及性与重点性 辩证唯物主义告诉我们，普及性是重点性的基础，重点性是普及性的结果。 我国和国外的现有大中城市，都是在小城镇的基础上选择发展起来的。同样，现 在的一些小城镇将来也会发展成为大中城市，但是，更多的小城镇永远不能成为 大中城市，有一些还必然会走向消亡。这就给我们提出一个问题：要有选择地、 重点地布局建设小城镇。 目前的小城镇设置确实颇多，具有很高的普及性。全国共有18000多个，山 东省有1000多个，平均每个只有3万人左右。青岛市郊区不足1万平方公里， 却有111处小城镇，平均人口只有3.5万人，而且现在都各自为政，每个小城镇都进行工业区、住宅区、商贸区、行政区规划，都进行交通、电力、文化教育、 供水排污、医疗保健等基础设施建设。既然将来大部分小城镇不能发展成为人口 居住集中的大中城市，那么，现在大家都按城市规划铺开摊子搞建设，既没有必 要，又会造成巨大的人力、物力和财务浪费。在这种情况下，当前促进小城镇健 康发展的工作就是要“控制普及性，突出重点性”。 从现实情况看，要在面上通过“撤镇建乡”，减少小城镇建制来控制普及性， 阻力是比较大的，不容易做到，也没有必要这样做。可行的办法是，有选择地建 设小城镇，就是在普及性的基础上突出重点性。基本的选择思路为：首先是合理 确定人口规模。人口密度比较大的区域，可以按10万左右人口的规模来布局，人口密度小的区域可以再少一点。其次要选择那些区位优势好、经济实力强，对 人口集中吸引力大，现有人口多的小城镇作为中心或重点城镇，集中精力进行建 设。再次是要尽早把那些没有发展前途的小城镇合并到就近的强镇或重镇。如果 暂时不合并，也不要铺开基础设施建设，不再上大的企业项目，防止造成更大的 浪费。这样，把重点城镇突出起来了，再加上强有力的工作，小城镇就能健康发 6 展，农村城市化的步伐就一定会大大加快。 （三）承担小城镇基础建设组织的主体性与商业性 基础设施建设是小城镇发展的一项基本的也是重要的内容。有着良好的基础 设施，才能吸引企业和人口向小城镇集中。但是，基础设施投资是要花大钱的。 根据青岛市小城镇建设的实践，要建立一套比较完善的、供5万到10万人口生 活的城镇基础设施，需要3亿元以上人民币。这么多的资金从哪里来？于是，有的小城镇继续沿用经济模式下的城市建设办法，投资口号是“人民城市人民 建”，投资来源是“国家拨一点、企业拿一点、群众出一点”，结果很快没了后劲； 也有的小城镇为筹资，违章提高土地出让价格、征收各种杂费，甚至违法集资， 结果不仅不解决大问题，还带来若干负面影响；还有一些小城镇政府自恃经济实 力强，对各种基础设施大包大揽，甚至直接投资建设楼堂馆所和商品批发市场等， 但是当他们难以为继之时，却没有资格向银行借贷，结果陷入进退两难的困境， 甚至使小城镇建设被迫搁浅。 以上这些做法之所以行不通，甚至走入死胡同，根本原因是投资主体和投资 方式落后，不适应市场经济条件下的城镇建设。要进入小城镇基础建设的柳暗花 明之路，必须科学解决投资的主体性和商业性问题。正确的投资主体应主要是企 业而不是政府，投资方式应主要是商业性的，而不是行政性的、无偿性的。小城 镇的各类基础设施，包括各种商品批发零售市场、学校、幼儿园，甚至道路、供 电、供水排污等等，都应该由企业来筹资建设。建成后，可出租、出卖，也可以 自己经营或利用其他形式收回投资。不管是国家、集体还是个人，都可以参与投 资，谁投资、谁所有、谁受益，真正把市场机制引入到小城镇建设中来，形成开 放的多元化投资体制。小城镇政府的资金则集中用于确实无法实施商业化投资和 经营的纯公共设施项目，如街道整修、公共场所照明、环境治理等等。这样做， 小城镇建设的投资就会进入良性循环之路。 在明确了小城镇基础建设投资主体和投资方式的同时，还要通过制定相关政 策，鼓励金融机构向小城镇建设提供中长期贷款。具体可以参考城市建设开发的 模式，大部分可以基础设施为抵押物向企业借贷，发挥国家商业化投资对小城镇 建设发展的拉动作用。这样，企业性的投资主体将更有活力，商业性的投资方式 将更有基础。 7 （四）小城镇产业的主导性与多样性 良好的主导产业不仅有利于吸纳聚集农村人口，形成小城镇发展的雄厚财力基础，而且它是决定小城镇的经济形态和发展方向、使小城镇更有生命力和延续 性的重要条件。著名的江西景德镇和贵州茅台镇，就是因为有“瓷”和“酒”为 主导产业，其镇才得以长久延续并名闻天下。但是，从全国的小城镇看，大部分 没有形成自己的主导产业，往往是你有我有他也有，同构现象非常严重。而且， 这些产业很不牢靠，随时都有被市场淘汰的可能。这样的小城镇，一般不会有很 好的发展前途。 现在要重视的是，一方面，在选择重点发展的小城镇的时候，要考虑有主导产业基础，而且其产业有生命力、有良好的延续发展前途，这样的小城镇才有可 能在将来成为一个城市，达到我们建设小城镇的预期目的。另一方面，要积极引 导小城镇，尽早树立建造主导产业的强烈意识，充分挖掘和发挥当地的自然、经 济、区位、地理、人文、技艺、资源等等优势，扬长避短，尽快选择和确立自己 的主导产业。同时，还要帮助已经初步形成主导产业的小城镇，不断发展壮大， 真正形成有广泛影响、规模大、质量高、效益好、带动性强的主导产业。 为了使小城镇与小城镇之间的主导产业不撞车，要注重产业的多样性，在更广的产业范围内进行选择。从我国的整体情况看，小城镇可选择确立的主导产业 有以下一些类型：一是基础农业型。主要是围绕农业产前产中产后进行系列服务， 形成农产品的贸工农和产加销城镇；在平原地区和城市远郊农业为主的小城镇可 着力向这方面发展。二是工业主导型。城市近郊有工业基础，特别是已经形成拳 头产品或形成工业集团规模的小城镇，应当以此为重点，培育主导产业。三是商 业贸易型。有自己特色商品资源的小城镇，可以通过建设或改善市场设施，拓宽 交易范围，增大市场容量，发展成为区域性小商城。四是旅游开发型。有名胜古 迹、历史文化遗产或靠山靠海的小城镇，可加强吃、住、行、游、购、娱乐设施 及软环境建设，形成休闲、度假、观光、购物的旅游型小城镇。五是交通枢纽型。 处于交通要道的小城镇，可凭借运输方便、信息快捷、流动人口多的优势，建设 产品集散基地或运输量大的工商企业，并搞好三产配套，形成新型城镇。六是海 洋开发型。沿海的小城镇可围绕海字大做文章，诸如海洋捕捞、海水养殖、海产 品加工等等，形成以海洋渔业为中心内容的主导产业。七是资源采掘型。有矿藏 8 资源的小城镇，应当尽快将资源优势转化为商品优势，以采掘为龙头，带动运输、 加工工业共同发展，形成矿务小城镇。以上主导产业类型，仅仅举例而已，实际 上大部分小城镇都可以依据各自的优势，形成不同特色的主导产业，关键是善于 发掘、组织和利用。 （五）小城镇人口的凝聚性与政策性 目前，建制城镇的人口普遍偏少。青岛市郊区是我国比较发达的一个区域， 小城镇建设起步也比较早，但现在居住在镇区的人口平均也不过6000多人，而 且绝大多数是当地原有农民，外地迁入定居的很少，而且有的小城镇人口还呈减 少趋势。据有关资料显示，全国建制镇的平均人口不足3000人，许多所谓的镇 根本名不副实。 小城镇的人口凝聚性差，主要是政策性原因。政策不对头，就不能吸引农民 向小城镇转移集中。具体表现为：一是户籍障碍。没有户口好多事情很麻烦，而 要迁移户口既有政策限制，又有各地不同的附加条件约束，诸如交纳增容费、落 户费等。二是承包地与资产障碍。多数农村现行的办法是，凡户口迁移后，承包 地就要收回，每个农民均有一份儿的集体财产更不能变现付给你。三是宅基地障 碍。农民进入小城镇，等于放弃原来不花钱的宅基地，再花钱购买新宅基地，很 多农民认为不划算。除此以外，更可怕的是领导意识障碍。一些小城镇的领导不 懂人口集中能带来商机与活力，错误地认为是增加小城镇负担，从而对人口向小 城镇集中采取限制行为。 增强人口凝聚性，关键在于政策要对头。为了使农村人口有效地向小城镇集 中，实现农村城市化，应该尽快解决以下几个问题。第一，大胆改革户籍。 对大中城市以下，特别是小城镇，全面实行按属地和职业划分户口类别，以身份 证为合法证件的自由迁移和登记有效政策。农民在任何一个小城镇，只要有固定 住所，有比较稳定的职业，有生活来源，就要允许落户，并且在子女入托、入学、 就业、参军、社会保障等方面，均享受原有城镇居民同等权利。第二，改革农村 集体财产拥有方式，允许农民将其拥有的已经量化的集体财产变现流动，或者保 留其迁移户口后的分红权利。这实际上是维护农民自身劳动成果，充分调动农民 积极性的一种改革措施。第三，正确处理入镇农民与承包地的关系。如果农民有 要求，就要保留其迁称户口后对土地的承包权利。这样，入镇农民就不会有后顾 9 之忧，一旦在镇上的非农产业失败，可以照常有饭吃，入镇的积极性就会高涨， 但是可以鼓励他们有偿转让承包地，把分散的土地向种田能手集中。第四，改革 农民的宅基地使用办法。农民进入小城镇首先要解决住的问题，而宅基地是一种 比较大的支出负担，这也阻碍了农民积极入镇。解决办法是，以县为单位，统一 掌握使用部分农民住宅用地指标，允许入镇农民利用原有宅基地按一定折算标准 置换城镇住宅用地，以减轻入镇农民这方面的压力，促使他们积极向城镇迁移。 第五，收费行为。入镇农民除了依法纳税外，不得向他们收取增容费、落户 费等五花八门的费用，使农民轻装入镇，尽快地安居乐业。 主要参考材料： 1、高潮（《小城镇建设》杂志社总编辑） 《小城镇建设运筹与管理实务全书》新华 2、郭成 陈爱国 石谦 《MPA肯尼迪模式政府城镇建设管理经典》 吉林出版社 10 11