深化县乡财政体制改革

深化县乡财政体制改革 财政是国民经济的核心,是社会主义政权巩固和社会和谐稳定的重要物质基础。财政体制是经济体制的核心,与依法治税理财、履行政府公共职能和人民群众的切身利益密切相关。当今世界,建立和完善公共财政体制,已成为市场经济国家执政党执政理财的普遍选择。我国的财政体制在经历了改革开放前的统收统支、改革开放后的财政大包干以及分税制改革后,至1998年明确提出构建公共财政基本框架的目标,从而确立了我国公共财政体制的基本模式。所谓“公共财政”是指为市场或私人部门提供公共服务或公共品的政府财政。它是市场经济条件下政府财政的基本选择与必然要求。故人们把它称作是弥补市场失效,提供公共产品和公共服务的财政。公共财政体制是经济和财政持续稳定发展的重要保障。加快公共财政体系建设,是实现又好又快发展、构建社会主义和谐社会的迫切要求。县乡财政是我国公共财政体系中重要的一环,其基础性地位与重要性不言而喻。加快县乡财政体制改革,进一步完善县乡财政体制,要以科学发展观为统领,按照为民理财、依法理财、科学理财、民主理财的要求,抓紧建立健全相应的体制机制,认真研究解决面临的矛盾问题。 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规 1 划的建议》,描绘了我国在新世纪第二个五年经济社会发展的宏伟蓝图,是今后一个时期推动中国经济社会发展的纲领性文件。根据《建议》提出的“十一五”时期财政改革和发展的目标、任务和主要措施,各级财政部门必须以科学发展观为统领,在全面总结“十五”时期财政工作与财政改革的基础上,认真分析财政发展中面临的问题,积极完善县乡财政体制改革,进一步发挥财政职能作用,更好地为全面实现“十一五”规划的各项目标服务。我国现有2400多个县、4.6万多个乡镇,县乡财政一般预算收入占全国地方一般预算收入的1/3,财政一般预算支出占40%,县乡财政运行对整个国家财政具有举足轻重的影响,它是县域范围内贯彻落实国家财政方针政策的组织者和实施者,同时它又直接关系到地方财政乃至整个国家财政预算收支任务的完成。县乡集聚了9亿多人口,占全国总人口的70%,这决定了县乡基层政权在推动经济发展、促进社会稳定和进步方面担负重要使命。县乡财政关系到我国公共财政的振兴和国家政权的稳定,关系到我国经济能否快速健康发展,关系到我国全面建设小康社会的目标能否如期实现。因此,直面我国县乡财政困难现状,积极探讨解决对策,深化我国县乡财政体制改革刻不容缓。 一、我国县乡财政的现状 (一)县乡财政总体实力弱 目前我国许多县域经济缺少充满活力、市场前景广阔的支柱产业,民营经济比重低,经济增长缓慢,经济总量小,财政收入以农业收入为主,这就从根本上决定了县乡财政收入总量必然小。同时由于经济结构调整步幅不大,经济效益低下,增长速度慢,使县乡财政收入增长空间狭窄,人均水平低,近年内县乡财政一般预算收入总量增长较慢。 我国县乡财政困难的根本原因是县域经济发展缓慢,造成县乡财政实力不强,特别是内陆欠发达地区表现尤为突出:一是工业支撑不强。我国县乡缺少投资规模大、科技含量高、市场前景好、经济效益高、税收贡献多的工业企业;二是农业基础不稳。我国县乡农业基础设施建设滞后,抵御自然灾害的能力不强,产业结构调整慢,绿色、优质、高效的农业规模小,农业龙头企业带动能力弱,农民增收的步伐缓慢;三是三产结构不优。低层次的传统产业占据我国县域经济的基础地位,占当地GDP的比重相对较大,特别是房地产、信息、现代物流、旅游、金融、保险、教育、中介咨询、社会服务等新兴的第三产业发展缓慢,对县乡财政的贡献作用很弱。 (二)县乡财政政策性减收明显 近几年,我国陆续出台了一些减免税政策,主要有从2004年起省财政对体制下划的省级收入以2003年为基数全额上解,同时对工商税中的主要税种营业税、企业所得税、个人所得税 三税按照超收部分的20%划为省级收入,提高国税起征点,农村税费改革等措施,使县乡财政直接、间接获取的财政收入和财政性资金大为减少。 专项转移支付需要配套资金。如国家对交通、通讯、能源、广播电视等基础设施投资的项目,分散掌握在多个部门手中,一般都要求当地财政按比例配套资金,项目争取得越多,配套的资金也越多,实际上剥夺了地方财政资金使用的自主权。而且越是困难的县乡,越难以保证配套资金,争取专项资金的难度也越大。如某县2009年获取中央及省级投资项目10个,向上争取资金近3亿元,要求县级财政配套资金近1.5亿元,而该县2009年度一般财政预算收入不过3亿多元,拿出接近一半的“吃饭”钱去投资项目建设,对县级财政的压力可想而知。 (三)县乡财政支出增长快 首先,县乡财政的政策性支出增加较快。1999年以来,我国先后四次出台政策上调了干部职工工资,同时按照政策规定,农业、科技、教育支出要求按超出同期财政增长比例增加,使县乡财政中农业、科技、教育支出基数越滚越大。其次,县乡财政供给人员多,“僧多粥少”问题严重。 庞大的县乡财政供给人员除带来工资等刚性支出压力外,社会保障以及调整收入分配等相关隐性支出的压力也随之增长,成为县乡财政发展的沉重包袱。在一定程度上也加大了县 乡财政收支缺口。县乡财政供养人员过多,机构膨胀,工资性支出大,超出了县乡财政的承受能力。目前县乡财政收入占全国财政收入的20%左右,但财政供养人员却占全国财政供养人员的71%。县乡财政支出“越位”与“缺位”并存。一方面,为数不少的县乡财政资金依然滞留在竞争性和经营性领域,承担了一些本应由市场、社会和个人所负担的支出,另一方面必须由县乡政府提供的一些公共产品和服务又没钱保障,加剧了县乡财政资金紧张的矛盾。 (四)县乡财政职能弱财权事权不对称 我国地方税体系不完善,地方税中缺乏稳定且有规模的税种,税收管理权过分集中于中央,县乡增减财政收入的自主权很小。省以下分税制体制建设严重滞后,对县乡财政来说缺乏规范、透明的转移支付办法,没有明确和严格的事权为依据,随意性大。同时,专项转移支付需要的配套资金,一般都要求当地财政按比例配套资金,实际上剥夺了县乡财政资金使用的自主权。另外,国家确定实行农业税减免政策后,对以农业税为主要收入来源的县乡财政来说,等于失去了最重要的财政自主权。 我国县乡财政在财权向上一级政府集中的同时,事权却一直停留在县乡政府。县乡财政一方面要提供义务教育、基础设施建设、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品, 另一方面还要在一定程度上支持地方经济的发展,这对并不宽裕的县乡财政来说无异于雪上加霜。近年来,我国共发行国债6600亿元,其中用到农业和农村的资金1897亿元,只占28.7%.在我国农村义务教育经费分担比例上,中央、省、县、乡分别为2%、11%、9%、78%。 (五)现行财政体制不配套 我国现行财政体制是财力层层向上集中的机制。在实行分税制之后,对县乡财政来说,是划出的多、划入的少。留归县乡的固定收入,大多是税源分散、额度零星、稳定性差的小税种,征管难度大,征收成本高,增收潜力小,收入来源不稳定,对县乡财政造成严重的负面影响。主要表现在:第一,中央集中的程度显著提高。中央财政收入占全国财政收入的比重为50%左右。中央财政收入集中的程度过大,集中的速度过快,必然会对县乡财政造成负面影响。第二,分税制改革后,省、地市两级政府的财力集中程度也在不断加大。省以下财政体制的一个共同点是采取层层集中的策略,尽可能多地从下级财政抽取资金,将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收。中央和省的财政收入在我国的财政总收入中占有绝对支配地位,超过60%,而县乡财政收入一般只占20%左右,可支配的财力过少。 (六)县乡债务包袱重 特别是乡镇债务问题由来已久,根源复杂、牵涉面广、化解难度大。据有关资料显示,目前,我国乡镇负债面达70%以上,债务总额保守估计也在2000亿元以上。在全国近4.6万个乡镇中,平均每个乡镇负债近450万元。 二、解决我国县乡财政困难的对策 孔子的学生曾子在《大学》中说:“生财有大道,生之者众,食之者寡,为之者疾,用之者舒,则财恒足矣”,说的是生财自有正大的道理,在职的官吏人数不多,耗费财政费用的人就少,国家采用量入为出的财政原则,国库的储蓄就可丰盈,财用也富裕不竭。因此,完善县乡财政体制改革,建立比较符合实际、比较规范、比较科学的财政体制是重要的一环。按照公共支出均等的要求,保证县乡财政基本支出需要,缩小乡镇之间基本公共服务能力的差距,针对此目标笔者提出以下对策建议。 (一)合理界定地方政府间事权范围,划分财政支出。 强化政府公共服务功能,是树立和落实科学发展观的一个重要着眼点。作为履行公共服务职能的一个重要手段,财政收支活动要致力于推进公共服务型政府建设;公共财政和公共服务型政府一脉相承,公共财政制度建设有利于推进公共服务型政府的建设;财政政策是推进公共财政制度和公共服务型政府建设的先导,要通过调整完善包括财政支出、财政收入、财政体制等方面的政策,推进公共服务型政府的建设。从体制层面 上研究界定县乡级政府的财政支出责任,优化配置财政资源,从而有效缓解县乡财政紧张的局面。地方政府间事权的界定,涉及政府工作的各个方面,同时有相当一部分涉及到从中央到地方不同层级,先将重点事权在各级政府间进行配置划分,在着重分析县级相关财政支出应占多大比例适宜。 第一,合理划分农村义务教育事权在各级政府间的配置。农村义务教育在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中具有基础性、先导性和全面性的重要作用。为从理顺机制入手解决制约农村义务教育发展的经费投入等问题,促进教育公平和社会公平,提高全民族素质和农村发展能力,按照国务院有关政策要求,国家决定从2006年起首先从西部省份开始在全国进行农村义务教育经费保障机制改革。一是全部免除农村义务教育阶段学生学杂费,对贫困家庭免费提供教科书,并补助寄宿生生活费。二是提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。农村义务教育阶段面学杂费所需资金,农村中小学教师工资性支出、农村中小学布局调整和危房改造资金,实行中央、省、市、县四级共同负担的办法,乡镇和村一般不再负责农村义务教育支出。由中央和地方分别负担,建议对一般财政状况的县级市,中央、省、市、县分担比例为6:2:1:1为宜。建议教育布局的调整 要立足现在、着眼未来,要综合考虑人口密度、地理环境、交通状况,以及农村人口将大量转入城市等现实因素,科学规划,因地制宜的搞好机构性调整,并尽可能的将学校向城市和农村中心集镇集聚。应允许和鼓励农民选择学校,送子女进入城市求学,这可以作为义务教育的一种辅助手段。 第二,合理进行社会保障事权在县乡级政府间配置。社会保障是地方政府所面临的普遍问题,尤其是经济转轨时期,稳定与发展已成为政府职能最主要的方面,应考虑改革与转轨对社会保障规模、范围的重要影响。统筹推进基本养老、企业补充养老和个人储蓄性养老保险体制改革,最后解决转轨过程中成本和征缴问题,完善失业保险制度,扩大覆盖面。市场调节无法提供良好的卫生保健服务,逐步实现省级统筹,坚持统筹结合的城镇职工基本医保模式,将基本医保制度扩大到所有城镇居民。政府将为全民提供最基本的卫生保健服务,并计划在2010年之前将这一体制推广到全国,因地制宜、积极稳妥地推进新型农民合作医疗和贫困农民医疗救助制度。县级负责执行本管辖区域内的养老、失业、最低生活保障、对收入的税收调节等劳动和社会保障管理;负责本行政区域内的自然灾害预防、抗御与救济等民政管理;按属地原则负责在中央规定的保障、运行机制和筹资方式下公费医疗及医疗保险的集体管理,负责本行政区域内传染病及瘟疫防治管理,负责本辖区卫生规 划的实施,按照隶属关系分工负责实施公益性医疗机构建设,负责辖区内城镇和农村饮水卫生标准的组织实施和初级医师资格认定,并负责本行政区域内指导监督。对养老及失业保险所需资金,由于关系到被保障对象的基本生活来源而且所需资金数额巨大,应该为中央、省、市、县共同承担的责任。医疗保险、工伤保险等可由省市两级共同承担。与此同时,应进一步增加对农村医疗的投入。每个乡镇卫生院改造支出可由县以上地方政府共同承担,以省、市县为主。 第三,合理进行农村经济社会事务管理责权在县乡级政府间配置。集体组织实施小型农田水利、水土保持、正常防汛、农技推广、农田基建、扶持乡镇企业发展等有很大区域性而外溢性较小的一般农业经济管理责权;通过提供公共设施、外部环境等市场建设保障条件来保证本辖区内第三产业发展,通过财政政策引导其发展,通过贴息、担保等方式,鼓励其发展;充分发挥主动性和创造性,支持本辖区内的城镇建设,促进本区域内的经济和社会发展,承担县、乡、村道的交通道路建设和维护等责权;承担本区域、流域内的环境保护管理责权;承担国家资源开发政策的集体执行与一般管理监督责权。要确保对农业项目的投入,就要整合支农资金,以地方和产业发展为平台,将中央、省、市财政预算安排下拨的支农资金与地方财政、农口部门安排的支农资金集中起来,捆绑使用,集中财力 办大事。对农业的专项投入应坚持“总量增加,上下结合,部门对口,集中投入”的总体原则,具体讲,由县级农业主管部门根据区域内农业发展的总体规划,与同级财政部门结合,确定支持农业发展项目规划,逐级上报到省级农业主管部门,省级农业主管部门结合全省农业发展的总体规划,对项目进行初步整合,确定一家牵头部门,在部门内部建立农业发展项目部。在编制年度预算时,由省级财政部门与省农业主管部门结合,确定年度支持的具体项目。项目预算经批准后,及时下达到市县财政部门,确保除防汛、抗旱等不可预见的灾情外,农业项目确定一项,建成一项,见效一项。整合支农资金有利于公共财政资源合理配置,发挥支农资金的整体效益,更好的缓解农业和农村发展的资金供需矛盾,促进农业农村发展和农民增收。 (二)进一步完善县市乡镇分税制财政体制,从制度上确保县级政府事权与财权的对接。 在分税制体制框架下,各级政府的事权(合理界定各级政府适应市场经济而既不“越位”也不“缺位”的职能边界)--财权(在各财政层级上匹配与各级政府事权相呼应的税基,以及在统一税政格局中适当安排各地的税种选择权、税率调整权、收费权等)--财力的配置,可望得到一种与市场经济逻辑贯通、顺理成章的安排。一是要确定合理的税收返还办法。原非税制财政体制中的体制补助基数和体制上解基数是1993年制定的, 随着经济与社会各项事业发展,以与目前各地的实际财力状况不相适应,因此建议取消原体制补助和上解,对困难地区实行以奖代补,充分调动其发展经济的积极性。改变“两税”税收返还计算方法,实行超出技术部分按增量分成,这样既可以保证地方财力与收入的同步增长,同时也与所得税改革一致。二是应进一步规范转移支付制度。所得税分享改革后,中央和省以下级财力进一步增强,有必要进一步规范转移支付制度。目前我国还没有涉及政府间转移支付制度的法律,《预算法》也没有相关条款,在很大程度上影响了转移支付制度的权威性和可操作性。要改变我国财政转移支付制度实施过程中因其不够规范而导致的一些弊端,应从以下几个方面采取措施:(1)要对现行中央专项拨款进行合理分类,简化和归并过多的专项拨款种类,尽快改进拨款办法,引入“因素法”,增加透明度,以提高专项拨款的科学性、公正性和效益性。同时要对专项拨款中能打入下级结算体制基数的一律打入体制基数,提高专项转移支付的综合效益,从制度上杜绝不规范争取资金过程中存在的腐败现象。(2)要适当加大一般转移支付的规模和力度,减少对下级财政支出的政策干预和直接领导,给基层政府更大的自主权,用于解决其他公共服务项目的缺口问题,更好地在财政体制中体现民主。同时要增强一般转移支付的测算和分配的科学性,以便提高财政管理体制的整体性和综合性。(3)要提高转移支付的规范化、均等化水平,解决历史遗留下来的基数 不平等问题。要淡化基数影响,逐步取消税收返还、基数返还、体制补助等保“既得利益”的不平等政策,从起点上矫正偏差。 (4)要对贫困地区县乡在转移支付上给予更大的照顾和倾斜,确保县乡政权机关正常运转所需最低限度的经费,改变经济发达地区与欠发达地区政权机关办公经费分配上的严重不平衡现象。(5)要尽快建立政府支出评价体系,科学评价政府支出效益,避免政府支出效益愈低而得到上级财政补助愈多的不合理现象,维护转移支付的公正性和合理性。与此同时,还要注重转移支付制度的立法工作,用法律手段保障转移支付制度的规范性和严肃性。三是合理确定县级政府的事权和财权,实现县级政府的责权利统一。在目前中央和省集中了主体税种及增量的分税制财政体制下,对一些涉及国计民生的公共财政支出也应由国家和省负担,按照责权利相对等的原则,对近年来上划到省级管理的地税、工商、计量和质量检验、药品监督等部门的一些经费,不应再由县级财政负担,应划入省级财政支出范围。在进一步研究确定各级政府间财政支出责任的前提下,按照责权利相对等的原则相应调整现行财政体制,并以法律、法规的形式固定下来,以保持政策的连续性,调动县乡政府发展经济、培植财源的积极性。 (三)积极推行省直管县财政体制。 实行省直管县财政体制是进一步明确中央和省级政府责 任,发挥省级政府的区域财力调节作用,缓解县乡财政困难、促进县域经济发展的重大措施。一是财政体制可以不必要与行政体制相配套,在我国地方行政管理层次中,可以设立省、县二级财政体制。二是明晰事权,进一步理顺省与市、省与县、市与县的财政关系,按照凡属于国家事务的事权,划归中央级,属于省事务的,划归省级,属于市县事务的,划归市县级的原则,确立三级政府的事权体系。在理顺省与县的关系上,主要应解决省如何带动县更好发展的问题。省要为县级财政提供更多的服务,因地制宜地制定发展政策,逐步解决体制遗留问题,改善县的发展环境。县要坚持自力更生为主,争取省财政帮助解决突发问题,加快乡财县管步伐,逐步撤销乡镇财政管理层次,整合县乡财力资源。三是通过财政体制的“扁平化”渐进带动行政体制的“扁平化”。财政管理体制的“扁平化”主要体现在以推行省直接管县为核心的省以下财政管理体制减少层级的创新。四是财政公开,建立公开透明的财政管理体制。建立各项资金分配,正确处理效率与公平的关系,对各项财政资金的分配方案,省财政应对市、县公开,对分配结果不公正的,省财政应及时作出调整。五是修订相关的法律制度,在试点的基础上,总结,修订相关法律,完善相关制度,巩固省直管县财政体制的改革成果。 (四)不断深化“乡财县管”改革。 “乡财县管”是县乡财政体制改革的重要组成部分,也是摆脱乡镇财政困境、规范和加强乡镇财政管理的一项重要举措。某县自2004年在各乡镇实施这一改革以来,通过清理账户、清理票据、清理债务和清理财政供给人员,对乡镇实施“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”,在“保工资、保运转、保重点”和缓解乡镇财政困难等方面取得了明显成效。但目前仍存在着一些亟待解决的问题,如对一些违规操作缺乏监督制约措施、清理账户未完全到位、改革的基础工作急需加强等薄弱环节,在很大程度上影响了“乡财县管”改革初衷的实现。针对存在问题,一是要进一步强化对违规操作的监督、制约措施,逐步规范操作程序,不断提高管理水平。二是要建立查处私设账户的监督网络,通过设立举报箱、举报电话等手段,在广泛接受社会各界监督的同时,建立严厉的惩戒机制,确保改革沿着正确的轨道运行。三是要夯实“乡财县管”基础工作,建立健全各项规章制度,不断提高自动化办公水平,加强人员培训工作,及时妥善地解决改革工作中出现的各类问题。 (五)逐步完善税收征管体制。 目前我国在税收征管上国税、地税、财政三足鼎立的征管格局,不仅加大了税收的征管成本,而且在某些方面一定程度上引起了经济秩序的紊乱和腐败现象的滋长。要改变目前这种状况,笔者认为,一是要理顺地税部门管理体制,由于地方税 收的地方属性,不具有与高层政府或其他区域的公共性或外溢性,因此可以考虑取消地税部门的“条条管理”机制,划归地方政府全权管理,促进税收征管与财政管理相融合,有效避免基层地税部门在税收问题上向当地政府争取不当“优惠政策”的现象发生。二是为了切实降低税收征管成本,建议成立地方财税局,一套班子,两块牌子,财政部门与地税部门合署办公,统管当地的财政和地方税收工作。目前,我国浙江、宁波、上海等地在实行财税合并方面已取得了成功经验,强化了财政预算管理,压缩了税收征管成本,提高了地方政府的宏观调控能力,这些都为我们提供了前车可借之鉴。三是针对当前一些基层地税部门在各乡镇间税收归属划分上的随意性及失廉行为,以及一些乡镇为完成财政收入任务向基层地税部门拉税、买税的不正常现象,可在当前撤乡并镇的基础上,成立乡镇财税所,统管当地的财税工作,以规范财税管理,堵塞税收流失,消除部门间经费供给水平的不平衡及一些腐败现象的发生。 (六)大力发展县域经济,做大县乡财政收入蛋糕。 抓好财源建设,培植和壮大财源基础,做大做强财政经济“蛋糕”,是缓解县乡财政困难的根本保证,也是促进县域经济持续、稳定、健康发展的重要举措。因此,要根据党的十七三中全会通过的新形势下推进农村改革发展的行动纲领——《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》精神,坚 持科学的发展观,树立科学的理财观念;坚持围绕财源抓经济,围绕效益抓财源;坚持财源工作从源头抓起的方针,把财源建设与经济结构调整、农民增收、深化企业改革与发展、发展非公有制经济、第三产业项目建设和建设经济强县结合起来,抓住发展的机遇,充分利用好国家的优惠政策,励精图治,开拓进取,立足自身优势,提升比较优势,巩固支柱财源,培植新兴财源,优化财源结构,逐步建立起立体、多元、有后劲的特色财源体系。具体包括以下几个方面: 1、找准农民增收和财政增长的结合点,促进农村经济发展。大力发展县域经济,把“三农”工作作为工作的重中之重,着眼于增加农民收入,提高粮食综合生产能力,推进农业和农村经济结构的战略性调整。一是要加强各级财政对农业基础设施的投入力度,夯实农业发展基础,优化种植业结构,突出发展特色农业。二是要大力发展乡村企业,为农村企业的发展创造良好环境,尤其是进一步加大对农业产业化龙头企业的扶持力度,充分发挥龙头企业的带动作用,促进农村产业结构升级。三是要进一步加快小城镇建设,提高城镇化水平,充分发挥小城镇的辐射带动作用,使小城镇成为吸纳农村剩余劳动力的主渠道。 2、巩固支柱财源,培育新财源。注重地方经济的客观实际,把握市场经济发展规律,充分发挥自身优势,挖掘潜力,重点 巩固支柱财源,全面培育新财源。一是抓好工业结构调整,做大、做强支柱产业,每个地方都要发挥地方经济和资源优势。集中力量扶持几个拳头产品,几个利税大户,几个上百万元上千万元的支柱财源,做好示范,奠定基础,以点带面拉动区域经济增长。二是要按照市场经济的游戏规则,通过股份合作、兼并联合、公司制改组等多种形式,加快对县域国有企业的改革,同时配套完善社会保障制度,搞好再就业工程,努力使企业增加活力,减少包袱,加快发展。三是要加快发展各类私有、民营、股份制等经济实体,鼓励非公有制经济参与国有集体企业、参与社会事业发展,优化发展机制,提高整体素质,将其作为发展县域经济的主力军。四是扩大对外开放,全力招商引资,大力发展县乡工业,以工促农,以工带商,走“工业强县之路”,加快县域经济快速发展。五是积极扶持和鼓励第三产业发展,尤其是地方特色旅游业。 (七)推进乡镇机构改革,减少不必要的支出。 乡镇党委、政府的主要职能是促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定。按照“精简、统一、效能”和因地制宜的原则,对不同类型的乡镇,分别指定不同的机构和岗位设置形式。改变传统的乡镇工作方式,切实提高乡镇工作效能。一是要做好乡镇机构和人员的精简工作。据报载,山东省推行乡镇机构改革后,将乡镇党委、政府机构合并设置, 提倡党委、政府交叉任职;严格控制乡镇党政行政人员编制;乡镇级不再设置自收自支事业单位,逐步将这些单位推向社会,办一些经营性的实体。这一经验值得我们认真借鉴。二是通过提前离岗、提前退休、发展设施农业、创办经济实体等渠道,积极稳妥地做好人员分流工作。对创办经济实体的分流人员要给予政策上的优惠,对一次性买断工龄的分流人员,县乡政府应将这部分支出打入县乡财政预算,如果困难县乡拿不出这笔开支的,高层政府的财政部门应该一次性“兜底”。要千方百计为因改革而分流的人员找出路,谋生路,确保改革卓有成效地运行和大局稳定。三是要给乡镇政权机关职能定好位,彻底从直接干预企业和农民生产经营的领域里退出,把全部精力都放到为农村、农业、农民提供优质的公共服务上。四是要打造一支精干的为民服务的队伍。我国当前的干部管理及工资制度存在很多弊端,干部能上不能下,干多干少都一样,不仅在很大程度上束缚了一个人的潜能的充分发挥,而且造成了纳税人所纳税款的极大浪费。因此,笔者认为,在乡镇一级政府应实行干部聘任制,打破干部身份的“终身制”和“铁饭碗”。凡是工作不称职、群众不欢迎、屡教不改的公职人员,要无情分流,惩一儆百。否则,这一问题处理得不好,不仅会严重影响党和政府在人民群众中的威望,而且是对广大纳税人的极端不负责任,甚至可以说是一种犯罪。 在精简乡镇机构的同时,笔者认为对省辖市一级的政权机关、特别是经济比较落后地区的政权机关,可以适当虚化。分税制财政体制改革实施“市管县”的初衷是,让中心城市经济带动周边县域经济的发展。但在多年的改革实践中,不少困难地方的市级政权机关由于受财力和经济条件所限,对县乡财政的宏观调控和扶持不仅没有达到改革的初衷,而且在某种程度上成了县域经济发展中的障碍因素。近年来,我国浙江、安徽等省市在历经“市管县”后,又重新回归“省管县”财政体制,并在缓解县乡财政困难和加快县域经济发展方面取得了不少可以借鉴的宝贵经验。“省管县”后,省级财政按财政体制直接结算到县,既可避免市级集中县级财力的问题,市级财政也可以突出中心城市的特色,逐步建成城市财政,把工作重点放在服务于中心城市的发展上。 在精简或虚化某些政府层级方面,笔者认为还有一项重要工作要做。目前在我国一些地方“撤乡并镇”已取得显著成效的同时,笔者认为对一些小规模的县(市)区也应该进行“撤县并市”。如有的县(市)区只有一二十万人,但也是四大班子,众多局委,数千号吃“皇粮”的人。这样不仅年年使数以千万计的税收资源变成了吃饭钱,使本该充满活力的县乡政府变成了“吃饭财政”、“讨饭财政”,把本该变成农村一座座水库、抽水站、桥梁或一条条道路的钱变成了养人钱,而且由此造成 的公共财政缺位还加大了贫困地区农民的困难程度。因此,有关专家研究认为,在平原地带、人口密集的地区可以考虑100万人以上建一县级政府,丘陵地带50万人建一县级政府,山区县30万人以上建一县级政府。经过上述调整,每压缩一个小规模的县(市)区,每年将可节约财政资金数千万元。 (八)妥善解决县乡政府债务问题,确保基层政权稳定。 由于事权与财权的高度不对称、公共财政职能的严重缺位和越位基层财政越困难的实际国情,我国基层政府的巨额债务绝大部分都发生在乡镇一级。这些债务不仅严重影响了党和政府在人民群众中的形象,而且严重威胁到县乡财政的安全运行和农村社会的稳定。如何建立一种长效还债机制,妥善解决这一问题,化解政府风险,笔者认为应采取以下措施:一是按照统一的标准、口径和内容,对乡镇政府债务进行清理核实,核清债权债务主体,分清偿债义务和清偿责任。二是对不同类型的债务采取不同的解决办法。如对过去农村九年制义务教育达标、农村道路建设、农田水利基础设施建设等积累起来的债务,由于这些债务主要是由政府公共物品供给缺位造成的,中央和省级政府应承担更大的清偿责任。对乡村直接借贷形成的历史债务,凡不是为农民办事的,应当按照“谁受益,谁负担”的原则落实债务人,不得将债务转嫁给乡镇政府。对应由乡镇政府本身化解的债务,可以采取拍卖、租赁等方式盘活资产、资 源,解决部分债务;也可以通过债权债务转换消除债务;还可以借乡镇企业的改组转制转移偿债义务等。有财力的地方应将乡镇债务列入年度预算逐年予以化解。三是要建立健全债务管理制度,防止新增不良债务。对乡镇确需举办的公益事业,应组织有关方面人员进行科学论证和听证公决,并实行“一把手”责任追究制,不得以财政名义举债。乡镇政府一律不准直接办企业,也不准为企业贷款提供任何担保和抵押,更不准让乡镇财政担保。同时要不断完善新增负债决策和审批制度。乡镇因正当理由确需借贷的,必须经乡镇人代会审议通过,并报上一级政府批准后方可进行。四是要建立严格的考核制度和责任追究制,把乡镇政府债务的增减作为考核乡镇主要负责人任期目标和工作实绩的重要内容。对乡镇主要负责人要实行离任审计,防止前任“政绩”变为后任的包袱和群众的负担;对未经批准产生的新增债务,按照“谁决策谁负责,集体决策由主要领导负责”的原则严肃处理;对不按规定程序决策、盲目举债和为单位举债担保等造成经济损失的,其乡镇主要负责人不得提拔重用,并予以严肃查处。要根除可能导致债务产生的土壤和条件,尤其是要从制度上约束乡(镇)领导借款搞“政绩工程”和“形象工程”,同时要把化解不良债务列入政绩考核重要内容,树立“增收是政绩、还债也是政绩”的观念,积极为消化政府债务营造良好的社会氛围。 (九)按照公共财政体制的要求,建立健全财政监察机制。 分税制财政体制改革运行以来,由于缺乏行之有效的监测、反馈、调整与制约机制,不仅使体制运行中存在的一些问题长期得不到解决,而且造成了改革成效的大打折扣。如分税制财政体制运行中存在的县乡政府事权与财权高度不对称、转移支付制度不够规范等问题的存在及其所造成的负面影响,都在很大程度上影响了改革的进程及效果。另如一些在实践中明显失于合理与公平的个别硬性支出增长指标,一增再增,尽管其不合理性越来越明显,尽管基层反映强烈,但一直没有任何一个部门作出明确答复,不仅使一些地方政府的有关部门为完成任务迫于无奈而纷纷造假,也使党的政策的严肃性受到威胁。 加强财政监督,提高监督效能,对于促进县乡财政改革与发展具有十分重要的意义,财政监督是财政的主要职能,是提高财政管理水平的一项手段。适应公共财政体制的变化,财政管理要从微观管理象宏观管理转化,由单一向全局转变,做到事前预警、事中监督、事后评价及跟踪反馈。在机制创新方面,一是建立组织协调机制。在明确各部门职责、划分职权范围的同时,建立以财政部门为核心的组织协调机制,实行联合会议制、定期进行工作联系和沟通。二是建立一套监督保障机制,加强财政监督干部队伍建设,搞好财政监督和组织保障。三是加快财政立法进程,健全财政监督法律体系,为顺利开展财政 执法,增强财政监督的权威性、严肃性提供法律保障,使各项财政基金发挥出最大效应。 参考文献: 1.文炳勋:政府预算、行政效率和财政民主——兼论我国公共预算改革《财经理论与实践》2006年05期 2.暴景升:农村义务教育供给与各级政府财政职责《安阳工学院学报》2006年01期 3.张立承:基层财政运行压力:农村义务教育管理体制改革困境分析——对农业县(市)基层财政的案例研究《北京大学教育评论》2004年03期 4.张雪平:试论地方财政的可持续发展《财经论丛》2002年03期 5.焦国华:分税制财政体制:评价与建议《财经论丛》2003年06期 6.李志慧、江杰:我国县乡财政解困的制度构建:经验借鉴与现实选择《财经理论与实践》2006年05期 7.吕炜:1998年以来财政体制与政策的宏观评价《财贸经济》2003年03期 8.李茂生、陈昌盛:农民减负、县乡财政解困的财税对策《财贸经济》2004年01期 9.贾康、马晓玲:积极财政政策的调整与财政改革《财贸经济》2004年10期