国有土地收益基金问题研究

国有土地收益基金问题研究 《 人民论坛 》(2012年第36期) 于芳 潘文霞 【摘要】国有土地收益基金有利于土地收益的合理分配，土地储备的可持续发展以及抑制片面追求土地收益的短期行为。该基金建立八年多来，因其基金规模太小而致收效并不理想。土地收益基金资金来源的主要障碍在于地方财政不足，城市土地储备定位不清，其解决之道是合理划分中央与地方的事权与财权，并厘清土地储备的职能定位。 【关键词】国有土地收益基金 重要性 资金来源 障碍 2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定:“探索建立国有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行为。”随后，国务院办公厅《关于国有土地使用权出让收支管理的》指出，为加强土地调控，在财政部门缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比例资金，用于建立国有土地收益基金。此后，我国上海、厦门等部分城市分别建立了不同形式的土地基金。国有土地收益基金从提出建立到现在已有八九年之久，但在土地储备管理中起到的作用却极为有限。究其原因，主要是国有土地收益基金规模太小，资金来源数额过少，相对于土地储备的资金需求显得杯水车薪。 国有土地收益基金重要性分析 国有土地收益基金有利于土地收益的合理分配。土地出让金相当于一次性地征收了若干年的土地使用期的地租之和，用金融术语来说，相当于对若干年的地租做了一个贴现。本届政府获得的土地出让金，实际上是一次性预收了未来若干年限的土地收益总和，是一种对土地收益的“透支”，显然这样的利益分配格局是不合理的，有悖于“代际公平性”。此外，我国的土地出让收益巨大:1992至2003年全国土地出让金收入超过1万亿元，2005年土地出让收入5505亿元，2006年土地出让收入7676.89亿元，到2010年全国土地财政收入2.9万亿，超出预算113%。因此，有必要通过合理机制，实现土地收益的合理分配和有效利用。 国有土地收益基金的资金来源是土地出让金，主要用于土地储备工作，实现了土地出让金“取之于地，用之于地”的理念，可以维持土地收益的持续增长，有利于土地收益的合理分配。 国有土地收益基金有利于土地储备制度的可持续发展。当前土地储备的资金来源主要是财政拨款和商业银行贷款。土地储备机构的自有资金比例过低，如此的资金结构使得土地储备过度依赖银行贷款，也使得土地储备机构自成立以来就一直是负债经营。但负债经营是有风险的，债务比不宜过高，通常认为“不应超过最优债务比例0.61”?。国有土地收益基金采用基金的良好的管理模式，归集不同时期的、零散的土地收益，用于土地收购储备，可以提高土地储备机构的自有资金比例，保障政府的土地收购储备能力。通过基金的运转减轻银行和政府资金压力，促进土地储备制度的健康长远发展。 国有土地收益基金有利于抑制片面追求土地收益的短期行为。土地出让金金额巨大，必 政府运用各种手段扩大出售土地换取收入的短期行为。土地收益行为短期化，往然造成地方 往导致土地滥用。国有土地收益基金的设立，政府通过土地基金行使职能，实行土地资产管理，合理分配土地收益，保证土地收益在时间上的延续性，防止过度开发土地，避免寅吃卯粮的短期行为。从而可以减少不同时期政府的短期行为和对土地收益分配及土地利用的不利影响。 国外土地基金的资金来源情况 西方较早开始建立土地基金，目前在诸多国家都有着不同形式的运用。考察其资金来源的情况，可以为我国的土地收益基金提供借鉴。美国的永久土地基金创建于1986年，基金资金来源主要是从州财政获得的土地租金收入、基金投资利润、不动产销售收入等。澳大利亚的土地基金的资金来源，2004年以前主要由政府逐年拨款。2004年，政府停止拨款，土地基金自身的年投资收入就成了唯一的资金来源。“危地马拉土地基金的建设将分三个阶段进行，筹资2.3亿美元，其中包括国际复兴开发银行6.9千万美元的贷款，国家15.75 千万美元的拨款以及受益人缴纳的0.51千万美元贷款利息。”?此外，我国的香港地区和澳门地区也都建立了土地基金制度，将部分土地收入拨付土地基金。 可以看出，国外土地基金的资金来源主要有三种情况:一是以政府拨款为主的土地基金，如苏格兰土地基金和2004年之前的澳大利亚土地基金;二是以土地收益为主的土地基金，包括香港和美国永久土地基金;三是以基金自身盈利为主的土地基金，如2004年以后的澳大利亚土地基金。另外，国外部分土地基金的资金来源具有阶段性。在基金创建初期，一般以政府拨款和土地收益为主;在基金正式运作后以基金自身盈利为主。参照国际经验，结合我国当前的国情，我国国有土地收益基金采用提取部分土地出让收入为主的模式较为可行，并分阶段进行。 国有土地收益基金资金来源障碍及解决办法 目前建立土地收益基金的做法就是从土地储备收益中提取部分资金作为土地收益基金，一般金额都不超过土地收益的5%。相对于土地储备的资金需求，5%的土地收益是远远不够的，即便如此，有些城市也不能保证5%的土地收益足额及时地拨入土地收益基金中去。对此，笔者认为是以下二个方面的原因造成的: 地方财政不足，地方政府资金压力大。1994年我国实行分税制改革，增值税的75%上缴中央，25%留作地方，近几年增长较快的所得税也改为共享税。在现行分税制下，财权小于事权的资金状况造成地方政府入不敷出。以2011年为例，1,8月份全国31个省市财政收入36102.24亿元，财政支出48878.04亿元，差额-12775.80亿元。而土地出让金作为地方固定收入则基本归地方所有。而在现行体制下，土地出让的收入基本全部归地方所有，地方政府对土地收入有决定权，在预算内收入不足的情况下，地方政府自然挤占土地收益，这样就没有足够的资金划入土地基金中去。 城市土地储备定位不清，地方政府对土地储备定位有误解。我国自建立土地储备制度以来，各地政府对土地储备机构的设置就采用不同的组织方式，对其性质的认识也比较不统一。 由于缺乏全国性的规范，土地储备机构地位不明确，收储行为失控，在各地的实践中，出现了土地储备中心成为政府“以地生财”的工具的情况。地方政府错误定位土地储备职能的现象之一就是“土地财政”。我国东部发达地区政府财政的基本格局是“预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，政府财政就是一个土地财政”。?依照2009年两会财政部提交的，2009年全国的国有土地使用权出让收入总额达1.42万亿元，其中地方收入1.3946万亿元，中央收入275亿元，全国地方政府的财政收入为3.258万亿元，二者之比达到0.4。 “融资平台”是地方政府对土地储备的又一种扭曲。地方政府认为城市土地是政府的垄断资产，可以低收高卖。尤其是在现有政策下，土方政府不能发行债券，也不能贷款，为了获得资金，地方政府就通过土地储备向银行抵押贷款，获取巨资用于城市建设。2009年刘明康在全国城市商业银行第十次论坛上指出，土地储备中心的实质依然是政府投资平台公司。此外，“经营城市”也成为了部分地方政府实施土地储备的主要目标。“地方政府热衷于土地储备，主要因为政府经营城市的理论和土地垄断供给方式的有效结合。”?相对于“土地财政”，“经营城市”把城市土地资产用得更活，情况也更复杂。 基于上述原因，笔者认为解决土地收益基金资金来源问题的根本办法就是合理划分中央与地方的事权与财权，厘清土地储备的定位。 首先要合理划分中央与地方的事权与财权。通过中央和地方财税关系的结构调整，帮助地方政府摆脱土地财政，削减地方政府“土地财政”的动力。重新划分中央与地方的归属税种，调整中央与地方税收分成比例，提高地方的分成比例，增加地方的可支配财政收入的同时完善转移支付制度，进一步增加中央对地方的转移支付总量，提高一般转移性支付的比例并适当开征地方新税种等多项措施增加地方政府财政收入。 其次要厘清土地储备的职能定位。长期以来，由于对土地储备制度职能定位存在认识上的误区，由此产生了土地财政等社会问题。应在认真分析这些问题及其成因的基础上，使土 地储备回归其正确的职能定位。《土地储备管理办法》以及《土地储备资金财务管理暂行办法》等规定为厘清土地储备定位提供了明确的政策支持，但由于各地客观情况不一，理解和执行存在偏差，有些问题还需要进一步研究。 (作者分别为中国地质大学(北京)土地科学技术学院博士研究生，中国矿业大学资源与安全工程学院博士研究生) 注释 ? 董泽农，冯承劲:《土地储备融资方式及风险分析重庆科技学院学报》，2008年第4期，第80,81页。 ?姜开宏，姜海:“土地基金运作模式的国际比较及其对我国的启示”，《现代城市究》，2004年第1期，第57,60页。 ?刘守英，蒋省三:“土地融资、城市扩张与金融风险—来自一个发达地区的个案”，《中国土地科学》，2005年第19期，第3,9页。 ?慈冰，张有义:“储地利益链”，《财经》，2010年第8期，第1,3页。