论欧盟新成员加入欧元区进程:政策挑战与前景展望

论欧盟新成员加入欧元区进程:政策挑战与前景展望 $ 欧元区东扩进程日益受到关注。在判断欧盟新成员加入欧元区的时 机是否成熟时，可主要遵循两项：一是法律标准，基于《马约》框架下经济 指标的趋同规定；二是理论标准，基于最适度货币区的组建条件。从法律标准判 断，在欧元区东扩进程的制度框架下，欧盟新成员在实现经济变量名义趋同 时会面临诸多障碍性因素。可以肯定地说，欧盟新成员在加入欧元区进程中会遇 到许多困难和曲折，欧元区东扩道路并不平坦。 2004年5月1日，欧盟东扩成为现实：波兰、匈牙利、捷克、爱沙尼亚、 拉脱维亚、立陶宛、斯洛伐克、斯洛文尼亚、马耳他和塞浦路斯10个国家正式 加入欧盟，欧盟成员国从15个扩展到25个。继欧盟东扩，欧元区东扩进程日益受到各方关注。因为根据《马斯特里赫特条约》（简称《马约》），上述10国 在加入欧盟后有义务选择在适当时候加入欧洲汇率（Exchange Rate Mechanism，简称ERM ?），并在加入ERM ?至少2年及各项经济指标满足《马约》趋同标准的情形下正式采用欧元。 关于欧盟新成员加入ERM且和欧元区的最佳时机选择问题，学术界颇有争 议。一方面，有学者基于实现货币一体化的诸多收益（降低交易成本、增加价格 透明度、促进贸易和投资、增强经济结构调整动力等），支持欧盟新成员尽快通 过ERM ?过渡期并早日采纳欧元。有观点甚至质疑欧盟新成员在采纳欧元前经 历ERM ?过渡期的必要性，建议在入盟之日起直接采纳欧元。另一方面，许多 学者对欧盟新成员过早加入欧元区表示担忧。由于大多数欧盟新成员正处于向市 场经济体制转轨的关键时期，经济结构改革的顺利进行需要以必要的价格修正、 基础设施投资和自主的宏观调控作为保障。如果此时为实现《马约》规定的趋同 标准而实施以稳定作为导向的紧缩性财政和货币政策，可能会给新成员带来通货 紧缩风险、产出损失，进而延误其实际经济趋同和重组进程。为此，新成员在加 入欧洲联盟后，首先应致力于进一步的经济结构改革，在“没有完全消化单一市 场带来的竞争冲击前不能过于急迫地加入ERM?”。 实践中，大多数欧盟新成员官方对于何时加入ERM ?和欧元区的态度也出 现了前后反复。在加入欧洲联盟之初，新成员国不仅表示希望采纳单一货币，而 且承诺尽可能快地加入欧元区，其承诺加入欧元区的时间表集中在2006年到 2009年。。但是，在加入欧洲联盟不到一年的时间内，许多新成员纷纷要求推 迟最初确定的加入欧元区的目标时间，并希望能够缩短停留在ERM ?的过渡期。 总体上看．欧盟新成员的中央银行和金融界都赞成尽早加入欧元区，但各国政府 因迫于削减预算支出的压力而普遍缺乏加入热情。 关于欧盟新成员加入欧元区的最优时机选择，需综合考虑多方面因素，其关 键在于分析加入欧元区进程对欧盟新成员的经济增长、结构重组以及实际经济趋 同可能产生的影响。具体而言，在判断欧盟新成员加入欧元区的时机是否成熟时， 可遵循两个标准：一是法律标准，即观察欧盟新成员的各主要经济指标是否符合 欧盟官方为欧元区东扩设定的各项经济趋同标准；二是理论标准：即判断10个欧盟新成员与原欧元区是否符合组建最适度货币区的诸多条件。本文侧重于法律 标准，重点分析在欧盟有关规范欧元区东扩的制度框架下，欧盟新成员在实现各 经济指标趋同时所面临的主要挑战，并结合新成员的经济趋同现状对欧元区东扩 前景进行展望。 对于10个欧盟新成员而言，其加入欧洲经济与货币联盟（European Economic and Monetary Union，简称EMU）的完整进程可大致划分为三个阶段（见图1）：（1）准备加入EU（European Union）的预备阶段（前EU阶段）；（2）准备加入EMU的预备阶段（后EU前EMU阶段）；（3）EMU成员阶段。第一阶段自1998/1999年10国进行欧盟入盟谈判开始，到2004年5月1日10国正式成为欧盟成员结 束。目前欧盟新成员正处在准备加入EMU的预备阶段。 在此阶段，欧盟新成员的经济政策主要在两方面受到严格限制：一是须根据 《马约》确定的各项名义趋同标准实施以稳定作为导向的宏观经济政策。《马约》 第1的条对经济变量的“名义趋同标准”作出了具体规定：EMU候选国在加入EMU前一年的通货膨胀率不高于欧盟内物价最稳定3国平均通货膨胀率的1.5个百分点；长期利率不高于欧盟内物价最稳定3国平均利率水平的2个百分点；公共财政预算赤字每年不超过其国内生产总值的3%；公共负债不超过其国内生产总值 的60%。二是候选国须视汇率政策是关系到共同利益的事，候选国有义务选择在 适当时候加入欧洲汇率机制（ERM?），并保证该国货币兑欧元的市场汇率维持 在中心汇率士15%的波动范围内（《马约》第109条）。 与原欧盟成员（英国、瑞典和丹麦）不同，欧盟新成员没有决定是否加入 EMU的选择权。在加入ERM?两年后，当新成员各项经济指标达到《马约》规定 的趋同标准并获取欧盟议会符合条件多数支持的情况下即有义务接受欧元。在入 盟协议中，欧盟没有对10个新成员接受欧元设定具体期限，各国接受欧元的日 期取决于各自经济变量的达标状况。因为在至少加入ERM?两年后候选国才有资 格采纳欧元，所以从纯技术角度看，对于在2004年5月成为欧盟正式成员的10国而言，即使在入盟之时就加入ERM?并且各经济指标都能顺利达标，其 加入欧元区的最早时间也要到2006年（图l所示）。 1998/1999 2004 2006（最早） 前EU阶段 后EU前EMU阶段 EMU阶段 加入EU 加入EMU （单边汇率稳定） 加入ERM? EMU成员 转引自Paul De Grauwe（2003）.“Nominal versus Real Convergence with Respect to EMU. How to cope with the Balassa-Samuelson Dilemma” 在现阶段，欧盟新成员要实现各主要经济指标满足《马约》规定的趋同标准 并在ERM?的框架下维持汇率稳定，并非易事，其面临的挑战主要包括： 由于欧盟新成员逐渐融入到欧洲统一大市场，在资本管制放松的情形下，新 成员国政府若实施过度扩张的财政政策，势必会带来国内通货膨胀、利率升高和 货币贬值的压力。从这个角度看，实现《马约》框架下的财政趋同标准在某种程 度上是实现其他经济指标趋同的基础和保证。但是，欧盟新成员的财政趋同现状 却非常令人堪忧。在2003年除爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛和斯洛文尼亚之外， 其余欧盟新成员的预算赤字占GDP的比率均超过3%的标准值。在塞浦路斯和马 耳他，政府负债占GDP的比率甚至超过了60%，这直接威胁到两国财政的“可维 持性”（fiscal sustainability）。 问题在于欧盟新成员要在短期内改变现状，实现财政状况达标的前景并不乐 观。首先从财政收支结构看，大多数新成员的公共投资支出在总财政支出中所占 比率较高（见表1），突出表现在近年来这些国家用于基础设施建设的投资不断 增加。尽管近期欧盟新成员宏观经济形势发展不错，国民生产总值增长率普遍高 于原欧盟成员，但由于结构性财政预算失衡超过了同期经济增长对财政状况的积 极影响，欧盟新成员的总体财政状况最终仍表现为不断恶化。由于大多数欧盟新 成员正处于经济发展水平相对落后的赶超阶段，以及基础设施建设投资周期较 长，所以新成员国财政支出短期内具有相对刚性，不可能进行大幅削减。 产出波动 预算余额 财政收入 财政支出 利息支出 投资支出 * 匈牙利 --3.5 40.6 45.1 6.1 7.1 3.7 波兰 --3.2 39.4 42.6 2.7 3.1 4.5 罗马尼亚 --3.7 31.5 35.1 4.9 3.1 6.2 斯洛文尼--1.3 42.8 44.1 1.5 4.1 0.4 亚 欧盟平均 0.2 46.8 47 3.7** 1.0** 1.5 注：*为20世纪90年代该国产出标准差，**表明为欧元区平均数 资料来源：European Commission （2002 a） 其次，即使新成员目前能够采取财政紧缩办法实现《马约》的趋同标准，但 这必然会带来总需求损失，影响宏观经济景气。因为公共物品在促进经济增长中 的作用非常重要，公共物品供给的减少会成为产出增加的瓶颈。况且财政紧缩过 程必然会受政府自由意志控制，政府在干预经济的时机选择和力度把握方面可能 会出现失误并带来福利损失。 另外，经济体制转轨和经济结构调整使欧盟新成员经济体中的不确定因素增 多。与原欧盟成员相比，欧盟新成员的总产出具有相对不稳定性（见表1），产 出的波动性增加无疑会加大新成员财政指标趋同的难度。另有学者进行实证研究 发现，大多数欧盟新成员的财政政策行为已表现出“顺周期”特征，这突出反应 在中东欧国家自20世纪90年代以来的结构性预算支出占GDP的比率与产出缺口之间呈逆向关系。顺周期的财政政策行为违背了凯恩斯主义奉行的“逆风向选 择”的财政政策规则，这必然会放大经济的周期波动，从长远看也会增加新成员 财政赤字超标的危险。 《马约》趋同标准明确规定EMU候选国在加入EMU的前一年，通货膨胀率不得高于欧盟内物价最稳定3国平均通货膨胀率的1.5个百分点，此外在ERM?中候选国本币兑欧元的中心汇率不得随意贬值，市场汇率不得超过中心汇率?15% 的波动范围。根据这两项标准，再加上欧元区物价较稳定的事实，这实质上要求 欧盟新成员在ERM?中保持本币对欧元实际汇率的稳定。但是，由于大多数欧盟 新成员正处于经济体制转轨和经济增长的追赶阶段，巴拉萨----萨缪尔森效应（Balassa-Samuelson Effect：简称B-S效应，即由于一国贸易品行业劳动生产 率高于非贸易品行业的劳动生产率，但工资却向劳动生产率高的贸易品行业看 齐，会引发结构性通货膨胀并导致一国货币实际汇率水平上升的现象）在这些国 家表现得作常明显。Halpern和Wyplosz（2001）通过估算认为，由于B-S效应 部分欧盟新成员的实际汇率每年大概上升3个百分点。在此情况下，欧盟新成员 如果采取将本币紧盯欧元的政策来确保名义汇率稳定，则会产生高于《马约》趋 同标准的通货膨胀率。相反，如果希望实现通货膨胀的趋同目标就会牺牲名义汇 率的稳定目标。 面对着这种两难困境，目前可供欧盟新成员选择的解决思路都或多或少存在 着某些缺陷。第一种解决思路比较直观，试图对《马约》规定的通货膨胀目标或 名义汇率趋同目标进行重新解释，如：以贸易品价格的变化作为计算通货膨胀水 平的标准，更高的消费者物价水平只要不威胁名义汇率的稳定即是可接受的。第 二种解决思路是主张对具有较强B-S效应的国家放弃实施通货膨胀趋同的要求。 由于《马约》中的趋同标准最初是为经济发展水平大致相当的发达成员的， 所以为避免B-S效应引发的两难困境而为中东欧国家重新审议甚至放弃原有的 趋同标准有其合理性。但这显然违背了欧盟法律一贯遵循的“公正公平待遇”的 原则，况且欧洲中央银行和欧洲经济与财政部长理事会也在反复强调EU新成员必须履行与EMU现有成员相同的义务，所以前两种思路基本不具有可行性。第三 种解决思路是建议欧盟新成员采取更加紧缩的宏观经济政策组合来应付B-S效应造成的通货膨胀。虽然严格的宏观经济政策将会缩小贸易品与非贸易品之间的 价格差距，但这样做无疑会带来总需求损失，妨碍新成员的宏观经济景气，甚至 还可能诱发经济不稳定。相对而言，比较可行的是第四种解决思路：即允许欧盟 新成员国的货币在ERM?中实现名义升值，但问题在于B-S效应导致的名义汇率变动幅度有可能会突破ERM?所允许的汇率波动区间（中心汇率?15%的范围）。 对于欧盟新成员在加入欧元区前是否有必要加入ERM?的问题， 一直都存有争议。有学者认为，加入ERM?的两年过渡期毫无意义．因 为欧盟新成员的规模非常小，其在加入欧元区过程中所作的经济调 整只会对欧元区现有成员产生微不足道的影响。但是，欧盟官方的 态度非常坚决，欧洲中央银行在2002年11月21日明确表示：ERM? 是一个有助于实现欧盟经济的名义趋同和实际趋同的制度框架，虽 然欧元区外的欧盟成员国可以本着自愿的原则选择是否加入ERM?， 但是要想加入欧元区首先必须加入ERM?。 客观来说，ERM?有助于实现欧盟新成员的汇率稳定并为欧洲货 币一体化奠定基础，但在资本项目开放的背景下加入ERM?．对于大 多数欧盟新成员来说至少意味着要面临两方面考验： 一是货币政策自主权会受到削弱。依据国际宏观经济学中著名 的“蒙代尔不可能三角”，一国不可能同时实现资本自由流动性、 货币政策独立性和汇率稳定性三个目标。在资本项目逐渐放开的过 程中．欧盟新成员如果继续执行独立的货币政策（如维持不同于外 国的利率水平），会导致国际资本基于风险规避或套利目的而迅速 流动，这种不稳定的资本流动会影响汇市供求进而带来汇率波动。 所以如果欧盟新成员要确保其名义汇率波幅不超过ERM?的规定，其 货币政策的自主权肯定会受到削弱。有学者认为这是在ERM?过渡期 中成员国作出的不带来任何回报的高昂投资。 二是爆发汇率危机的可能性。严格来说ERM?属于可调整的“软 盯住汇率制”（因为经过协商ERM?中本币兑欧元的中心汇率可以调 整且允许市场汇率在中心汇率?15%的范围内波动），许多学者研究 证明“软盯住汇率制”既不如固定汇率制值得信赖，也不如完全浮 动汇率制能自由调整，所以更容易遭受不稳定游资的投机冲击。基 于这个原因，自1997年亚洲金融危机后“角点解”（固定汇率制或 完全浮动汇率制）变得比“中间解”（盯住汇率制、管理浮动汇率 制等）更受欢迎。此外，由于在ERM?中，欧洲中央银行不承诺在非 欧元国货币受到冲击时给予支持，这使得欧盟新成员中央银行的外汇市场干预负担加重。如果遭遇到投机冲击时，新成员的中央银行 必然会为维持本币与欧元间?15%的波动幅度而进行干预，这会造成 外汇储备的大量流失，国内货币供应量的下降和利率上升，进而影 响经济增长。极有可能的是即使新成员的中央银行做出了最大努力 依然无法抵御投机冲击，最后被迫退出ERM?，并任其汇率自由波动，正如1992年欧洲货币体系危机发生时的情形一样。 欧盟10个新成员的经济规模都较小，10国GDP加总只相当于目前欧元区12国GDP的6%，且10国经济发展水平的差别比较大，多 数国家仍处于经济转轨过程中。但是，自从1998、1999年开始欧盟入盟谈判以来，新成员就一直在努力实现达到《马约》规定的各项 经济趋同标准。根据各项指标的趋同现状看（见表2），长期利率指标表现最佳，10个新成员国全部达标。公共负债指标除塞浦路斯和 马耳他外，其余8个国家都实现了达标。对于大多数欧盟新成员而 言，其加入欧元区的主要障碍存在于通货膨胀率、财政预算赤字率 的趋同和根据ERM?调整汇率制度两个方面。 从通货膨胀率看，斯洛伐克、斯洛文尼亚、匈牙利、塞浦路斯、 拉脱维亚和爱沙尼亚都未能达标，其中前4国大幅超标。另外受前文分析的B-S效应影响，大多数欧盟新成员存在结构性通货膨胀风 险。财政赤字水平方面，捷克、塞浦路斯、匈牙利、马耳他的预算 赤字率都远远超过3%的趋同线，其中塞浦路斯和马耳他的负债率也 超过了60%，反应财政状况的两大指标均超标昭示着两国具有较大的 公共财政风险。 长期利率水通货膨赤字水平负债水平汇率 平（货款利胀（%） （占GDP%） （占GDP%） 制度 率%） 水平塞浦路4.3 --6.3 72.7 4.6 浮动斯 带 管理捷克 0.0 --12.9 37.6 4.1 浮动 爱沙尼货币1.6 2.6 5.7 6.4 亚 局 水平匈牙利 4.6 --5.9 59.0 6.5 浮动 带 固定拉脱维2.5 --1.8 15.6 5.1 盯住亚 汇率 货币立陶宛 --0.9 --1.7 21.9 局 盯住马耳他 1.3 --9.7 72.0 5.1 货币 篮子 自由波兰 0.7 --4.1 45.4 5.8 浮动 斯洛伐管理8.5 --3.6 42.8 5.9 克 浮动 斯洛文管理5.9 --1.8 27.1 4.9 尼亚 浮动 EU-251.4 --3.0 60.0 5.5 -- 参考值 资料来源：根据European Commission（2003e），EBRD（2003）， Eurostat（2004）的资料整理得到 表2表明10个欧盟新成员的汇率制度呈现多元化：3个国家采取管理浮动汇率制（捷克、斯洛伐克和斯洛文尼亚），2个国家采取货币局制度（爱沙尼亚和立陶宛），2个国家采取水平浮动带的汇率 制度（塞浦路斯和匈牙利）、2个国家采取盯住汇率制度（拉脱维亚 和马耳他），另有1个国家采取自由浮动汇率制（波兰）。其中一 些国家已经将其货币与欧元相联系，如通过货币局制度（爱沙尼亚、 立陶宛）或者通过水平浮动带的汇率制度（?15%波幅）（塞浦路斯 和匈牙利）。除这4个国家采取的汇率制度与ERM比较接近外，其 余国家在改变汇率制度适应ERM时遇到的阻力较大。目前爱沙尼亚、 立陶宛、斯洛文尼亚已加入到ERM，但仍需努力来保持名义汇率稳定。 综合10国各项经济指标的趋同状况，从纯法律标准判断，在10个欧盟新成员中，立陶宛、爱沙尼亚可能最早加入欧元区，而捷克 和斯洛伐克加入欧元区的时间可能相对较晚。当然欧盟新成员加入 欧元区的时间表还会受其它因素影响，但可以肯定的是欧盟新成员 在加入欧元区的进程中会遇到许多困难和曲折，欧元区东扩道路并 不平坦。 （《武汉大学学报（哲学社会科学版）》，武汉大学商学院，周茂 荣，周念利）