论检察机关在“渝东南生态保护发展区”建设中的职能作用

论检察机关在“渝东南生态保护发展区” 建设中的职能作用 [摘要] 前不久,重庆市委、市政府下发了《关于科学划分功能区域、加快建设五大功能区的意见》,将渝东南片区纳入“生态保护发展区”。然而,渝东南片区生态保护却面临着严峻的形势,盗伐、滥伐林木、失火等违法犯罪现象屡禁不止。究其原因,在于宣传不够,监管不力,犯罪打击力度不足等方面。所以,在立足检察职能发挥,结合群众路线教育实践活动的背景下,检察机关在助推“渝东南生态保护发展区”建设中应积极有为发挥职能作用,具体举措是:加强宣传,树立生态环境保护司法意识;严厉打击,查处破坏生态环境犯罪和背后的职务犯罪;积极探索,推进检察机关主导的环境公益诉讼;强化配合,与行政执法部门建立联动机制。 [关键词] 检察机关;环境保护;职能作用 一、渝东南生态保护现状——以酉阳县为例 (一)酉阳县县情 酉阳县地处渝东南地区,位于武陵山区腹地,素有“湘黔咽喉”之称,是国家认定的全国科技进步先进县,获得过”全国文明县城“、“中国绿色名县”、”市级生态县“等荣誉称号。酉阳县植物有裸子植物8科17属19种,被子植物63科132属194种,竹亚科12种。① [1] ①酉阳大板营为北纬29.4度最大的原始森林,桃花源、酉水河区以及乌江沿岸既是旅游景区,亦是生态保护的重要地域。 1 (二)酉阳县涉林环境犯罪基本情况 经过调查统计,2013年以来,酉阳县检察院共起诉破坏森林犯罪案件25件38人,其中滥伐林木犯罪就占21件24人,共计滥伐林木1011株,活立木蓄积707.341立方米。上述案件中,木材贩子为营利而滥伐的16件19人,合计滥伐林木481株,蓄积555.684立方米。同时,亦查处涉林领域职务犯罪4件4人,渎职犯罪2件2人。 二、渝东南涉林环境犯罪案件的特点 (一)盗伐、滥伐林木案件居高不下 随着改革开放的不断深入和木材经营、销售渠道的放开,盗伐、滥伐林木案件逐年上升,居高不下。一般情况下,盗伐人员主要是利用其所在地与相邻区县交界的便利,利用区域联合运输的方式,采取少批准多砍伐,甚至是不经批准先行砍伐的方式乱砍滥伐,有的甚至抱着侥幸心理把盗砍滥伐作为一条发财致富的门路。2013年以来,酉阳检察院起诉的涉林犯罪案件85%为盗伐、滥伐林木案。 (二)犯罪人员普遍文化程度低,法制意识淡薄 因为文化水平和法制意识的限制,有的人认为村里树木的砍伐只需要经过村委会等集体讨论通过即可,还有部分村民认为砍伐自家栽种的林木无需办证;有的村民因文化水平低,又没有专业的测量工具,往往对蓄积量无法把握而超采。种种错误认识导致犯罪行为发生。[2] (三)以办证为掩护超采现象突出 酉阳县检察院起诉的林木贩子采伐森林案中,大多数都有采伐证,但全部都超限超量采伐。特别是一些做林木生意的生意人,往往 以办理采伐证为掩护,实行超采、滥伐。如袁某涉嫌滥伐林木罪一案,袁某办理了2立方米的采伐证,但其利用主管部门没有到场监督的空隙,便雇人帮忙砍伐松树原木58件,折合活立木蓄积38.953立方米。 (四)村民用于自用现象较多 在酉阳县检察院起诉的盗伐、滥伐林木案件中,经查,半数所伐林木是用于自己的生产生活所用,如搭建牛羊圈、黄连棚、修建房屋等。大部分被告人并非为了通过贩卖林木谋取利益,而是为了方便自己的生产生活、增强生产力,提高生活水平。 三、涉林犯罪多发的原因 (一)犯罪打击力度不足 一方面,对林木产品运送查验不够,监管人员存在白天勤夜晚稀、陆路多水路空的监管现象,如酉阳县检察院起诉的田某涉嫌滥伐林木罪一案,田某就是雇人先将砍伐的木材锯断成节,通过河沟水流冲运躲避检查站,再利用夜间人流量较少,检查不严的漏洞,用货车将木材偷运到贵州等外省贩卖。另一方面,非法木材加工厂高价收购林木,并在收购时不详细核对采伐许可证,更不用登记,助长了滥伐林木行为。如梁某涉嫌滥伐林木罪一案,收购人员在没有核实梁某的采伐许可证等手续的情况下,便以5000余元的价格收购了近8立方米的木材。 (二)经济利益驱使 一方面,位于武陵山深处的渝东南三县皆是属于国家级贫困县。这里生产生活条件恶劣,交通不便,信息流通不畅,大部分村民的文 化程度都还处于较低层次。而农村生活生产方式较为单一,无法通过其他方式获得更好的经济收入,伐木卖材,便成为主要收入的来源之一。另一方面,不少人对砍伐林木要办证,盗伐林木要坐牢是心知肚明的,但为了不交或少交审批的费用,抱着侥幸的心理,置法律于不顾。同时,近几年国家加大了对森林资源的管控力度,木材价格节节攀升,一些不法商贩看到有利可图,铤而走险,引诱或是组织一些村民进行盗伐滥伐,以至于森林资源受到破坏,国有资产受到不应当的损失,而其中主要的利润被流通销售的商贩赚取,当地村民所取得的不过是极少的辛苦钱。 (三)政策、法律宣传不到位 在农村群众中普遍缺乏生态保护理念,只看到木材的经济价值,不懂得生态保护的重要性和长远价值所在。很多群众还存在着山林是自己家的,砍不砍,卖不卖,都是自己的事情,别人无权过问的想法。再者是保护森林资源的相关法律法规的宣传不到位,农民对犯罪后所面临的法律后果认识不足,造成部分农民群众在不知情的情况下就触犯了刑律。② (四)监督、监管机制不健全 近年来,破坏森林资源犯罪案件数量高居不下的一个重要原因还是监管体制不力。[3]如在酉阳县,尽管林业行政主管部门在全县各个村聘请了一定数量的护林员,并且制定了相应的定期巡山。但这些制度缺乏有效的监督机制,可操作性不强,究竟这些护林员多长时②在审理中发现,绝大多数被判刑的农民,平时在村里一贯都表现良好,没有什么违法犯罪,都是老实巴交的农民。 间巡一次山或者有没有巡山,如何对护林员的工作建立起客观、真实的评价,如何有效激发护林员的工作积极性,完善考核机制,都缺乏有效的监督。而且对护林员的监督也主要是事后的监督审查,主要是在发生较为重大的破坏森林资源犯罪案件后,相关的护林员才会因为与林业部门签订的责任状受到处罚。 四、检察机关在“渝东南生态保护发展区”建设中的职能作用 (一)加强宣传,树立生态环境保护司法意识 1.开展专项宣传行动 司法机关应就生态环境资源保护加大宣传力度,深入到基层中宣传和引导百姓了解生态和环境相关的问题,通过深入重点乡镇开展现场宣传活动,现场接受咨询,发放宣传资料,报纸登载电视广播等形式,广泛宣传野生动植物保护知识,增强群众环境保护意识,法制意识。2014年6月-7月,酉阳检察院便曾与林业局先后到酉阳县兴隆、苍岭等重点乡镇开展现场宣传活动近10次,现场咨询1000余人次,发放宣传资料10000余份,在宣传方面取得了极佳的社会效果和法律效果。 2.建设环境法治文化 教育和引导环境资源监管人员以文化认同去严格、公正、高效、廉洁地适用法律,进而教育和引导社会大众对环境资源法治文化的认同,形成环境法治观、生态文明观和可持续发展观,形成尊重法律、崇尚法治的良好氛围。为了使保护森林资源的意识真正深入人心,酉阳检察院便曾通过督促林业局,以通过各乡镇林业站将宣传资料逐级 下发到村组的方式,将之发放到每一户村民手中。 3.建立环保价值体系 充分发挥新闻媒体的舆论监督作用,畅通公众参与举报、揭发环境资源犯罪的渠道,提高当地农民及全社会的法制、环保意识,鼓励和提高群众参与保护生态环境资源的热情。在酉阳检察院联合相关部门进行的法制宣传活动过程中,《酉阳报》、酉阳电视台、重庆电视台都曾陆续跟进,为酉阳的森林资源保护工作造势、助力。 (二)严厉打击,查处破坏生态环境犯罪和背后的职务犯罪 在司法实践中,多数环境污染行为并非及时完成,而是持续长久,导致环境危害后果发生与环境违法行为实施之间间隔时间较长,增加查处难度,加上社会公众和政府对环境犯罪行为的宽容心态,导致实际处罚概率低下。这也助长了生态环境犯罪的侥幸心理。为确保环境犯罪处罚确定性,检察机关必须强化打击职能:一要强化批捕、起诉职能,提出量刑建议,对环境犯罪严惩不贷;二要强化环境犯罪立案监督、侦查监督和审判监督, 坚决防止和纠正对环境犯罪打击不力问题,依法监督纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题;三要加强控告、申诉监督。通过多方位监督,确保环境犯罪绳之以法,提高环境犯罪成本。 同时,对相关职能职能部门人员监管不力、失职渎职等行为,林业管理工作中的贿赂犯罪,以及弄虚作假、虚报冒领退耕还林、生态移民、天保工程等生态建设资金的贪污犯罪,应该依法及时准确予以严厉打击,净化生态建设环境。酉阳检察院在2013年以来便查处涉 林领域职务犯罪4件4人,渎职犯罪2件2人。 (三)积极探索,推进检察机关主导的环境公益诉讼 现今的环境保护法领域,对于放宽环境诉讼的原告资格限制,已经成为了世界各国的一种普通趋势。而由检察机关来提起环境公益诉讼,更加有利于防止环境行政部门和工作人员在经济利益、地方保护主义或是其他不合理情况下做出的不当行为或是不作为。因为环境损害具有潜伏性,不易改变性,长期性等特点,损害结果一旦出现便可能对生态环境造成极大的伤害。[4]对于环境保护公益诉讼的立案和受案范围,包括督促相关单位起诉,相关单位在规定的期限届满后却未曾向法院起诉,且没有正当理由;以及不提起公益诉讼便有可能会使得环境遭到进一步的损害,检察机关可代表社会大众利益提起诉讼这两种情况。 而且在当下这种环境保护日益重要,环保意识日渐深入人心的背景下,检察机关应当把涉及环境保护的民事、行政申诉案件作为重点案件优先办理。对于涉及环境公益遭到侵害的案件,符合督促起诉条件的,应当督促环境保护行政部门提起诉讼,抑或是督促其履行监管职责。对涉及侵害环境公益的民事案件,可以向人民法院提起环境民事公益诉讼;对环保部门作为原告提起环境民事公益诉讼的,检察机关应当支持起诉。[5] (四)强化配合,与行政执法部门建立联动机制 1.建立执法部门配合联动机制 在许多环境资源违法行为查处过程中,单凭某个部门之力,无法 从根本上解决破坏环境资源的问题。检察院、公安、环保、国土、林业、农业、交通、工商等职能部门应整合执法资源,建立联合执法机制,建立健全以信息共享、线索移送、共同配合、共同预防为主要内容的行政执法与司法衔接制度,形成合力。[6]酉阳检察院便成立了专项预防领导小组,夯实推进警示教育、法制教育,确定预防部门牵头每季度深入基层、重点地域开展一次法制宣教活动,明确部门、乡镇、村社各方主体责任,签订责任,与工作目标考核挂钩,共筑生态保护发展安全墙。 2.加强与有关行政执法部门配合 检察机关应加强与林业、国土、公安、移民等部门的配合,依托行政执法与刑事司法相衔接统一平台,互通信息,落实联席会议制度,跟进联合打击措施,形成打击破坏环境资源违法犯罪的强大合力。同时督促强化巡查检查工作。在2014年的酉阳县打击环境犯罪的“三项专项行动”中,酉阳检察院便要求林政部门经常深入林业保护区,开展巡山巡查工作,及时制止滥伐行为。同时督促加大林业执法检查力度,合理安排人员加强木材运输、购销、加工等环节的监督检查力度。最后还须要求林业部门及时向检察机关通报巡查检查活动情况,必要时主动或受邀请与林业部门一道不定期开展巡查检查。 参考文献: [1]酉阳简介.百度文库. [2]李娉,孙景山.完善立案监督制度的几点思考[J].中国检察官,2010(12). [3]刘湘廉.危害生态环境资源犯罪的成因及惩防之策[J].现代法学,2011(3). [4]杨朝霞.检察机关应成为环境民事公益诉讼的主力军[J]. 绿叶,2010(8). [5]检察机关在环境资源保护中发挥职能作用[N/OL].中国日报网, 2013-11-14. [6]陈光中.试论我国环境公益诉讼原告资格[J].法学,2012(9).