地方融资平台

地方融资平台 地方融资平台:“阳光融资”是必由之路 2009年11月21日 02:56 来源: 金融时报 【字体:大 中 小】 网友评论 主持人: 本报记者 刘红 特邀嘉宾: 财政部财政科学研究所所长 贾康 交通银行首席经济学家 连平 中央财经大学中国银行业研究中心主任 郭田勇 政府融资平台发挥了重要的筹资作用 地方政府融资平台的启动，对筹集资金、实现“保增长、扩内需、调结构、惠民生”目标发挥了重要作用，但在具体实施过程中也出现了运作不规范不透明、银行贷款过于集中、贷款存在风险隐患等新情况和新问题。近日，本报专家组成员围绕地方投融资平台的作用、出现的问题以及风险防控等话题进行了深入探讨。 主持人:政府融资平台是如何发挥作用的,政府融资平台的运作模式是怎样的,如何正确认识地方政府融资平台的积极作用, 连平:目前我国政府融资平台运作模式主要有以下几类:一是公用基础设施建设融资模式。政府可以把基建项目承包给非政府部门的项目公司投资、融资、建设，也可以把已经投产运营的基础项目在一定期限内的特许经营权移交给民间投资人。二是政策性产业扶持基金模式。三是农业产业投资公司运行模式。政府农业产业投资公司主要以农业担保公司为主，在政府对农业产业的财政支持上仍然以农业补贴、贷款贴息等方式为主，重点扶持重大农业产业化项目。 近年来，各地政府投融资平台建立后，在加快城市基础性设施建设和产业升级、改善居民生活环境等方面，发挥了重要的筹资作用。全球金融危机爆发以后，地方政府融资平台在“保增长、调结构、促改革、惠民生”的一揽子经济刺激政策中也发挥了十分重要的作用。在高速信贷投放的主体中，地方政府的投融资平台是最为活跃和最为引人注目，同时也是最值得关注的融资主体。地方投融资平台通过大规模融资推动城市化建设，迅速启动内需和扭转经济过快下滑趋势，其积极作用应当充分肯定。 郭田勇:地方政府主要通过政府融资平台发行地方债和城投债以及向银行贷款等方式获得资金，然后将吸收的资金用来支持城市基础建设及地方产业发展，其运作模式按法律性质分，主要有企业法人、事业法人和机关法人;按平台功能分，主要有经营性平台和融资性平台;按平台级别分，主要有省级融资平台、地市级融资平台和区县级融资平台。政府融资平台的存在，一方面满足了地方政府的融资需求，解决了地方政府因不能直接负债而缺乏建设和发展资金的问题，起到了连接资金与项目的纽带作用;另一方面，在金融危机的大背景下，启动了内需，促进了经济复苏以及产业结构调整。虽然地方政府融资平台的存在固然对当地经济的发展、人民生活水平的提高以及整个经济的复苏有着非常重要的作用，但仍要冷静客观地认识地方政府融资平台的积极作用，须意识到当前的政府融资1 平台尚不完善，存在多头举债、担保杠杆率较高以及政府任期与融资期限不一致导致的政府压力较大等诸多问题亟待规范。 地方政府融资平台存在的风险值得关注 主持人:地方政府融资平台目前存在哪些风险点和潜藏的问题,银行在掌控风险方面应关注哪些方面,最难把握的问题在哪里,银行应该如何选择政府融资平台类客户, 贾康:政策扩张期带来了国债和地方债规模的明显上升，除较规范的长期建设国债和2000亿元地方债之外，近期还出现了媒体所称的“地方政府融资的狂欢节”，早已有之的各种地方融资平台“遍地开花”、不少新的融资工具(规范程度往往并不高)也被创造出来。地方举债融资的规模正在迅速扩大，并引起了各有关方面的高度重视。 郭田勇:目前，地方政府融资平台存在多头举债、担保杠杆率较高、政府任期与融资期限不一致导致的政府压力较大以及各地融资平台在贷款使用上缺乏统一安排和部署等问题。具体来看，一般银行贷款时要求第三方提供担保，或者能够将贷款的还款计划纳入政府财政预算，由于多个项目均要求担保或纳入财政预算，将导致杠杆率较高，而政府主导的项目商业化程度并不高，作为第一还款源的项目本身有可能并不具备还款实力，这样可能导致作为第二还款人的政府变成第一还款人。同时，中长期贷款一般在五年以上，而政府每五年一换届，具有非长期性，这样就有可能把本届的负担传导到下一届去，政府的投资冲动较大，容易造成过度投资，同时也给政府带来较大压力。若造成大面积不能还款，最后不得不由中央财政和商业银行买单，将导致银行不良贷款率升高。 此外，各地融资平台在贷款使用上缺乏统一安排和部署，在没有整体规划的情况下，存在各地投资"一哄而上"的现象，重复建设难以避免，如几个地区"一窝蜂"炼钢或者对某些新能源项目建设进行"扎堆"，从长远来看会造成产能过剩，不利于国家经济结构调整和产业结构优化。 银行在掌控风险方面应重点关注地方政府融资平台的信用等级、是否存在多头举债、有无实际可行的担保以及项目本身的收益如何等诸多方面，在这些问题中，银行最难把握的是地方政府是否通过多个融资平台从多家银行获得信贷资金。由于信息不对称以及多家银行对政府项目授信的激烈竞争，银行很难了解到政府融资平台跨银行的资金流向，只能了解与其有借贷关系的那家公司的融资情况及其在本行内的资金流向，因此，单独一家银行控制对政府融资平台的授信额度并不具有实质意义。 一般来说，在授信方面，银行应建立一套完善的信贷筛选机制和灵活的授信，能够识别出资质较好的授信对象，把好贷款审批关。对于政府融资平台类客户，银行应该选择那些信息透明度较高、还款来源有保证、授信额度可控的平台公司，力争将其信贷风险限制在可控范围之内。目前银行放贷数量较大，且对于政府项目贷款"有求必应"，长期势必会产生还贷问题，因此银行应注意自身风险，以商业可持续性为对地方政府引导的信贷项目进行筛选和把控，避免出现信贷隐患。 连平:在我看来，虽然政府融资平台已经发挥了明显的积极作用，但地方政府融资"遍地开花"和"井喷"式爆发毫无疑问也带来了许多风险隐患。一是这些政府背景贷款项目往往周期长、规模大、同质化而难以实现商业可持续性，直接影响其未来收益，项目偿债能力大打折扣，风险具有隐蔽性;二是地方政府投融资平台的资产负债比例普遍较高，有的高达80,以上，政府隐形债务负担过重。地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷，形成"多头融资、多头授信"的格局，导致地方政府的总体负债和财政担保承诺情况错综复杂，部分地方政府债务管理比较混乱;三是许多地方政府信息透明度不高，加上各地财政担保体系落后，监管不到位，难以真实、全面地评2 估其整体债务水平和项目风险;四是许多地方政府近几年将陆续进入偿债高峰期，而受土地出让金收益下滑和经济下行的影响，地方政府财税收入缩减较大，部分不具备自偿性的建设项目还款来源难以保证，偿债风险扩大。 我认为，在当前形势下，商业银行要防范化解政府融资平台风险，应重点关注，也是较难把握的主要风险点有以下几个方面。首先，地方融资平台项目多由地方政府提供隐性担保，这直接导致银行不良贷款隐性化和长期化趋势，这也是银行最难把握的问题。其次，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，从而导致银行难以把握一些地方政府真实的负债及担保状况，使得商业银行向来一直通行的一些风险管理手段难以真正落实。第三，地方政府平台所融资金的使用主体往往又是地方政府相关部门。导致承贷主体与资金使用主体、项目最终收益主体的不一致，贷款资金实际上完全脱离借款人监控，如果出现偿还问题，商业银行实际上难以进行顺利的追溯。最后，地方政府融资平台的风险主要表现为系统性风险，一旦地区经济形势下滑,或者财政收入减少,就会形成信贷资金系统性风险。这种风险并非哪家银行通过信贷业务审查和风险控制所能有效防范和掌控的。 银行应当如何选择政府融资平台客户,我认为要建立一套比较完善的风险评价和信贷管理的制度、底线和标准。可以实行名单制管理和专户甄别，重点选择地区金融生态环境优越、资信状况良好、公司治理完善、财务实力强的政府融资平台客户，县级政府融资平台不予准入，同时对地方政府负债率、财政资金自给率等明确底线要求，不符合标准的不予准入，等等。 提升地方融资平台的规范性应疏堵结合 主持人:面对这些风险点和潜藏问题，提升地方融资平台的规范性成为当务之急。在这方面，您有何建议, 贾康:我认为，地方政府融资的发展，在市场经济和分税分级财政体制模式下，有其必然性，目前又加上了4万亿元项目配套资金的强大需求，对其做出简单禁止是行不通的，所以大思路上应回归大禹治水"堵不如疏"的古老智慧，有堵有疏，疏堵结合，重堵更要重疏，关键是应当如何规范发展,如何因势利导, 在这个方面需要"治存量、开前门、关后门、修围墙"，打造一套可控风险和可持续的地方"阳光融资"的制度和法纪。当前的政策扩张期，对此既是挑战，又是机遇。按照公共财政建设和"依法理财、民主理财、科学理财"的要求，地方政府融资应当是有透明度的、受法纪约束的、依托于制度规范和受公众监督的。 相关制度、法纪的打造，当然在我国需要渐进，而当务之急，一是应强化国家综合部门自上而下对各地融资规模的监督、指导、协调;二是应强化地方各级人大、政协对政府融资的审批与制约;三是应强化金融市场监管部门、审计部门对于政府融资活动的监控、审计;四是应提倡、鼓励地方政府融资主体内部的自律和加强管理，总结经验教训，在开拓创新中防患于未然。相关的制度内容，可先形成一些粗线条的文本，再于动态中不断完善、细化。比如中央级以财政部代理发行方式，实际上提供了对于今年2000亿元地方债的隐性担保，但明确地列入地方省级预算，意味着接受全套预算程序的约束，由省级政府牵头承担还本付息职责，是地方债制度在我国的重大进展，比之1998年应对亚洲金融危机时长期建设国债的"转贷"地方使用，规范程度已明显提高，今后还应继续探讨其规范性和操作有效性的进一步提高。 连平:为进一步发挥政府融资平台对拓宽融资渠道和应对危机的积极作用，防范和化解已累积的大量潜在风险，就必须尽快规范政府融资平台。对此，我有如下几点建议。一是要建立地方政府融资约束机制，对其融资金额要有一个限额，严格控制其过度融资;二是要建立地方政府融资授权制度，以约束、规范其行为，这里包括融资额度和期限的授权;三是要加强对地方政府投资建设项目的监督，防止投资决策的随意性，避免投资失控造成的浪费;四是要建立地方政府投融资责任制度，进一步完善地方政府的业绩考核体系，促使地方政府关注资源和资金的使用效3 率;五是积极完善法人治理结构，建设有竞争力的专业经营部门，形成有序实施的投融资决策以及严格的风险控制体系，从而保证平台正常运转和资金良性循环。 郭田勇:地方政府融资平台自身要完善公司治理结构，加强内部控制，建立规范的操作程序和完善的信息披露机制。充分借鉴重庆"八大投"模式和其"五大注入"措施，使融资平台具有规范的设立程序和充足的资本金，并采取类似于"三不原则"和"三大平衡"等保障措施来规范融资平台的良性运行，使其运行具有约束力，防止可能出现的风险。此外，各地政府融资平台在借鉴先进经验的同时，可以结合本地实际情况，进行积极的探索和创新，建立起与自身实际情况相适应的运作和操作程序，从流程上和制度上来规范作为地方政府融资平台的法人实体的融资行为，增强其经营管理的透明性和抵御抗击风险的能力。 化解风险银行须把好贷款审批关 主持人:商业银行支持地方政府融资平台的贷款投放，必须遵循商业化和差异化的原则，区别对待，有保有压。在这方面，银行该怎样把好关, 连平:我认为，商业银行对政府融资平台贷款执行"商业化、差异化，区别对待，有保有压"的判断标准，主要是看融资风险的大小，也就是地方政府的偿债能力、还款能力大小。而评价地方政府偿债能力的基本准则是地区财政能力。当前我国各地区财政能力存在一定差异，有的地区作为中国经济增长中心，其财政能力和优势远高于各地;有的地区具有资源优势，保持一定经济增速，但在收入结构和规模方面水平较低;有的地区当前主要收入低于全国水平，等等。 因此，商业银行对地方政府融资平台的贷款投放，要遵循商业化和差异化的原则，我建议，一是要制定差异化的区域授信政策。银行通过对全国城市实行名单管理，根据资源、规模、增速等要素所形成的各地区财政能力的相对差异和不同类型制定相应的地区授信政策，选择适度介入的区域。二是对政府融资平台贷款实行比例管理，同时试行地方财政负债边界模型测算，搞好限额管理。并要针对不同类型项目采取不同的管控模式，进一步规范流程，加强贷后管理。三是融资平台授信应以中央代发地方债等核心债务投入项目作为首要选择，最大程度上运用财政信用降低授信风险。这是因为中央代发地方债等事实上构成了地方政府直接、间接负债和财政能力的核心部分，其风险信息是可知的。四是选择政府融资平台中具有产业或行业组合，形成综合性收益来源的授信对象，规避基础设施信贷风险。 郭田勇:对于符合国家政策支持和产业结构调整方向的以及资质较好、商业化程度较高的地方政府融资平台，银行信贷资金要予以最大满足，否则就不能体现信贷政策的适度宽松;对不符合国家政策支持方向，产能过剩的行业，尽管其有贷款资金的需求，但是银行也要在信贷上予以控制，同时也要重视信贷风险的控制与防范。同时，商业银行应降低自身业务的同质化程度，注重对贷款的行业集中度的控制，将信贷风险的集中度限制在可控范围之内，遵循风险分散化的原则。 需要走向透明化、法制化 主持人:如何采取措施化解政府融资平台风险，让它扬长避短更好地发挥作用,如何让融资平台从原来的潜规则起主导作用的状态走向"阳光融资"机制, 贾康:在地方融资平台的发展方面，可以探索使用长期建设国债资金的方式。这一设想的要点是:借鉴一些地区已有的经验，将地方可用的专项资金，选择(或组建)合适的企业集团等法人实体作为资本金投入，进而可形成该法人实体获得银行贷款等筹集社会资金的再融资平台，既完成国债专项资金的建设任务，并承担国债资金的还本4 付息，又在现阶段构建了有一定规范性、功能较强大、适应投融资制度改革和长期发展需要的地方融资平台。同时，应允许和指导各地方政府积极探索，结合实际情况，建立一套投融资管理运作的操作标准和相应的制度流程，用一些标准程序、客观指标来规范作为融资平台的地方法人实体的融资行为，增强其在管理运作方面的透明程度和风险防范与控制水平。 这样构建出来的较规范的地方融资平台，有利于促进国家投融资体系改革，满足地方政府的融资需求，提高国债资金的使用效率，促进储蓄向投资的转化和优化相关机制。具体地看，这些主要表现在: 一是能够满足把政策扩张与促进投融资制度改革相结合的需要，在提升地方性融资平台的规范化水平的同时放大其功能来贯彻宏观政策。这种模式可拓展中央引导下地方政府参与国家投融资体系建设和"调动两个积极性"贯彻宏观政策的空间，其投资运作的规范化导向，也将有助于提升其他地方性融资平台建设的规范化水平。 二是能够满足市场经济环境下相关市场主体商业化运作的需要，有效地拉动社会资金。形成较规范的融资平台以市场化方式融资，可较有效地吸引银行放贷和民间资本跟进，把短期政策调控与利用社会资金与民间资本的长期机制构建两方面的要求较好结合。 三是能够满足防控风险和对国债资金与地方融资平台运作建立绩效评价机制的需要。地方融资平台借助于国债资金的集中使用获取融资的同时，也要按照市场化方法对国债资金及其再融资的资金进行运作，从而提高资金的使用效率，并且由于具备了基本的透明度和规范性，有利于加强监督和风险的防范、控制，管理主体可以通过这一体系，在国债资金的地方性融资平台的投资运作中实行绩效评价，从而增强绩效、问责机制建设与实施力度。 四是能够满足我国金融深化与储蓄转化为投资的需要。这种融资平台通过对国债资金的集中性和资本性使用，可以形成合力，推进金融深化和政策性金融体系建设，增强各融资平台的信用评级，有利于在经济下滑环境中活跃银行信贷体系，提高储蓄向投资的转化速度。 郭田勇:要想化解地方政府融资平台风险，改变潜规则起主导作用的状态，需要政府、平台自身、银行三方加强协作，形成合力，才能够建立起规范化、市场化、透明化的"阳光融资"机制。 首先，政府须建立相应的，给予地方政府融资平台阳光化的宏观环境。充分发挥政府对经济的引导作用，在法律法规以及政策指引上，引导地方政府融资平台获得符合自身承受力的资金规模，统一安排和部署各地融资平台的贷款使用，避免重复建设。同时建立合理有效的政绩考核与评价机制，防止地方政府为了政绩表现而盲目上项目、拉贷款，避免出现地方政府投资过热的情况，例如一些县级市都准备修机场等。此外，要在融资平台和政府之间设立"安全网"，避免隐性担保导致的不良贷款隐性化和长期化问题的出现以及担保杠杆率较高和互保现象的存在，尽可能使得融资期限与政府任期具有一致性，避免政府由第二还款人演变成第一还款人情况的出现，降低政府不能大面积还款导致银行不良贷款率升高的可能性。 其次，银行对于政府项目贷款应该"深思熟虑"。银行应注意自身风险，以商业可持续性为标准对地方政府引导的信贷项目进行筛选和把控，注重项目本身的收益状况。在对政府项目授信之后，要对项目加强监督，具有类似于"杀毒软件"的制度安排，定期排查可能存在的"病毒"，进行有效的贷后监控。另外，要加强银行间的沟通、交流与协作，了解地方政府融资平台跨银行的资金流向，实现对政府融资平台授信额度的控制，避免多头举债和过度融资的问题。 再者，地方政府融资平台自身须借鉴先进的经验，结合本地实际情况，建立起与自身实际情况相适应的运作和操作程序，从流程上和制度上规范地方政府融资平台。同时，建立完善的信息披露机制，让银行以及政府等相关机5 构了解其真实的资金流和经营运作情况，增强其经营管理的透明性和抵御抗击风险的能力，充分发挥政府及其他利益相关者对地方政府融资平台的监督和约束作用。 连平:要防范和化解政府融资平台风险，除了前面提到的尽快规范政府融资平台以外，还要做好以下两方面工作。一是提高地方财政及债务信息的透明度。这需要通过建立一套投融资管理运作的操作标准和相应的制度流程，用标准程序、客观指标来规范作为融资平台的地方法人实体的融资行为，增强政府融资平台运作的透明度。二是推动政府融资平台的市场化，积极拓展其他融资渠道。地方政府债券和资产证券化都是地方政府市场化融资可以参考的模式。此外，地方政府融资平台还可以通过信托方式、股权融资方式、产权交易方式等多渠道募集资金，最大限度地降低政府融资平台风险。 从另一层面来说，做好这两方面工作，以及前面提出的建立政府融资约束机制等工作，也正是完善政府融资平台投融资行为，拓宽其融资渠道，推动政府融资平台朝着规范化、市场化和透明化的方向发展，走向地方政府阳光融资机制的必由之路。 6