我国儿童权利保护立法研究——由南京“饿死女童案”引起的思考

我国儿童权利保护立法研究——由南京“饿死女童案”引起的思考 型!竺蔓!塑 出壅垡国撞堂担 翌!:!! 翌!! (总第98期) General，N。(98 青少年研究 我国儿童权利保护立法研究 ——由南京“饿死女童案”引起的思考 张 琴 [摘要]结合南京“饿死女童案”等案例，对我国的儿童保护立法进行了分析。 就此提出了立法建议，完善现有立法、加快立法步伐，改进立法技术、提高法律实 效，以促进儿童权利的保护。 [关键词]儿童;权利;保护;立法[作者简介 ]张琴，江苏海门人，南京邮电大 学人文与社会科学学院讲师，法学 硕士，研究方向:宪法学与行政法学(江苏南京210023) 权利保护的法律有《刑法》、《民法通则》、《婚姻 儿童是祖国的未来、社会的希望、家庭的瑰宝。 国家、社会、家庭有义务给他们营造安全的成长环 法》、《义务教育法》、《残疾人保障法》、《母婴保健 境。绝大多数儿童沐浴着爱的阳光健康成长，但同 法》等。第三是其他国际条约和法律规范性文件。 时也有一些不和谐的音符。例如:2013年6月21 如我国已参加的有关儿童保护的公约宣言、法律条 文(如《日内瓦儿童权利宣言》、《儿童权利宣言》 日，在南京江宁某社区，社区民警来到吸毒人员乐 某家，意外地发现乐某的两个年幼女儿惨死家中。 等)、国务院的行政法规、地方人大制定的地方法 规、国务院部委或地方政府所制定的及其他法 经调查，两个女儿系饿死。ul J2013年1月，一场突如 律规范性文件。 其来的大火袭击了河南兰考一家孤儿院，7名弃婴 遇难。2013年7月，北京大兴的 目前，我国的儿童权利保护立法为我国儿童的 “摔婴案”中，犯罪 权利保护提供了重要的法律依据，给儿童带来了福 分子韩某因与他人发生纠纷，将一名女婴活活摔死。 音，但同时我们也应看到，目前的儿童保护立法也 我们在为这些过早凋落的花朵感到惋惜之余，有必 存在一些问，如:儿童福利立法层次较低，现有法 要对我国的儿童保护立法做进一步的深刻思考。 律法规过分注重权益保障，缺乏实际内容，缺乏可 操作性的规定;儿童福利法律法规零散，缺少统一 一、我国儿童权利保护的法律制度简介与评析 规范;现有行政执法体制不顺，多头治理，缺乏协 儿童是一个特殊的群体，国家对这一群体必须 调、整合和问责机制。旧1简而言之，目前的未成年 给 人保护立法存在两个问题，一是法律位阶不高。有 予特殊的保护。目前，我国已经形成一整套相对 很多涉及未成年人重要权益的规范文件还仅仅是 完善的保护儿童的法律制度。首先是宪法。我国 规章或司法解释，没有上升到人大法律或国务院宪法第49条规定:“婚姻、家庭、母亲和儿童受国 政法规，位阶不高导致效力不高，其威慑力不行 家的保护。”“禁止虐待老人、妇女和儿童。”宪法的 够。 二是尚未形成缜密完善的未成年人法律体这些规定，既是国家立法的依据，也是公民应当遵 系。我 国目前主要有《未成年人保护法》和《预守的法律规范和道德准则。其次是单行法。我国 人犯罪法》等儿童保护单行法，而其他大 防未成年 的《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》是 量涉及儿 童权利保护内容的法律法规都分散在各对儿童进行保护的单行法律。除此以外，涉及儿童 个不同类 一8一 万方数据 型的法律之内，不成体系。 (三)提高立法技术 我国儿童权利保护的立法 技术过于粗疏，没有 二、完善我国儿童保护立法之构想 规范政府、社会和相关个人保护儿童权利的具体责 任，而且政治化、口号化倾向严重，有大量条文甚至 成了其他法律的重述和汇总，“许多内容要么语焉 完善我国儿童保护立法需从两方面人手。一 方 不详，难以操作落实;要么El号连天，状如海市面，立法机关要提高未成年人立法的位阶，对相 蜃 关规章和其他规范性文件进行整合、清理，在时机 楼”，导致了低可操作性。"。在这个问题上我们可 成熟时，能上升到法律级别的尽量上升到法律级 借鉴美国的。美国早在1935年颁布了《社会 保障法》，其中涵盖了儿童权利的保护。后来，涉 别。另一方面，加快形成完善的未成年人保护法律 体 及儿童的立法日益增多，根据1990年国会的一项 系。在儿童保护立法问题上，欧美发达国家儿童 保 报告，直接跟儿童福利有关的法案就有127项护立法的历史比较悠久。他山之石，可以攻玉。 多，这还不包括一些经费低于100万美我们可以吸收借鉴其合理成份，建立我国的儿童保 之 护立法体系。具体而言，我们要注意以下问题: 目，或那些专门补助儿童研究、训元的小项 练或研习班的活 (一)明确儿童保护立法的宗旨 动项目‘6。。大致上这些福利可分为收入补助、营明 养、社会服务、教育和训练、保健和住宅六大项。立 家儿确儿童保护立法需达到何种目的。欧美国 童保护立法已经形成四种独具特征的理论典 法细致有助于对儿童进行有针对性的保护。在英 国，保护儿童的法律也相当详尽，如《妇女及儿童 童范。一种是社会救助范式，侧重于对遭遇不幸的儿 予以救济救助;第二种是教养取向发展型范式， 福利法案》、《巴勒特教育法》、《家庭补助法》、《托 以所有儿童为服务对象，以儿童的启蒙教养和发展 儿所法规》、《儿童和青少年法案》、《缺陷儿童教育 为目标;第三种是社会保护范式，即国家和社会对 法案》等等。受虐待、疏忽、剥夺、剥削或处于不健 康或不道德情 发达国家在儿童权利保护问题上不仅立法全 境中的儿童提供服务;第四种是社会参与式整合性 面，而且很注意其可操作性。例如，在加拿大，除了 儿童福利范式，即把儿童视为儿童福利事业的主体 联邦政府有儿童保护法之外，各省亦都有其独立的 和中心，儿童不是消极被动地接受救助、教养、发展 儿童保护法。以安大略省为例，《儿童和家庭服务 和社会保护，而是积极主动地广泛参与家庭生活、 法案》是一部安省用以指导儿童福利服务的立法。 文化生活和社会生活。?j相比较而言，第四种范式 这个法案认为每个人对儿童的幸福负有责任，规定 立意高远，注重儿童的主体参与，应当成为我国将 每一个社会成员包括那些为儿童工作的专业人员， 来的儿童保护立法的趋势。 认为儿童正处于或可能处于需要保护的状态下时， (二)确立儿童保护立法的原则 有义务及时报告给儿童保护协会(CAS)。法案详 《儿童权利公约》规定了“儿童最大利益原 细说明了“儿童需要保护的”适用条款和必须向 则”，在我国则规定为“儿童优先”原则。相比较而 CAS陈述的情况。它包括身体的、性的、精神的 虐 言，最大利益原则对儿童优先原则具备以下优势: 待，疏忽和危险伤害等，还包括对监护人的监护能 在内容上，“最大利益原则”比“儿童优先原则”更 力的评估。这些适用条款的可操作性较强，它 为丰富，它包含后者又在后者的意义上更进了, 将每一种情况都分为极度严重、中度严重、轻微严 步。而且，“最大利益原则”在本质上更能体现儿 重和不严重四个等级，当儿童被评估为需要专业人 童主体的权利理念，它所涉及的是与儿童有关的一 员介入保护时，CAS就会正式介入，如有必要，有权 切事务，把解决儿童利益有关的问题升华到更高的 将儿童从家庭强领出来，通过法庭取得对儿童的临 层次。应该转变立法理念，确立起儿童的权利主体 时监护权，直到法庭审理了有关虐待儿童的起诉， 地位，规定“儿童的最大利益原则”，制定一系列的 做出判决为止。_7j 操作性强的儿童权利保护的专 门立法，以保护儿童 在未成年人权益保护上，我国目前立法规定的 主要是弱势儿童的权利。L4 责任主体很多，但未明确第一责任主体，导致出了 一9一 万方数据 问题后难以明确责任。以家庭暴力为例，我国的 发展基金，为各州提供一揽子拨款，用于发放低收 《未成年人保护法》对施虐人的民事和刑事责任规 人家庭儿童照料补助。为保证针对儿童的福利金 定不明确，预防措施也不明确。因此，建议进一步 不被家长挪用，他们采取“补贴制”，即尽量减少向这 细化法律规定，如有家庭暴力倾向的人员在多少距 些家庭直接提供现金援助，而是为他们“购买”儿童 离内不得接触儿童，这将使法律更有操作性。应明 照料服务。比如，当单亲家长外出工作不能照料孩 确规定被虐待儿童的紧急救助程序，可借鉴外国的 子时，可以委托托儿所来照料，政府负责付费。[1? “令状”制度，确立家庭成员可实行保护令制度、明 在我国，《未成年人保护法》已经颁布了多年， 确把儿童虐待刑事案件改为公诉案件。另外，对未 在这个过程中，社会也有了巨大的发展，同时也出 成年人权益的保护，我国的现有法律更多是一种事 现了许多新的需要解决的问题。2012年全国人 大 后保护，对受害人救济不足，局限于惩罚加害人，而 常委会对其进行了适当修改。在未来的立法中，立 国外更强调事前保护。 法者要关注一些新问题。如，随着改革开放的深 我们要学习国外的先进经验，注意未成年人保 入，我国涌现出大量新的特殊儿童群体，如流动儿 护法律和其他法律的衔接。以英国为例，1989年 童、流浪儿童、留守儿童等，他们的权利需要规范和 再次修订和颁布了新的《儿童法案》。这部法案非 保护。这就迫切需要有关部门做出迅速的反应和 12] 常全面，几乎将所有的关于儿童的法律结合到了一 调整，使儿童保护工作能较好地开展。 起。该法l 案明确，在发现儿童受虐等情况时，政府 (五)加快立法步伐 可以剥夺父母对于儿童的 监护权，并将儿童安置在 除了适时修改已有法律以外，我们需加快立法 其他家庭;任何接触到儿童受虐等情况的人，如教 步伐。目前，一个很大的问题就是没有相关的法律 师、医生、社工、邻居，都必须在第一时间向政府报 制度来对儿童福利保护问题予以明确规范，包括监 告，政府儿童保护部门及专业社工组织等都可作为 护权的转移、救助、如何紧急处置等。目前负责儿 公诉人。?1除了这些保护儿童的专门法律以外，其 童的部门非常多，很多问题到底归谁管没有明确， 他法律也很配合儿童权利保护。如:1996年《家庭 民政作为一个部门，能推动的进展也是有限的，因 法》进一步明确规定，离婚应以“子女受到最小伤 此，我们必须加快推动儿童福利保护的立法。作者 害”结束，目的在于促使相关当事人与子女尽可能 建议立法机关制定一部完整的《儿童福利法》。当 保持一种良好的关系。【 o近年来，英国家事审判体9 然，这也是许多发达国家保护儿童的成功经验。在 制不断改革，越来越关注儿童权利的保障和实现。 未来的《儿童福利法》中，应明确规定各级政府及 2001年4月，根据2000年《刑事司法和法院服务 有关机构在儿童权利保护中的职责和义务，并对特 法》，英国设立了儿童和家事法庭咨询支持服务署 殊需要的儿童如贫困儿童、流浪儿童、孤儿等提供 (CAFCASS)。政府整合了以前由感化服务署、地 援助，进一步明确规定法律责任。除此之外，还要 方管理的诉讼监护人和报告官服务署以及最高法 加强儿童社会保障专门立法(贫困儿童最低生活 院官方律师儿童部这三个部门提供的服务，以便更 保障制度、服刑人员子女救助制度、儿童医疗保障 灵活地运用各种资源，充分保护儿童权利。?叫 制度、儿童出生登记制度等)，儿童社会保护立法( (四)法律需与时俱进 儿童食品安全立法、儿童玩具安全立法、儿童用品 近年来，许多国家都先后开展了儿童福利制度 广告制度立法)，学校保护立法(农民工子女受教 的 改革，法律也顺应实际需要作了及时跟进。以美 育权的保护、被限制人身自由儿童受教育权的保 国为例，上个世纪90年代，美国进行了儿童福利 护、学校奖惩制度)，家庭保护立法(家庭暴 力中 制度改革——贫困儿童救助制度改革和儿童虐待 的儿童权利保护、儿童财产权保护) 等，形成完备 防治与家庭收养制度改革。美国改革的经验是一 的儿童权利保护的法律体系 o[13]只有这样，才能为 方面严格家庭福利、促进就业，同时注重专门针对 儿童构建一张更周密 的法律保护之网，从而促进我 儿童福利的提供。美国1996年通过《个人责任与 国儿童保护事业的发展。 工作折衷法案》，专门设计了一个儿童照料与 (下转第14页) 一10一 万方数据 的机会。因此，在对高职学生适用刑法第十三条和 刑事和点建议[J](辽宁高职学报，2003，(2):140( 解不能出罪的情况下，应尽量适用缓刑、管 [3儿4]罗慧玲(构建高职心理健康教育内容体 系 制、单处罚金、免予刑事处罚等措施。可通过社区 矫正改正恶习，促使[J](职教通讯，2005，(7):54( 其从不良青年成为守法公民， [5]李玫瑾(犯罪心理学[M](北京:中国人民公安 也可避免高职学生再次犯罪的风险。 大学出版社，1999:163 ( 综上，在高职学生犯罪激增的今天，我们不能简 [6]黄汀(亚文化理论视角下高职院校学生的犯罪 单地对高职学生犯罪施加“刑法惩罚的大棒”，而应 预防[J](中国职业技术教育，2008，(5):6( 授予 “人权保护的大伞”，需要从刑法谦抑的层面，基 [7]席小华，金花(北京市未成年人犯罪实证研究 罪亚文化环境、青春于常识、常理、常情之视角，在综合考量高职学生犯 [J](法学杂志，2005，(5):125( 期特点的基础上，给予刑法之宽 [8]张保平，李世虎(犯罪心理学[M](北京:中国 容应对，以通过积极出罪、刑事和解、非监禁刑等承 人民公安大学出版社，2006:44( 担社会教化失职之 责。同时，刑事立法机关和刑事 [9]林山田(刑罚学[M](台北:商务印书馆，1985: 127( 司法机关亦应与时俱进，及时制订高职学生犯罪心 理矫正规定，以齐心协力扶正驱邪。唯此，刑法 才能 [10][意]贝卡利亚，著，黄风，译(论犯罪与刑罚 在高职学生犯罪应对上实现“功德圆满”。 [M](北京:中国大百科全书出版社，1993: 56( [11]方强(法制心理学概论[M](北京:群众出版 社，2001:81 ( 参考文献: [12]童春荣，徐伟(刑民界限之博弈视角下的刑事 [1]卢凯鹏(职校生犯罪不容忽视[N](检察日报， 和解[J](广西社会科学，2012，(11):201387(— 3— 20(7)( [2]李冬梅(谈做好五年制高职学生管理工作的几 [责任编辑:宫秀丽 ] (上接第lO页) of U(s(House R 我们可以适当借鉴发达国家的经验，如建立完 【 6J epresentatives(1990(Federal Children and Their 善的儿童保护法律体系、政府、儿童保护组织、家庭 Programs Affecting Families( 相互配合，各司其职致力于儿童保护事业等，同时 Washington，D(C(:U(S(Government Printing Of- rice( 结合我国实际状况，完善我国儿童保护立法。这必 将是一件关乎国家繁荣、社会和谐、家庭幸福 的大 [7]于澄姣(中加儿童权利保护的比较研究[J](社 善之事。 会福利，2012，(12) ( [8]徐建中、陈鲁南(英国的儿童福利[J](社会福 利，2011，(8) ( 参考文献: [9]参见英国1996年《家庭法》第1条。 [1]现代快报[N](2013—8— 4( [10]石雷(现代英国家事案件审判体制的变迁及 [2]成海军，陈晓丽(中国儿童福利法治建设及其 其启示[J](时代法学，2012，(5)( 不足[J](青少年 犯罪问题，2011，(4)( [11][12]薛在兴(美国儿童福利政策的最新变革 与评价[J](中国青年研究，2009，(2)( [3]刘继同(中国儿童福利政策模式的选择[J](青 年研究， 2002，(6)( [13]王勇民(儿童权利保护的国际法研究[M](北 京:法律出版社，2010:320( [4]王雪梅(儿童权利保护的“最大利益原则”研究 (下)[J](环球法律评 论，2003年春季号( [责任编辑:宫秀丽][5]于澄姣(中加儿童权利保护的比较研究[J](社 会福利(2012，(12) ( 一14一 万方数据