大国政府改革——美国、巴西、俄罗斯、印度和中国20年进展

大国政府改革——美国、巴西、俄罗斯、印度和中国20年进展 大国政府改革——美国、巴西、俄罗斯、印度和中国20年进展 大国政府改革——美国、巴西、俄罗斯、印度和中国20年进展 [ 内容 提要] 经济 全球化以来，世界生产力和生产关系都发生了改变，促使政府职能发生了由统治和管制职能为主体向以管理和服务职能为主体的质变，建立面向公众的服务型政府成为全球政府改革的主潮流。美国、巴西、俄罗斯、印度和 中国 可视为当前各类政府改革的典型。本文主要从改革动机、中央与地方分权和 电子 政府建设三个方面对20年来五大国的政府改革进行了归纳 ，并加以比较，陈其利弊。 [关键词] 大国，政府改革，中央与地方分权，社区自治，电子政府 政府改革的动机与必要性 经济全球化以来，世界生产力和生产关系都发生了改变，传统型政府不仅在调控 社会 及市场经济活动中丧失其应有的功能，而且政府既有的一些角色和职能也越来越成为经济和社会 发展 的阻碍物。新的生产力与生产关系必然促使政府职能发生了由统治和管制职能为主体向以管理和服务职能为主体的质变，建立面向公众的服务型政府因此成为全球政府改革的潮流。 具体而言，政府改革的动机可以归纳为四大类 1.为解决财政危机而进行政府改革 不少发达国家如美国、英国、新西兰和澳大利亚等都是这种“新公共管理”(New Public Management)的实践者。相对于传统的公共行政(Public Administration)，这种新生的政府管理模式试图借鉴或直接采用 企业 的管理模式，达到减员增效，缩减财政赤字，鼓励私营部门发展，吸引和利用外资的目的。以美国为例，克林顿政府于1993—2000年期间展开的“重塑联邦政府”的改革就取得了显着的成效:首先，改革消灭了巨额财政赤字。1992年联邦财政赤字高达2 900亿美元，到1998年不仅消灭了财政赤字，而且财政收支还略有盈余。其次，政府大幅裁员，八年改革净减员近43万，成为20世纪50年代以来美国 历史 上最小但是效率却最高的政府，服务质量获得国民的普遍认可。因为政府在经济发展中具有关键性作用，所以美国政府改革的最大成就在于它从直接和间接两方面都有力地推动了美国经济创造新“三高一低”的历史记录，并带头步入知识经济 时代 。 2.为货币与财政双重危机所迫而进行的政府改革 这类政府改革主 要在发展中国家进行，其中，拉美国家具有典型性。拉美国家自19世纪以来始终没有摆脱高通货膨胀、债务危机和经济危机的阴影，到了经济全球化时代，随着资本项目的放开和“华盛顿共识”改革的施行，拉美国家再次进入经济和社会危机多发期，并出现“美元化”的趋势。以巴西为例，尽管是公认的市场化国家，但是长期以来，巴西政府却一直在直接干涉经济发展。20世纪90年代以来的政府改革涉及到经济、社会方方面面，尤其是21世纪以来，如何建立以民为本的服务型政府成为改革的首要目标。 3.为 政治 斗争所迫的国家裂变和激进式政府改革 第三类国家是被称为转型国家的前社会主义国家——独联体和东欧诸国。长期以来，这些国家的政府一直是经济主体。经历了急风骤雨式的新自由主义改革后，这些国家的政府职能明显弱化，包括俄罗斯在内的一些政府甚至一度丧失了起码的控制能力，直接危及经济社会甚至国防安全，离“小政府、大社会”的改革初衷相去甚远。相反，这些国家在总结经验教训之后，都采取了中央政府集权化以及恢复国有化等回归传统的行动。 4.为建立市场经济，与国际接轨的渐进式政府改革 主要包括中国和印度等一批对全球化态度比较积极的发展中国家。这些国家改革的初衷多多少少都与参与经济全球化有关，由于这些国家普遍实行了外向型经济发展战略，经济发展对外资或国外市场有较高的依赖，开放必然促使传统政府向服务型转化。比如中国是最典型的外资推动政府改革的例子。从区域看，靠外资推动经济增长的沿海地区的政府率先改革，然后才逐渐由中央政府推进中西部地区的政府改革。中西部地区到 目前 为止，政府改革推进得比较缓慢。 与中国有所区别，印度本身已有一定市场经济基础，参与经济全球化的主要方式是依靠民族企业打入国际市场。因此，可以说，印度向服务型政府转变比中国深入。而且，由于印度政府从来就不是经济主体，所以政府提供的法制环境更为优越。 严格说来，后三类政府都还不能称作是“服务型”政府。所以，发展中国家转型期的政府应该如何改革仍然是有待于观察的论。 中央与地方分权 以管理和服务职能为主体的新型政府势必要求改革同时从两大路径推进:一是“自上而下”的分权改革，即国家中央权力分散化，向地方分权;二是“自下而上”的民主 深化改革，即提高政策透明度和监督力度，民众取得广泛的参政议政权力。双方面的政府改革的最终目标是尽可能地把事权下放到最贴近民众的基层政府，强化和完善社区自治。因此，尽管全球各联邦国家和单一制国家政府体制的历史演变不同，但当前的发展趋势却相当一致，都是地方自治。 当今世界约200个国家，包括美国、巴西、俄罗斯和印度在内，虽然只有28个是联邦制国家，但它们却拥有世界1/2的土地和1/3的人口。中国是五大国中惟一的单一制国家。 美国是最典型和最成熟的联邦制国家。世界上只有美国政府是“自下而上”建立起来的。美国一直实行“竞争型”的联邦制，各州相对独立，基本特征包括:一是分权，即中央和地方政府各有划分明确的事务范围，并且在各自事务范围内，享有充分自主权;二是制衡，即地方政府有足够的宪政保障或政治实力，可以阻止中央的随意干预，使之不能单方面削减地方政府的自主权;三是合作，中央政府和地方政府在某些事项上联合作业或混合财政。这种结构安排必然使美国成为发展市场经济、竞争与创新良性循环的沃土。 同样，美国的政府改革也是“自下而上”发起的。具有较大自主权的州和地方政府首先模仿公司化运作方式，在分散的、自发的破旧立新式改革中，建立起一种新型的公共行政模式(高效、低成本和优质服务)，显着的成效促使联邦政府随后加以仿效。 地方自治建设方面，美国也走在世界前列，各州宪法多有明确提到应该让城市有机会制定自己的宪章。目前改革争论的焦点是:地方政府在权力下放方面取得成功是否作为一种前提需要从宪法或国家 法律 的角度明确提及地方当局和地方自治。 相比之下，同样是联邦制的巴西和印度中央政府权力较为集中。 巴西作为联邦制国家已经有100多年的历史，与美国不同，资产阶级当政后，其中央政府对经济与社会的控制力一直是比较强的，州的自治权则受到比较严格的限制。巴西政治发展直接左右经济发展，对应于经济发展的三个时期:种植园经济、进口替代 工业 化和自由化改革阶段，政治发展可以概括为州长政治、集权政治(即实现选举基础上的中央集权制)和民主化政治(实现法制化，创造大众社会，实现大众参政议政等等)三个阶段。但是民主化政治的实行并非一帆风顺，20世纪里，****与民主的交替演进是巴西政治发展的一 大特点。于是90年代的政府改革被称为“再民主化”改革。 目前巴西中央政府分权改革比较深化，各州及地方政府自治权较大。以赋税为例，长期困绕巴西的财政赤字和高通货膨胀等因素使其成为世界上赋税最重的国家之一。由于巴西政府对税收采取联邦、州、市分级管理，税收的优惠和减免只能在各自的授权范围内进行，不能超越。但根据统一法令，国家可在全国范围内对不同的行业和地区实行税收减免。 此外，巴西的参与性预算编制方面的经验，目前已成为最着名的地方政府举措之一。参与性预算进程是巴西各城市发展自己的群众参与机构的权利的结果，其中以拥有130万人口的阿雷格里港市最出名。地方政府参与国家预算编制的推广和深化，令90年代巴西税收翻了三番。当前，突出地方政府的行政作用与地方资金匮乏已经上升为全球性的矛盾，因此，阿雷格里港市在财政方面取得的重要成就，值得各国借鉴。 由于历史、民族和宗教的原因，印度政治具有多元性和分散性的传统。印度的独立和建立联邦制是同步的，印度宪法规定各邦拥有相对独立的立法、行政权。但同时联邦政府对各邦又有很大的控制权，加上全国统一的司法体系和统一的公务员体系等一系列单一制国家才有的特征，使得印度的联邦制具有强烈的中央化倾向，是“合作型”的联邦制。因此，其经济发展上表现出混合经济和计划手段相结合的特征也就顺理成章了。 1991年以来的自由化改革使政府向“竞争型”联邦制方向改革，其中以中央对地方财政税收权与下放经济发展权最为重要，对印度联邦 影响 深远。为了顺利推进体制改革，保障经济增长，实现改革风险分散化，提高地方积极性，分权改革必须强化地方政府的经济管理职能。改革后，地方成为较独立的经济体，有权自筹资金发展当地经济，从而促进市场化和地区经济的发展;反过来，竞争机制的引入和创新的需求 自然 又成为地方政府深化改革的动力。为了减少联邦赤字， 1992年后中央政府减少了中央税收，并将近3/4的关键税种转移给地方。 然而，分权化和邦际竞争也带来了消极后果。最严重的后果是削弱了中央财政，直接导致宏观调控乏力。于是，经济增长不平衡造成的地区差异加大、贫富两极分化加剧和长期以来基础设施严重投入不足及超期服役等 问题 日益成为制约经济和社会和谐发展的“瓶颈”。第二 个消极后果是地方保护主义严重干扰了市场正常发育，阻碍了全国统一市场的形成。这种现象在中国、俄罗斯等国也比较严重。 俄罗斯是最年轻的联邦制国家。1991年，苏联解体后，俄罗斯内政混乱，地区间日渐隔离。联邦制虽然确立，但是各联邦共和国与中央政府的冲突不断，导致明确界定中央与地方权利与义务的新宪法迟迟不能出台，最严重的后遗症是车臣问题。 由于经济改革的灾难性后果迅速爆发，巨额财政赤字、中饱私囊的私有化改革及物价放开使本来就滞后的政府改革进一步演变为各自为政，中央政权一度瘫痪，滋生出寡头政治、极度贪污****和猖獗犯罪。反过来，上层激烈的斗争、高层普遍的****、对资产大规模的巧取豪夺以及对社会福利的漠不关心，又促使社会经济状况恶化速度力口快。1998年爆发的 金融 危机进一步加大了地方政府的离心力。不少地区单方面采取行动，控制物价并限制食品的出口，甚至提出发行地方货币或搞黄金储备，俄罗斯一度面临分裂的危险。 政府改革-[飞诺网FENO.CN] 重建中央政府政权、与寡头势力斗争、复苏经济和稳定社会成为普京执政期的主要奋斗目标。因此，2000年后的俄罗斯政府改革方向是集权和家长制的，主要措施包括:收缴地方政府部分职权、控制媒体舆论、恢复战略性产业的国有化。这些政策已经初见成效。首先，俄罗斯经济已经基本复苏(尽管产业结构没有得到有效调整，能源及军火出口依赖严重);其次，中央政权较为稳固，地方独裁得到较有效的遏制(尽管当前俄罗斯社会内部牵制和内耗太多);第三，国家的地位和实力得到一定程度的恢复(尽管不可能再单独与美国对抗，而且财政仍然紧张)。 中国的情况比较复杂。改革以来，中国政府采取了以单一制为基础，以民族自治区和特别行政区为补充的公共管理模式。 众所周知，中国是世界利用外资第三大国，外资对国家发展与改革起到很大的推动作用。然而目前大型外资选择进入的往往是长三角、珠三角、渤海湾地区这类政府强势的地区，而非 理论 上认为的弱政府地区。因为外国大资本要和交易成本最低的主体来交易，而和强政府交易成本最低，这个主体过去是经营主体，现在仍然是事实上的经济主体，与强政府交易可以占有资源，转化政府的收益，可以实现效益最大化，降低交易成本。中国政府过去是典型的经济主体， 真正的政府转型时间并不长。 从理论上说，中国目前的政权仍然是世界上少数几个权力非常集中的政权之一，中央政府居于绝对的主导地位。而多年的改革开放对政府权利结构的作用结果是:中央政府调控能力强化，地方政府的权利空间增大，基层组织权利空间受到挤压，地方自治尚处于萌芽。