财政转移支付与地方政府养老金筹措问题研究——以益阳市资阳区为例（可编辑）

财政转移支付与地方政府养老金筹措问研究——以益阳市资阳区为例（可编辑） 学号 丛旦?? 分类号 密级 公共管理硕士学位论文 财政转移支付与地方政府养老金 筹措问题研究 ?以益阳市资阳区为例 硕士生姓名 黄一鸣 学科领域 公共管理 研究方向 公共政策分析与评价 指导教师 王瑞副教授 国防科学技术大学研究生院 二 .年九月国防科学技术大学研究生院公共管理硕士学位论文 摘 要 地方政府财政转移支付与基本养老金筹措问题,是一项综合系统工程:既有 建 制理念的问题,又有经济体制转型引起的新旧体制转换的隐性债务问题;既 有各 级政府在基本养老金方面财政事权的不明晰,又有地方经济欠发达,公共政 策执 行力弱的欠缺的原因。建立地方政府转移支付与基本养老金筹措,以解决地 方政府在处理退休人员的基本养老金按时足额发放这一问题是笔者开始本研究的 初衷。 本文从研究财政转移支付与地方政府养老金筹措现状入手,着重对财政转移 支付与资阳区基本养老金筹措问题的对策进行初步的探讨。全文内容包括引言、 财政转移支付与地方政府养老金筹措现状、财政转移支付与资阳区基本养老金筹 措问题、财政转移支付与资阳区养老金筹措问题的原因、财政转移支付与资阳区 基本养老金筹措问题的对策建议等五个部分。 在绪论部分,简单地介绍了研究背景、国内外相关问题的研究现状与发展趋 势,研究方法及研究的创新点。在第二章,首先界定了“财政转移支付、“养 老保险、“隐性债务等概念,接着分析了转移支付与地方政府基本养老金筹 措问题及其影响因素。文章的第三章主要介绍了资阳区的实际情况。针对第三部 分提出的资阳区养老金筹措过程中存在的问题,文章第四章分析了其主要原因, 并在文章最后一部分提出了解决问题的对策。 本研究的创新点在于从湖南省企业养老保险基金预算管理办法的大框架下 研 究财政转移支付与地方政府养老金筹措问题,对如何转移支付、如何明 晰地 方政府在分税税制下的基本养老金筹资责任有很强的现实意义。 第页国防科学技术大学研究生院公共管理硕士学位论文 , ,、., .. : . 、、、. ‘ ”,‘ ’, ’, .? , ., . ’ , . 第页国防科学技术大学研究生院公共管理硕士学位论文 图 目 录 图. 年?年财政向资阳区转移支付资金情况. 图. 资阳区保费构成图. 图. 年资阳区养老保险参保职工与缴费人员变动情况?。 图. 年?年资阳区基本养老保险费征缴??:.. 图. 年?年资阳区企业离退人员增长情况?. 第?页国防科学技术大学研究生院公共管理硕士学位论文 表 目 录 表.影响养老保险制度资金平衡因素表. 年资阳区养老金人均工资生活费变动一览表??.. 表.资阳区年财政收支一览表??。 表.资阳区年月中断缴费情况调查表? 表.参保职工所属企业性质分布表. 表. 中国养老保险隐性债务规模? 表.全国各省财政补助系数确定表. 第页独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知,除了文中特别加以标注和致谢的地方外,论文中不包含其他人已 经发表和撰写过的研究成果,也不包含为获得国防科学技术大学或其它教育机构的学 位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 日 学位论文作者签名: 日期: 年 月 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留、使用学位论文的规定。本人授权国 防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档,允 许论文被查阅和借阅;可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索, 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文. 保密学位论文在解密后适用本授权书。 日 日期: 年 月 学位论文作者签名:童二刍 日期:御猡年?月口日 储特蝴张二啐国防科学技术大学研究生院公共管理硕士学位论文 第一章绪论 .选题的背景依据 随着益阳市资阳区人口的老龄化和增长优先战略的实施,社会养老保险问题 日益突出。资阳区要确保城镇企业离退休人员基本养老金按时足额发放,其根本 前提一要中央财政转移支付;二要完成养老保险收支预算机制下的目标任务。概 言之,受制于政策和地方经济的发展。主要原因有如下四个方面: 财政转移支付的超稳定性 中央财政转移支付对企业养老保险特定的补助自年实行基本养老保险收 支两条线以来,其补助额度是一定的,虽然考虑了历年来的“调待”因素,但 增资量 是有限的。年养老保险转移支付万元,年是万元,增加额 万元实际上是调待增发的养老金,没有考虑退休人员的增长情况:年至 年增加退休人员余人,按年月人平养老金元计,就年纯增养老金 支付缺口万元。再比较分析益阳市近两年养老金财政转移支付的情况,发现 年财政养老专项转移支付资金年度内的进度和数量都没有达到年同期的 水平:年全年转移支付万元,年月底前已付 万元; 年月底止只有 万元,同期相差万元。而从年月起月增调待资 金缺口万元,转移支付的不及时,各种因素造成缺口的增加,造成了益阳市 资阳区养老金发放目前“等米下锅”的尴尬局面。 分税制对地方财力增长的硬约束性 在分税制财政管理体制下,地方政府财力增量受到制约,分税制“存量不动、 增量调整”所引来的,一是提高了中央财政占全国财政收入的比重,对地方的 实际 财力增长有明显的制度性约束:二是地方政府财政自给率降低,对中央转移 支付 和专项补助的依存度上升;三是政府间财权事权的划分难明晰。在年还是计 划单列市的县级老益阳财政收入位列全国百强县,财政收入过亿元,十四年 后的 今天财政收入还在亿元左右徘徊,财政状况没有得到根本的改善。 养老保险制度的过渡性 一个可持续发展的养老保险制度必须与本国的经济发展水平、人口年龄结构 和政治体制相适应。当一国的经济、人口和政治环境发生变化时,养老保险制度 可能也要随之调整。国务院年号文件就体现了这种变化。但变化往往体 现为一种渐进的过程,新老体制转换过程中存在的问题与面临的矛盾是不可能在 一天内解决的,与此相对应的制度设计就会在一定程度上体现为一种过渡性,尽 可能地兼顾利益相关方的利益。而因各地的差异性,尤其是经济欠发达的地区就 第页国防科学技术大学研究生院公共管理硕士学位论文 会承担过多制度转轨成本,不太适应制度的过渡性。 养老保险目标任务难完成 企业养老保险的目标任务,是地方政府基本养老一些企业特别是国有大中型 企业千方百计为职工办理提前退休,减少工资及社保福利费用开支,以此作为减 员增效的手段之一。因为制度设计的缺陷,政策执行力的弱化,使此问题成为中、 西部欠发达地方政府履行公共行政职能的软肋。 相关统计资料显示:年月益阳市资阳区企业养老保险参保人数 人,其中在职职工 人,离退休职工 人,在职职工与离退休职工之比 高达:.。月末累计结余万元,当月征缴万元,财政补助.万元, 发放养老金万元,上解调剂金万元,收支相抵当期结余为负.万元, 累计结余为负.万元。完成养老保险目标任务的企业只有%。不断增大的离 退休职工数量和部分企业养老金缴纳的不及时使养老保险目标任务难以完成。 在理论研究层面,转移支付与基本养老金筹措限于中央政府层面,地方政府 层面几近空白。作为一个企业养老保险工作的基层工作人员,深感自身责任所在, 现实工作中面临的一些实际问题,诸如地方经济的不发达,目标任务难完成和转 移支付的额度的历史惯性等等经常萦绕心头。深感资阳区这样的地方政府要确保 退休人员的基本养老金按时足额发放,成了难以解决的困难。本文试图从分析资 阳区的实际出发,为决策者和地方政府提供一些思路和想法。 .国内外研究现状及发展趋势 ..国外研究现状及发展趋势 转移支付与地方政府养老金筹措问题其实质是足额筹措到养老保险资金,以 确保基本养老金当期的按时足额发放。瑞典、芬兰、挪威等北欧国家养老保险管 理职责在各级政府间是十分明确的,中央政府承担着政策的制定、颁布,在全国 范围内调节养老保险资金的责任,通过中央财政的转移支付制度,中央财政收入 的%用于转移支付。中央政府通过这种制度对地区间的养老保险财力进行调节, 以达到社会福利均等化的目的,其他国家在转移支付方面的做法也都大同小异, 国家有责任保证养老保险制度的正常运作及其待遇的发放得以实施。而基本养老 金筹措面临的问题,国外的相关研究观点有: 针对以美国为代表的投保资助型养老金筹措机制下形成的问题,美国独立经 济学者 提出了所谓的“.%解决”。具体来说,在计划下,目前 现行的.%的社会保险税被划分为两个.%的部分,。第一个 帐户以缴纳者的名义开户,并且属于固定缴纳型帐户;剩下的另外.%部分进入 第页国防科学技术大学研究生院公共管理硕士旧~学位论文 原有养老金体系,也就是对当前养老金以及伤残保险进行缴纳的帐户。 新设立的固定缴纳的固定缴纳养老金计划是资源进行缴纳性账户,但对于部 分选择从旧有养老金体制退出转而加入该计划的人而言,则是采用强制缴纳方式。 选择转移养老金计划的人将通过闸债券的形式向有整个缴纳部分,并且可以 在退 休之前赎回。这种债券可以在二级债券市场进行完全自由的买卖,而那部分仍然 留在原有体制中的人将只能获得相当于其支付金额部分的收益保障。所有新进入 养老保险体制的人都将自动纳入新体制。固定缴纳部体分实施固定管理,个人既 可以选择对既定的一揽子基金进行投资,也可以放弃选择权。 认为转型成本是一次性投入,可以显著降低政府对及未来养老 保险及社会保障的债务负担。 为解决基本养老金支付危机,美参议员 及 还认为养 老的保险应当建立两个层面的体系结构:第一个层面是旧有的体制,而第二个层 面是个人投资账户。小布什总统于年月成立了“强化社会保障总统委员会”, 月该委员会向总统提交了《加强社会保障,为全体美国人民创造个人福祉》的 长达页的“总统委员会报告”以下简称“布什报告”。“布什报告”为美国社会 保障私有化改革勾画了一幅蓝图。个人账户是核心因素,剔除通货膨胀因素影响 后,退休者未来可获得的退休津贴至少不低于今天退休人员的水平;引进自 愿性 个人账户,允许参保人积累财富,其津贴水平会高于今天的退休者;通过个人账 户,参保者增强了自身对退休津贴的控制能力【】。“布什报告”对建立个人帐户以 后可以较大幅度提高退休金水平的预测与分析是建立在一个既定的股市回报率的 基础之上的。 近十几年来,美国大多数经济学家对过去年来,即股票年回 报率的统计结果是在%左右。.年美国“社会保障署”顾问委员 会的专家的同意将这个数据作为评估股票市场的基本依据。如果这个数据具有一 定的可靠性,并且世纪股市的走势变化不大,那么,“布什报告”对国民未来的 承诺或者说美国社会保障改革的设计在一定程度上是站得住脚的。 世界银行的罗伯特.霍尔茨曼 在研究智利的强制储蓄型养 老金筹措模式的过程中发现,随着人们就业程度的提高,向养老金账户缴费的概率 也在上升,不仅人力资本的增加是一个加入的决定因素,而且收入的提高最终也会 增加按时缴费的概率。在他们的测算中,影响缴费的最大变量是员工的正规化程 度,员工正规化程度越高,个人参加养老金缴费体制的可能性也就会越大。典型 的情况是,像自由化职业显示的养老金缴费概率在整体下降。这种情况在农业和 制造业更为明显,在智利,法律也就没有规定自由职业者必须参加养老金体制, 导致其制度设计上,养老金主要来源于雇主和雇员,政府只承担让利、让税的义 第页国防科学技术大学研究生院公共管理硕士伊学位论文 务。吴斌、黄毅等认为:此制度首先是缺乏养老保险的应有功能。完全的个人帐 户,职工之间不公平且缺乏互济,而且继续在职时的工资差别,对工龄较短的妇 女和长寿者是一种政策歧视;其次是普及范围有限。这种经个人资本化为基础的 养老金制度只适应于高、中收入的社会阶层,低收入阶层难以接受;再次是制度 运行成本高。 瑞典现收现付的养老金缴费被分配到各只缓冲基金中每个月发放的养老金 支出也相应地从缓冲基金支付。从理论模式的设计来讲,某个月份的养老金缴费 应该大致相当于该月的养老金支出。薛梅认为瑞典模型中的个人账户积累制 原则 一方面可以应对人口结构老龄化所带来的财政危机,对于我国现行的养老金财政 平衡是有着积极的借鉴作用,另一方面,其缴费与给付一一对应,不会产生僵硬 的时间与金额规定,提高了缴费与给付的灵活性,使得养老金的领取更加公平化。 而且,因为其养老保障制度不因省市不同、城乡不同而有差异,自动消除了加入 者的地区差、城乡差、单位所有制差等带来的一切壁垒,有利于劳动力流动。 有学者对东亚国家或地区的养老金筹集机制进行研究,指出由受保人、雇主 和政府财政三方筹资的形式执行统一标准的费率,在形式上保证了公平,但是在 这种统一费率制度下,同等的负担比例对二者现期生活水平消费能力实际影 响很不相同:低收入者承担较高的现期生活压力,这种作用在收入差距基尼系 数较高的国家更为突出,对于高收入者,当其缴费绝对值达到一定数额时,则 会产生逃费倾向。 概而言之,世界各国养老金筹集模式虽然多种多样,但当今养老社会保险改 革已形成了两派截然不同的观点:一派是以世界银行为代表的强调效率优先的多 支柱改革观点,一派是以国际劳工组织为代表的社会公平观点。 世界银行的效率观主张,用多支柱制度取代业已存在的公共养老金制度,这 一新体制三支柱包括: 由法律强制推行的、国家管理的、以税收支持的 具有再分配性质的保障计划; 具有强制性的、私营化管理的、完全基金制的 明确缴款制度; 为那些需要更高水平养老金的人们设计的、自愿参加的保障 计划。此设计方案所关心的不仅是老年保障问题,而且关心养老金制度应对人口 老龄化的能力和更广泛的经济效果。 国际劳工组织与世界银行完全从经济原则出发的观点不同,国际劳工组织认 为,养老金筹集模式应该遵循五条基本原则: 扩大覆盖面到全部人口; 防止所有老年人口陷入贫困化; 提供可预期的有保障的收入以弥补退休而导 致的收入减少; 根据通货膨胀调整养老金; 吸收雇员和雇主代表对养 老社会保障项目实行民主化管理。国际劳工组织主要关心的是以较小的经济代价 获得社会公平。 第页国防科学技术大学研究生院公共管理硕士学位论文 上述国外养老保险金筹集办法都只是国家、中央政府意义层次上的政府责任, 没有严格意义上的地方政府责任。 美国社会学家科尔曼认为,解决公共物品的困境“需要建立一种刺激结构,以 便在法人行动者如国家一引者注实现其利益后果时,可以使个体行动者的利 益得到满足”。国外学者在研究目前世界上较为成功的养老金制度?智利民营养老 制度时一致认为,促使智利养老保险制度成功的主要原因是,智利的养老金制度 明确个人帐户中的养老保险费及其收益完全归个人所有,不进行统筹,并进行投 资运营,收益较高,使人们愿意参保和多缴费,从而保证了养老基金有充足的来 源。而一个养老保险制度能否生存,其基石就在于此。 ..国内研究现状及进展 国家层面,经过多年改革,养老金的筹集目前正处在新旧交替的特别阶段。 一方面,旧的传统计划经济体制下的资金规集模式已经渐渐改体,而另一方面新 的适应市场经济体制要求的办法还刚刚起步,远未达到规范化、系统化的要求。 诸如县级统筹,社会保险的社会性未能得到充分体现,降低了统筹基金分担社会 风险的能力。从宏观层面看,中国现行养老保险体系存在两个主要问题:近期的 国有企业养老负担和长期的人口快速老龄化。尤其是在区域经济范围内更为严重: 经济增长缓慢,在职人员提前退休,许多国企无法支付养老保险费,导致许多 城 市养老基金陷入赤字,可能威胁到中央和地方政府的财政稳定【】。 现行制度一个突出的特点【】,就是已退休职工的养老金都要通过当期企业的 “统筹缴费”部分来解决,这就意味着企业在同时承担退休职工养老和为在职职工积 累养老金的双重任务。但是由于人口老龄化的压力,就是不进行资金积累,把全 部缴费都用来支付离退休职工的养老金,现行的办法也已面临危机。现实的问题 在于,养老金以支定收,随着老龄化加剧及体制内抚养率攀高,支出压力必然会 越来越大。面对收支不平衡的压力,解决问题的最简单的出路是不断提高缴费率。 目前企业的缴费率占职工工资总额的%,过高的缴费率不仅导致企业负担越来 越重,也使养老金的收缴率不断下降,欠缴保费的问题越来越突出,最终的结果 仍是收不抵支。面对这种困境的的成因,目前的看法主要有三种】: 一是“改革环境说”。 郑功成【认为,实行社会统筹与个人账户相结合在方向上是正确的,但改革 环境不利,造成该制度陷入困境。首先,缺少法律环境,养老保险费征集无法 律 作后盾,征缴困难,融资渠道不畅;扩大覆盖面因无法律强制而进展缓慢,融资 渠道少。其次,人口环境不利,统帐结合制度刚刚建立,我国就进入了老年社会, 离退休人数增加迅速,同时,由于国有企业职工下岗分流和所有制结构调整,参 第页国防科学技术大学研究生院公共管理硕士学位论文 加统筹的在职职工减少,缴费的人少了而支付的多了,造成养老基金入不敷出。 再次,经济环境不利,许多国有、集体企业经济不景气,缴费困难。他们主张尽 快开征社会保障税,加快社会保险立法工作。 二是“隐性欠债说”。 宋晓梧【】认为,我国养老保险制度面临的严重危机起因于养老保险的隐性债 务。也就是说,在新的养老保险制度实行以前已退休的“老人’’的养老金和在职职工 即“中人”的养老金预筹积累这笔总额为.万亿至万亿的“隐性债务”将统帐结 合模式拖入了困境。统帐结合模式通过提高企业缴费来逐步消化此笔债务,既加 重了企业的负担,又妨碍了扩大覆盖面和提高征缴率,同时也挤占了个人账户资 金积累,使统账结合的部分积累制度面临严重危机。主张可视情况压缩部分财政 支出增量,每年从中拿出一定数额补充基本养老保险基金;也可借鉴智利的经验, 以认可债券的形式,在省级统筹范围内,以中老年职工工龄为基准。给予补足【】。 三是“制度缺陷说”。 徐鼎亚、樊天霞刁认为,统帐结合部分积累模式本身具有设计缺陷。将社会 统筹和个人帐户两个性质不同的制度模式强行拼凑在一起,不具备制度上的合理 性,造成许多不确定性,拖欠养老保险费的一个重要原因是“统帐结合”模式的的制 度目标不明确,责任不清晰。在现行框架下,社会保险的历史责任与现实责任混 在一起,这种状况既不利于有计划、有步骤地化解历史责任也使社会保险的现 实责任难以准确估量。而政府的责任边界不清,既影响政府对社会保险制度建设 的决心,也妨碍了民间或社会乃至市场发挥相应的作用。即使在政府内部,中央 政府与地方政府也缺乏必要的职责分工,社会保险事权与财权的分离,不仅加重 了中央政府的财政负担,而且造成了地方政府的消极被动局面。 主张将社会统 筹与个人账户在资金上相分离,单独核算,互不侵占,将个人账户养老金放到退 休保障制度的第二个支柱一企业补充养老保险中去,将个人账户基金进行安全 投资或市场化运营,使资金保值增值。 上述三种说法从不同层面指出了统帐结合模式陷入困境的成因,而困境的根 本原因还在于制度本身的内在缺陷。 针对这种现状,各名家的意见有如下三种: 一是张明琼【】的建议,建立激励机制,改变“路径依赖”。 目前,解决养老保险困境的主流观点仍然是在保持现行制度框架不变、仍然 由新制度负担养老金隐性欠债的前提下,一方面通过加强保险费征缴,扩大覆盖 面,一方面通过开征社会保障税和变现部分国有资产等途径多渠道筹集资金,建 立社会保障基金等办法来摆脱困境。国务院新近出台的调整基本养老保险制度的 试点方案虽然规定社会统筹基金不能占用个人帐户基金,但仍然没有明确个人帐 第页国防科学技术大学研究生院公共管理硕士学位论文 户的所有权,而且个人帐户基金仍然由社会保险经办机构统一管理,存入银行, 全部用于购买国债,不能实行投资运营。此外,试点方案不但没有将企业过高的 缴费比例降下来,反而规定企业缴费不再部分划入个人帐户,而是全部纳入社会 统筹,完全没有考虑企业和个人的参保积极性。 如果不从根本上消除养老保险制度的内在缺陷,不调动企业和个人的参保积 极性,统帐结合部分积累模式始终都面临着巨大的道德风险,始终都要面对如何 解决融资不足的问题。要使养老保险制度摆脱困境,必须跳出原有的制度安排, 通过构建合理的激励机制调动人们参保的积极性,减少道德风险,同时辅之以法 律和税收手段,解决融资不足问题。此外,应尽快解决养老保险隐性欠债,做实 个人帐户,实现个人帐户资金积累和资本化运营,建立养老保险与经济增长的良 性循环机制。 二是国务院发展研究中心社会社会保障课题组【】的思路是: 将旧体制遗留责任问题与新体制的建设分开处理 近几年改革的实践已经证明,对旧体制遗留责任问题不做特殊的处理,新体 制不可能顺利建立。要想完成向新体制的遗留责任问题,并认真地加以解决。换 句话说,就是将旧体制遗留责任的解决与新体制的建设,作为两个不同的问题分 , 别处理。、 根据对有关责任的分析,旧体制的遗留责任包括两个不同的部分。一是已退 休职工即“老人”的养老金来源问题。二是改革前参加工作的在职职工却“中 人”个人帐户中积欠的“空帐”如何补齐的问题。这两部分都需要特殊的解决办法。 建议的基本处理方式是:在按照上述目标模式构建新体制框架的同进,另外 成立一个过渡机构。把已退休职工的养老筹集、发放及管理责任全部交给这个过 渡机构承担。“中入”随新职工一起全部进入新体制,即分别加入社会统筹系统和个 帐户系统。“中人”个人帐户中“空帐”的充实责任,也交给上述过渡机构,以承债方 式落实。由这个过渡机构与新制度体系中的个人帐户管理机构签署明确的债务协 议,制度一个稳妥的债务及利息偿还计划。简而言之,新制度中的社会统筹体系 与个人帐户体系要严格分开;转轨期间旧体制遗留责任的处理和新制度的建设, 在机构设置、人员管理、资金筹集及债务责任上也要严格分开。多渠道筹集转轨 资金,适当进行责任分解,确保转轨顺利实施。 ‘三是郑功成【】的观点是:养老保险制度的广覆盖要与制度的多元化相结合, 与此相对应的资金规集办法也要多元化。如果将城镇职工的传统养老保障全面直 接转制成一元化的新型养老保险制度,其成本之高、阻力之大都将前所未有。如 城镇集体企业按照目前的标准纳入统账结合式的养老保险体系时,带来的将不是 缓解现阶段的养老基金不足,而是加重现有养老基金的负荷,因为许多集体企业 第页国防科学技术大学研究生院公共管理硕士学位论文 的职工队伍老化,同时,其经济效益亦不良;“三资”企业、个体私营企业等的职工 队伍年轻,但用同样的制度去要求,必然因现阶段较高的缴费率而使其成本剧升, 从而遇到非常大的阻力,尤其是在国家寄希望于这些企业成为消化国有企业下岗、 失业职工主要途径的情况下,这种政策很难顺利推行;乡村则因乡村劳动力的急 剧分化和大规模的市民化、职工化,其养老保障社会化问题亦不可能被继续忽略。 可见,中国养老保险制度改革所面临的绝对不只是单纯的国有单位职工,而是包 括日益壮大的城镇非国有单位职工群体和已经或正在职工化的乡村劳动者群体, 以及乡村老年人口,面对如此规模巨大、层次分明的不同保障对象群体,加上国 家财力有限、企业和劳动者个人负担能力有别,要想用一元化的养老保险制度来 覆盖全体职工,在相当长的时期内都是不可能的。因此,尽管一元化或单一化的 养老保险制度安排更具公平性、更易操作,但现实条件却决定了中国新型养老保 险制度的设计与建设必须跳出制度一元化或单一化的圈子,就好像市场经济改革 其实是补资本主义工商业发展严重不足的课程一样,多元并存也是我国建设新型 养老保险的必经过程。 上述观点,国务院发展研究中心社会保障课题组的分离基本养老金历史责任 与新体制分开处理说,郑功成的资金筹集广覆盖与制度多元论,张明琼的激励机 制原理,何丰的内在缺陷说,都是从中央政府的层面、从宏观政策的视角探讨现 有政策的合理合法度。而本课题是研究财政转移支付与地方政府的基本养老金筹 措问题,其着眼点在于:分析宏观层面的政策,从中找出未来政策的可能走向, 而更重要的是找到政策与地方政府履行其公共职能的最佳着力点。 《预算管理办法 地方政府层面的做法有当前湖南省的养老金资金规集办法: 】。社会保险企业基金预算是指经办机构根据社会保险的实施计划和任务编制 的、经规定程序审批的年度基金财务收支计划。湖南省劳动和社会保障厅、财政 厅所规定的社保基金预算管理是一种以财务管理为核心的全面管理,其目的主要 是通过基本养老保险基金预算全面、完整、客观地反映基本养老保险基金的收支 状况,建立和强化养老保险基金预算约束和财务管理机制,确保养老保险基金高 效、安全、稳健运行。而其重要意义主要在于实现政府社会管理职能。按照 其模 式设计,其基金收入、支出指标是刚性的,其基金预算的执行是具有一定历史惯 性的。但由于养老保险的覆盖面不广,社会保障的责任模糊划分:在现行框架下, 养老保障的历史责任与现实责任混淆在一起,且政府责任的边界不清,既影响了 政府对养老保险制度建设的决心,也妨碍了民间或社会乃至市场发挥相应的作用。 即使在政府内部,中央政府与地方政府也缺乏必要的职责分工,养老保障事权与 财权的分离,不仅加重了中央政府的财政负担,而且造成了地方政府的消极被动 局面。新旧体制转轨、接轨的两难局面一时难以有所根本变化。正因为中央与地 第页国防科学技术大学研究生院公共管理硕士学位论文 方政府职责分工不明晰,财权与事权的分离,事权边界的不清晰,经济不发达地 区地方政府确保按时,足额发放十分困难,基本养老金的发放资金,即财政转移 支付与基本养老保险金的当期筹集问题研究更具现实针对性。 .论文的研究内容、思路和方法 ..研究内容 本文主要研究财政转移支付与地方政府基本养老金筹措问题,所以论文的主 要关注点放在国家现行养老社会保障体制下,资阳区政府的确保基本养老金发放 能力及其与当地经济发展的关系上。通过研究分析,探索促进资阳区企业养老保 险的自我保障能力,以及在现有政策框架下如何规范转移支付行为。 ..研究思路 地方政府层面的财政转移支付与基本养老金筹措问题是一个全新的课题,转 移支付与地方政府养老金筹措是一对关联度很高的问题。转移支付是确保企业离 退休人员基本养老金按时足额发放的关键,而如何规范转移支付行为,在现实中 又有诸多问题有待明确:转移支付的原则、如何确定转移支付的额度等。作为经 济欠发达的资阳区政府的养老金问题,一是积极争取转移支付资金;二是完成现 行养老金各级政府分担机制下的财政补助额度任务;三是规范社会基本养老保险 政策行为,协同利益相关方的权与责,提高行政执行力。 要剖析此问题,需要解决两个层面的问题:一是责任的问题,二是政策的制 定与执行的问题。 责任问题中包括国有企业职工在现行企业养老保险制度建立前的历史债务和 体制转换的隐性债务,年实行分税制后税源分流对地方政府的发展制约等等。 政策的制定与执行问题,制定上包含政策的目标选择、宏观导向路径依赖等, 执行上由于受责任、政策与当地现状诸多因素的制约表现为执行力的不为与不能。 就企业基本养老保险政策执行角度而言,’有一种权力上收、任务下放的感觉。 本论文试图运用实证分析的方法,博弈理论来研究这个问题,也是一种较新 的尝试。 首先,本文第一章从转移支付与地方政府基本养老金筹措问题外部环境,即 全国范围内的养老保险公共政策和世界上的基本养老保险的一些做法介绍入手。 在研读前人在此问题研究的已有成果基础上,对地方政府基本养老金筹措问题外 部因素作了深入拓展,从地方政府履行职能的视角去研究财政转移支付与地方政 府基本养老金筹措问题,从而为我国城镇企业养老保险政策问题研究找到一个全 第页国防科学技术大学研究生院公共管理硕士皿学位论文 新的视角。 其次,第二章在着重描述财政转移支付与地方政府基本养老金筹措问题现状 的基础上,分析地方政府履行基本养老金筹措职能的影响因素。对现行养老保险 政策的财政转移范式,资金筹集机制,各级政府的财政责任分担,以及相关因素 在此制度模式下的现实环境进行了重点梳理。 第三,从财政转移支付与资阳区基本养老金问题现状入手,条分缕析地阐述 资阳区此问题之现状。为全面反映益阳市资阳区企业养老保险的全貌,本文第三 章从资阳区的区情、自然、经济环境、人口结构,基本养老保险等角度,全面分 析其现实状况与发展趋势。 第四,为了深入揭示财政转移支付与地方政府基本养老金筹措问题之实质, 通过探讨地方政府履行确保基本养老金足额发放公共经济职能的现实过程,从其 纷纭交错的矛盾中寻求原因。 最后,从影响财政转移支付与地方政府基本养老金筹措问题之相关因素入手, 着重思考如何规范转移支付以及提高经济发达地区地方政府基本养老金筹措问题 的现实能力,厘清相关因素的关系,从而达到提高公共行政效能,更好地为老百 姓服务的目的。 ..研究方法 比较分析的方法。基本养老金的问题是一个动态的概念,对它的分析,既要 静态的考察,又要动态的预测。这种动静结合的分析,都要运用比较分析的方法, 才能揭示其发展演变的态势。 规范分析与实证分析相结合的方法。在理论论述以及制度性规定与设计方面, 主要采用规范的分析方法,针对研究中的资阳区当期基本养老金问题,先从规范 的角度对“应该怎样”的问题进行理论上的探讨,然后对实际情况进行分析,对理论 进行实证检验,从经验上回答“是怎样的问题”,目的是总结规律性。 案例分析法。通过分析有代表性的国有企业和民营企业,从其中反映出现行养 老保险制度在实际运行中受到多种因素、多个环节的影响,本文对两类不同性质 的企业进行分析,从具体的个案反映出资阳区整个企业养老保险的现实情况。 .论文的研究意义和创新点 .研究意义 理论意义 从财政转移支付和企业基本养老保险制度理念设计的双重角度来分析现行的 第页国防科学技术大学研究生院公共管理硕士学位论文 企业基本养老保险实际运行所反映的深层次问题,进而贴近政策的基层执行面, 通过分析现实的矛盾,试图找出治理现行养老保险制度收支失衡的办法,尤其是 经济欠发达的内陆地区因为收支严重失衡,确保退休人员养老金按时足额发放艰 难所应采取的对策。这就是本论文尝试探讨问题的理论意义。 实践意义, 地方政府基本养老金筹措问题是一个非常现实的问题。它的解决在一定程度 上标志着地方政府的职责履行的成功。目前,湖南省的《预算办法》在一定程度 上缓和了区县市政府基本养老金的支付压力,但由于在实际中的规范性、及 时性等等不尽如人意,资阳区养老金发放“等米下锅’’的局面一时难有根本改观。 基于此,如何有效的执行政策,调动参与各方的积极性,完成工作目标;如 何规范各种政策行为的操作规程,寻求一种有效的平衡点,是本文作者竭力想解 决的实际问题。 ..创新点 前人研究大都着力于企业养老保险制度设计的理念,本文不仅仅限于此, 而是撷取一个基层执行层面,分析制度的长处与不足,从其设计的过渡性中指出 现行制度的发展方向,挖掘其不应回避的隐性债务等等诸多问题,在选题的角度 上有所创新。 以确保资阳区企业养老保险基本养老金当期发放为实现目标,围绕这个 目标,研究影响养老金发放的体制性原因和经济性原因,有较强的实际操作性。 财政转移支付与地方政府养老金筹措分别是体制性原因和经济性原因的 两个主要方面。通过建立两者互动的概念、分析框架及相关内容,对转移支付的 力度,养老金的筹措能力,目标任务,经济的发展进行论述,这是本课题的主要 创新点。 第页国防科学技术大学研究生院公共管理硕士学位论文 第二章财政转移支付与地方政府养老金筹措的基本理论范畴 中央财政转移支付是中西部地区确保企业养老金按时足额支付的关键,尤其 是在大多数国有企业破产改制终结后,大部分在职参保国有企业员工流失大半, 续保率低,由此而构成的因果循环链接是不正常的,其结果是当期养老金更加不 能按时支付。同时,作为一种事实上的养老金财政分担机制,地方政府的责任是 义不容辞的。本章节试着从上述两个关连度高的问题入手,首先厘清相关概念, 然后,对财政转移支付、以及养老金筹措机制的内涵进行分析,进而,对其相关 因素分析来构筑资阳区此问题分析的体系。 .相关概念的界定 ..财政转移支付 财政转移支付也称转移支出,本意是财政资金转移或转让。转移支付制度是 分级预算制度的重要部分。根据分级预算管理体制,上下级预算主体间,同级预 算主体间的收支规模是不对称,转移支付就是均衡各级预算主体间收支规模不对 称的预算调节制度。 转移支付的模式主要有三种:一种是自上而下的纵向转移;二是横向转移; 三是纵向与横向转移的混合。规范转移支付制度的原则是公平原则、效率原则和 法治原则。我们称之为财政转移支付,是指政府间的财政资金的转移,是中央政 府支出的一个重要部分,是地方政府重要的预算收入。 我国目前实行的不是很规范的转移支付制度。主要制约因素:一是各级政府 的职责和事权尚未明确划分,财政支出的划分与事权是紧密联系的,难以确定标 准的收支概念;二是中央财政也有困难,使转移支付制度缺乏充足的财力支持; 三是既得利益的调整力度过大,困难大;四是由于体制、经济结构、自然环境和 人口状况等因素影响,地区间经济发展水平相差很大、发展能力存在极大差别, 致使通过转移支付实现地区均衡在难以、在短期内实现;五是基础数据统计,收 集有很大难度。 美国联邦政府财政支出有一部分是通过预算拨款给州和地方政府的形式,由 后者具体负责落实,这种拨款是财政资源在各级政府间的转移支付,其实现形式 有三种:有条件拨款;配套拨款;无条件拨款。 而加拿大的财政转移支付制度,加拿大联邦对省的转移支付,包括种形式: 即财政均等化补助,教育卫生项目固定补助,社会援助计划和其他转移支付。从 资金转移方式看,有通过预算进行的现金转移支付和税收减让进行的转移支付两 第页国防科学技术大学研究生院公共管理硕士御学位论文 种形式。 ..养老保险 养老保险是指劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限,或因 年老丧失劳动能力的情况下,能够依法获得经济收入、物质帮助和社会服务的社 会保险制度。又称老年保险或年金保险,养老金制度。我国自年始执行的社 会统筹和个人帐户相结合的强制性养老金系统的主要目标是扶贫、保险、收入再 分配和合理地分布人生不同时期的消费需要。 在养老保险政策贯彻执行过程中暴露出一系列问题:管理养老金的组织结构 分割,养老金计划覆盖面狭窄,造成了财务上的困难和社会保险系统的不完整: 由于社会统筹部分长期存在财务赤字,地方政府便经常挪用个人养老金帐户的缴 费来填补,从而造成个人帐户空转:资本市场不成熟。 一个理想的养老保险制度应该具有继续改进和发展的空间,使之能随着收入 的提高,整体经济改革的深入和行政管理能力的增强而不断完善。 养老保险制度设计有很大的选择范围,大多数国家都包含了不同形式的养老 保险制度。最简单的形式是通过税收为所有达到一定年龄的老人支付的国民养老 金,实行的国家有荷兰和新西兰。也有许多国家对所有贫困的老年人提供最低收 入保障。国际上最为普遍的是国民待遇确定型养老保险制度。在这个制度下, 养 老金待遇取决于参与者过去的工资和开始领取养老金的年龄。还有一种缴费确定 型的基金积累制养老保险,又称为积累制个人财户养老保险。在这种情况下,待 遇由基金支付,而基金则由个人长年缴费积累而成。一个最近的国际创新瑞典和 意大利等国实行的记帐式个人帐户养老金制度。它具有缴费确定型养老金的特征, 却不是基金积累制。总之,各个国家用不同的形式对各种养老保险制度进行组合。 ‘ 世界上没有一个单一的和占据绝对优势的养老保险制度。 ..隐性责任 ,是指在养老保险体制 养老保险隐性债务, 中某一时点积累的向公共部门索取养老金的权利价值,也就是某一养老金计划向 在职职工和退休人员提供养老金的承诺,等于如果该计划在某一时点终止的话,必 须付给当前退休人员的养老金的现值加上在职职工已给积累的必须予以偿付的养 老金权利的现值。事实上,任何国家的养老保险制度从现收现付转为基金积累制 在这个意义上又称之为转制成本都将产生一定的养老保险隐性债务。世界银 行的研究表明,养老保险隐性债务是各国养老保险制度改革过程中存在的一个普 遍现象,多数国家的养老保险隐性债务相当于国内生产总值的%? 第页国防科学技术大学研究生院公共管理硕士学位论文 之间。 人口老龄化引致养老保险制度转轨是隐性债务产生的主要原因。从养老金的 筹措模式来看,各国的养老保险制度主要有种类型:现收现付制、部分积累制 和完全积累制。基于现收现付筹资模式的固有优点。二战后绝大多数国家实行现 收现付制的养老保险制度。现收现付制平稳运行的基本条件是人口年龄结构基本 稳定。随着人口老龄化发展、养老金支付刚性特征和缴费率逐年攀升,造成国家、 企业和在职职工的觉重负担,从而不得不对传统的现收现付制养老保险制度进行 改革,转向部分积累制和完全积累制的养老保险制度。这就意味着新制度建立之 前已经承诺的养老金支出费用以及在职职工已有工作年限所应积累的养老金,需 要由另外的来源而筹集资金。否则,现有在职职工必须承受双重养老负担。这笔 在一定时期内所需支出的养老保险费用,通常不体现在政府公开部门财政状况的 评估中,而是隐含在当前或未来的福利承诺中,从而形成养老保险隐性债务。 ..博弈 博弈理论是对于相互依存境况中理性选择行为的研究。所谓博弈,是指两个 或两个以上的参与者相互作用,选择对每一方都产生共同影响的行动或战略,博 弈理论的核心思想是假设对方在研究己方策略并追求自身最大利益的时候,己方 如何选择最有效的策略。需要指出的是,博弈结果是在博弈各方决策行为的相互 影响中形成的,在博弈中没有哪一方能游离于其他博弈行为的影响之外,也没有 哪一方能完全控制所要发生的事件,这一特点,使博弈过程及结局具有不确定性。 在经济生活中充满了各种各样的博弈行为,养老保险也是如此。西方政治学家威 廉姆森和潘培尔通过考察德国、英国、瑞典和美国养老保险制度的发展历史,认 为各种具体的制度安排实际上是各个利益集团相互博弈的结果,养老保险的 再分 配功能不可避免地取决于各个利益集团的政治取向。 .转移支付与地方政府基本养老金筹措规范 ..转移支付的范式 养老金筹资影响到政府的短期或者长期的财政状况,转移支付有时政府表现 为直接转移,如塞浦路斯通过统一的补助来资助养老保险制度,该国政府将保险 行业总收入的%纳入社会保障基金。而德国政府由财政部将一定百分比的福利支 出用于社会养老保障制度。有时政府间接提供资金或者承担潜在的风险,如当政 府直接管理养老金时,这些部门经常要花费部分管理费用。概而言之,代表公共 利益的政府始终有承担着社会养老保障最终保证人的角色。而转移支付的标准或 第页国防科学技术大学研究生院公共管理硕士学位论文 者说范式,就是要在特定期限内,保持收支平衡。 转移支付的核心是建立一套科学的指标体系,而建立指标体系的前提是明确 其影响因素。 ?确定收支缺口 养老保险基金缺养老保险基金支付一养老保险基金收入 养老保险基金支付离退休人数平均养老金 养老保险基金收入职工人数职工平均工资养老保险缴费率 ?确定收支比例及影响因素 养老保险基金收支比例养老保险基金支付?养老保险基金收入 离退休人数平均养老金 职工人数职工平均工资养老保险缴费率 离退休人势 平均养老金 丽两×顽蚤丽 抚养比替代率缴费率的倒数 由此看出,养老保险基金收支比例有三个直接影响因素,抚养比、替代率、 缴费率。而缴费率应该是全国统一的,这样直接影响养老保险收支比例的就只剩 下抚养比和替代率两个因素了。其中抚养比属客观因素,相对来说,替代率因素 的主观性多一些。抚养比和替代率越高,养老保险基金收支比例的值越大,缺口 也越大;反之抚养比和替代率越低,养老保险基金收支比例的值越小,缺口也越 小。 ?确定补助数额 从影响养老保险基金收支比例的两个因素着手,以全国平均水平为基础,抚 养比高于平均水平的,表明该地区职工养老保险负担重,应给予补助,抚养比低 于全国平均水平的,说明该地区职工养老保险负担低,不应给予补助。 替代率高于全国平均水平的,说明该地区养老金支付水平较高,一般不应给 予补助。替代率低于全国平均水平,说明该地区养老金支付水平较低,应给予补 助。其补助数额以一个地区抚养比高出全国平均水平以及替代率低于全国平均水 平的比例来确定。 某地区养老保险补助数额该地区养老保险费金缺该地区抚养比/全国 抚养比一一该地区替代率/全国替代率 .基本养老金的筹措机制 年我国企业养老保险实行了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制 度,基本养老保险费由企业和职工共同负担,明确构建多层次的养老保险体系。 第页国防科学技术大学研究生院公共管理硕士?学位论文 统帐结合模式的最大弊端是缺少对企业和个人参保的激劢机制,使养老保险难以 有充足的资金来源。就企业而言,目前企业/的缴费纳入社会统筹,记入本企 业职工的缴费只占/。企业缴费用于社会统筹的多,记入个人帐户的少。这样, 就出现经济效益好、工资高,或者年轻职工多,离退休人员少的企业支援其他企 业的现象。尽管许多人认为社会保障的功能就是抑富济贫、调剂余缺,主要目标 是保证社会公平。但是,如果养老保险征集模式不当,这些贡献的企业就会产生 抵触情绪,尽可能欠缴、少缴甚至不缴养老保险费。同时,目前企业缴纳的养老 保险费中,约相当于工资总额%的保险费进入社会统筹,因此,职工退休时的基 础养老金至少应为当地社会平均工资的%,但目前基础养老金只为当地社会平均 工资的%,企业自然没有没有缴费积极性。我国养老保险制度所面临的巨大道德 风险,以及非公有制企业不愿参保,养老保险制度覆盖面难扩大,表面上看是由 于缺少法律支持等原因造成的,实际上则是缴费在社会统筹与个人帐户之间分配 的比例失调、权利与义务不对等所致。 就个人而言,虽然建立了个人帐户,并规定职工或退休人员死亡,个人帐户 中个人缴费部分可以继承。但并没有规定个人帐户储存资金的所有权归个人所有。 由于所有权不明确,个人帐户空帐运转,养老金权益未显性化,加上个人帐户金 额少、利息低、收益少,而且不能自己支配,难以引起参保职工对个人帐户的关 心,导致参保人的个人帐户的参保意识淡薄,个人账户激励功能丧失。 其次,社会统筹与个人帐户的结合方式不合理,使该制度面临“公共物品困境”。 社会统筹与个人帐户结合的发生的方式有三种:一种是不同层次的养老保险制度 相结合,即在实行社会统筹的基本保险之外再建立一个实行个人帐户积累的补充 保险:一种是公平与效率结合,既体现保障的部分社会统筹,体现差别的部分个 人帐户,退休待遇直接与缴费挂钩,缴费多待遇高,缴费少待遇低:第三种是养 老保险基金收与支结合,将企业和个人筹集到的资金全部进行社会统筹,由社会 保险机构统一调剂使用。 我国统帐结合部分积累模式实际上实行的是基金收与支的结合,个人帐户只 是一种缴费记录和计发养老金的凭证,而不是“基金式的个人帐户”。不但使统筹基 金而且使个人帐户基金也具有一定程度的社会公共资金性质,即成为公共物品, 归参保人共同使用。如果制度设计不合理,国家提供公共品的行动极易陷入困境, 使个人的理性选择行动导致社会总体效益的减少。例如,使一些成员缺乏为 创造 公共物品作出贡献的动机,宁愿坐享其成。如果每个人在公共物品中蕴涵的利益 和影响力越来越少,个人对公共事物越来越缺乏控制,就会产生“参与动机减弱” 等现象。同时,如果各个行动者将控制权转让给法人但又缺乏参与和监督,有可 能使法人代理人利用公共权利谋取私利,损害行动者的利益。按照“公共物品困境” 第页国防科学技术大学研究生院公共管理硕士学位论文 理论,我们不难理解为什么企业千方百计少缴或不缴养老保险费,