行政管理基本知识

行政管理基本知识 第二章 行政管理基本知识 2.1 行政管理的内涵 2.1.1行政管理的本质:中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议《关于深化行政管理体制改革的意见》提出:“深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。”根据中央文件的提法，本次修订的考试大纲，不再使用“公共行政”的概念，而仍然使用“行政管理”的概念，但在理论的学习掌握上，应包括公共行政的内容。大纲给出的行政管理定义，即指国家行政机关以公共利益为目的，通过科学制定和有效执行公共政策，依法运用公共行政权力，管理公共事务、提供公共产品、实施公共服务的活动。 行政管理的本质在于公共性，也就是说，作为现代国家政府体系中一种最为广泛、最为经常、 最为直接的国家行为，它必须依法运用公共权力，履行公共职能，解决公共问，承担公共义务和公共责任，维护公共秩序和公共安全，保障公众利益，满足公众需求。具体说来，主要有以下主要特征: 1(以公共利益为目标。立党为公、执政为民，是执政党和政府一切行动的最终准则。 2(以公共权威为基础。公共权威包括公共权力和公共威信两个方面。 3(以公共政策为途径。公共政策是现代政府在特定时期为实现一定的政治、经济、文化和社会目标而制定的法律、法规、规章、条例、政令、办法等行为标准和资源配置原则。 2.1.2行政管理的功能:立法体系、司法体系和行政体系的综合集成，构成一国宏观管理体 系的基本内容。与前两者相比，行政体系是一种具有突出的日常性、操作性、创造性和权变性的管理活动。它在社会管理中主要具有以下功能: 1(执行国家意志。行政就是行动的政治。 2(弥补市场缺陷。 3(促进社会公平。政府是公民“最后的依靠”。福利国家“从摇篮到坟墓”的社会政策实践昭示了政府促进社会公平的天职。 4(维护国家利益和公民权利。 5(推动经济社会协调发展。政府是一个国家经济增长的结构性要素之一。一个国家综合国力的增长、国民福利的提升乃至经济社会发展的整体和谐，均离不开一个有效的行政管理体 系的统筹功能。各国的经验表明，政府能力的强弱，构成了现代化过程中国与国之间最大的政治分野。尤其在后发展国家，一个具有强烈的政策意愿、卓越的政策水平、坚定的施政能力和崇高的公共威信的政府，将极大地推动其现代化进程，尽快实现其赶超世界先进的国家战略。 2.2我国政府职能及其转变 2.2.1政府的经济调节职能。经济调节，是政府依据市场经济规律，运用调节手段和调节机制，平息经济运行波动，实现经济稳定和均衡增长的职能。 第一，经济调节职能的目标。通过对社会总需求和总供给进行调控，调整和优化经济结构，保障区域经济、社会等方面协调发展和国民收人合理分配，促进经济又好又快增长、增加就 业、稳定物价、保持国际收支平衡。 第二，经济调节要遵循市场经济规律。单纯依靠行政力量直接配置资源或者完全听任市场配置资源，都有其种种局限性，政府要做好对经济运行实施宏观调控的安排，调节的程度和范围应由市场失灵的程度和范围来决定。 第三，健全宏观调控体系。政府要充分发挥好财政政策、货币政策对宏观经济的调控作用，综合运用法律手段、经济手段，并辅之以必要的行政手段调节经济活动，通过政策指导、信息发布、规范市场准人等方式引导经济健康有序运行。 第四，着力缩小城乡差距和促进区域协调发展。用倾斜的农村发展政策和增加财政资金投入等方式，促进新农村建设。同时通过项目投资、税收政策和财政转移支付等调节手段，对落后地区给予支持，促使区域之间在经济与社会等方面的协调发展。 第五，保障国家经济安全。通过调整经济发展战略，建立内需增长型经济发展模式，加强涉外经济管理，防范经济发展中的各种风险。 2.2.2政府的市场监管职能。市场监管，是政府通过必要的规制和行政执法手段对各类市场主体的市场准人、运营、退出等行为进行监管，以规范市场主体行为和经济秩序，维护市场公平、诚信与消费安全，形成统一、开放、竞争、有序的市场体系的职能。 第一，市场监管的基本途径。 第二，市场监管的主要手段。 。 第三，市场监管的基本要求。 第四，市场监管的执法模式。 第五，建立综合监管体系。 2.2.3政府的社会管理职能。社会管理，是政府运用制度、机制、价值、政策等工具手段，与其他社会组织一起，管理社会公共事务，保护公民合法权益，协调社会利益矛盾，维护社会公正正义，保障社会秩序安全，促进社会和谐进步的职能。 第一，创新社会管理体制。 第二，建立政府与各类社会组织分工协作的社会管理机制。 第三，建立健全基层社会管理体系。 第四，统筹协调各方面利益关系。 第五，完善应急管理体制机制。 第六，加强安全生产工作。 第七，建立健全社会治安综合治理。深入开展平安创建活动，改革和加强城乡社区警务工作，依法打击各种犯罪活动，维护社会秩序，促进社会稳定与和谐。 2.2.4政府的公共服务职能。一般意义的“公共服务”，是以政府为主导的有关部门围绕纯粹公共物品、混合性公共物品，以及带有生产的弱竞争性和消费的弱选择性生活必需品的生产与供给。公共服务的范围比较广，根据经济社会发展的水平高低和政府建设的能力大小而定，但基本上都包括公共教育、公共卫生、公共文化等社会事业，也包括公共交通、公共通信等公共产品和公用设施建设，还包括解决人的生存、发展和维护社会稳定所需要的社会就业、社会分配、社会保障、社会福利、社会秩序等制度建设。这些公共服务产品和公共服务的提供，是政府调控社会群体之间收入差距、促进社会公平正义、保障社会安定有序的有效制度性手段和机制。 2.3行政组织 2.3.1行政组织的设置 组织是指由相互联系和作用的部分所构成的具有系统功能的有机整体。组织通常可以划分自然组织和社会组织两大类。社会组织又可划分为国家组织、政党组织和其他社会组织。而国家组织又可划分为国家行政组织和其他国家组织。其中，国家行政组织是指依法设立并行使行政职权的国家组织。一般认为，行政组织就是指这种国家行政组织，即政府组织。 (一)行政组织的要素 政府行政组织是一个由若干要素组成的有机整体，这些基本要素主要是:1(职能目标。 2(机构设置。 3(人员调配。 4(权责体系。 5(法规制度。 6(物财保障。 7(运行机制。 8(价值观念。 (二)行政组织功能类型 政府复杂的公共管理与服务是通过不同行政机关功能的整合体现的。按照各种机关的性 质，行政组织一般有以下主要功能类型: 1(领导机构。 2(职能机构。 3(幕僚机构。 4(议事协调机构。 5(派出机构。 2.3.2中央政府组织与地方各级政府组织 在我国这样一个幅员辽阔、各地发展不平衡的单一制国家里，中央政府组织与地方政府组织的设置具有自己的特点和意义。它们两者之间的关系一直是我国行政管理体制中的重要问题之一。 (一)中央政府组织 1(国务院领导机构。根据19晷2年12月第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国国务院组织法》的规定，国务院实行总理负责制，总理领导国务院的工作。副 总理、国务委员协助总理工作;总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议;国务院工作中的重大事项，必须经国务院全体会议或国务院常务会议讨论决定;副总理、国务委员按分工负责处理分管工作，受总理委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表国务院进行外事活动;秘书长在总理领导下，负责处理国务院的日常工作;总理出国访问期间，由负责常务工作的副总理代行总理职务;各部、各委员会、人民银行、审计署实行部长、主任、行长、审计长负责制，由其领导本部门的工作;各部、各委员会、人民银行、审计署根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的职权范围内，制定规章，发布命令;审计署在总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督职能，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。2(国务院机构。根据职能、主管业务范围以及法律地位，国务院机构分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院部委管理的国家局、国务院议事协调机构、国务院直属事业单位。 (1)国务院办公厅。 (2)国务院组成部门。 (3)国务院直属特设机构。 4)国务院直属机构。 (5)国务院办事机构。 (6)国务院部委管理的国家局。 (7)国务院议事协调机构。 (8)国务院直属事业单位。 (二)地方各级政府组织 全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成;县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别‘由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成;乡、民族乡的人民政府设乡长、副乡长。民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任;镇人民政府设镇长、副镇长。 地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。 2.4公务员管理 2.4.1.1我国公务员制度的特点 我国的公务员制度，是随着我国经济体制改革和政治体制改革的不断深入而逐步建立起来的，它既借鉴了国外公务员制度中的有益经验，又坚持从我国的基本国情出发，体现了我国政治制度的基本要求;既继承传统干部人事工作中的一些比较有效的做法，又吸收了新时期以来干部人事制度改革的经验成果，具有鲜明的中国特色和时代特征。具体而言，主要有以下几个特点: 第一，公务员管理坚持“党管干部原则”。 第二，公务员采取大范围的界定模式，突破了一般的行政领域界限。 第三，公务员坚持为人民服务的宗旨。 。 第四，在对公务员队伍的宏观管理上，将分类管理和统一领导相结合。 2.4.1.2我国公务员制度的基本内容 我国公务员管理的主体是:中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。县级以上的地方各级公务员管理部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。上级公务员主管部门指导 下级公务员主管部门的工作。各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员管理工作。 我国公务员管理的主要原则是:第一，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则;第二，坚持公开、平等、竞争、择优原则，依照法定权限、条件、标准和程序进行管理;第三，坚持监督约束与激励保障并重的原则;第四，公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备原则，注重工作实绩;第五，对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平。 具体而言，我国公务员管理机制主要包括以下几个部分: 1(分类管理机制。 2(新陈代谢机制。 3(激励保障机制。 4(监督约束机制。 2.4.2公务员队伍建设 胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调，“不断深化干部人事制度改革，着力造就高素质干部队伍和人才队伍”。 (一)我国公务员队伍建设的基本经验 改革开放30年来，我国公务员队伍建设的基本经验主要有六个方面: 一是必须坚持公务员队伍建设为党的政治路线服务，坚持党管干部原则。 二是必须坚持围绕加强党的执政能力建设和国家发展建设的要求，全面提高公务员队伍的能力素质。 三是必须坚持正确的用人导向，把大批优秀公务员及时选拔到各级领导岗位上来。 四是必须坚持推进干部人事制度改革，使公务员队伍始终保持生机和活力。 五是必须坚持着眼于国家发展的长治久安，大力培养选拔优秀年轻公务员。 六是必须坚持加强监督管理，永葆人民公仆的政治本色。 (二)(我国公务员队伍建设存在的主要问题 改革开放以来，我国公务员队伍建设取得了显著的成绩，但是，还存在着一些不相适应的问题，主要表现在以下四个方面: 一是思想政治素质还有待进一步提高。主要表现是:一些党政领导干部和公务员理想信念、宗旨意识、责任意识、忧患意识淡化，常性修养不够，政治意识和大局意识不强。 二是公务员队伍的行政能力和管理水平有待进一步加强。主要表现是:解放思想、开拓创新 意识不强，领导科学发展的能力和执政能力还有待进一步提高。 三是公务员队伍结构有待进一步改善。一方面，年龄结构、专业结构不尽合理，特别是经济和社会发展急需的专业型、外向型、复合型、创新型人才和年轻管理人才还比较匮乏。另一方面，有基层工作经历的公务员比较少，机关层次越高具有基层工作经历尤其是基层领导工作经历的公务员越少。 四是公务员队伍建设的工作机制有待进一步完善。主要表现是:干部教育培养、考核评价、选拔使用、管理监督等工作机制还不够完善。 (三)我国公务员队伍建设的目标与途径 根据公务员队伍现状以及我国现代化建设历史使命的需求，我国公务员队伍建设的目标和途径主要是: 1(用科学发展观统一思想认识，明确加强公务员队伍建设的总体要求和发展目标。 2(加强公务员队伍建设的战略规划，全面推进公务员队伍建设进程。 3(健全完善工作机制，推动公务员队伍建设健康发展。 一是构建有中国特色的公务员教育培训机制，不断提高公务员队伍的素质和能力。 二是完善选拔任用机制，促进优秀人才脱颖而出。 三是建立健全公务员考核评价机制，提高选人用人的质量和水平。 四是建立健全激励保障机制，激发公务员队伍的生机和活力。 2.5行政法治 2.5.1依法行政 (一)依法行政的内涵与本质 1(依法行政的内涵。依法行政是指行政机关及其工作人员必须在法律授权和规定的范围内行使行政权力、管理公共事务。依法行政要求行政机关的行政行为不仅要符合法律明确规定和法律精神，而且还要在行政自由裁量权的行使中具有合理性。 2(依法行政的本质。依法行政的本质在于通过法律来约束行政权力，使之符合“为政遵循法律，不以私意兴作”的要求。法律的规范性或约束作用始终是依法行政的核心概念。之所以要运用法律的力量对行政权力进行制约，是由行政权力自身的特性所决定的。 (二)依法行政的基本内容和要求 1(依法行政的基本内容 (1)行政机关的内部活动要依照相关法律、规章进行。(2)行政组织的外部活动要依法进行。 (3)行政组织行使职权时必须依据法定程序。 (4)行政职权的行使必须有监督。 (5)依法行政必须有司法保障。 2(依法行政的基本要求。 (1)行政合法。 (2)行政适当。 (3)行政公正。 2.5.2行政执法 (一)行政执法的概念和特征 1(行政执法的概念。行政执法有广义和狭义之分，广义的行政执法是指行政机关执行法律(广义的法律)的行为，它包括行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为以及其他执行公务的行为。而狭义的行政执法是指行政机关基于行政处罚权、行政强制权而对行政相对人采取的直接影响其权利义务，并对行政相对人履行义务情况进行监督检查的活动。本处主要指的是狭义的行政执法。 2(行政执法的特征。行政执法行为是行政执法主体执行具体法律的行为，它具有单方意志性、约束力、强制执行力、可救济性等特征。 (二)行政执法的程序和责任 1(行政执法的程序。行政执法的程序是指行政执法机关及其人员在执法的过程中必须遵守的步骤、和时效的总称。行政执法的程序是保证行政执法公正、公平的保障机制。行政执法必须遵守一定的程序，否则就会造成执法机关滥用行政执法权，侵害行政相对人的合法权利。行政执法的程序一般包括出示证件、表明身份、说明理由、相对人陈述、听证、提供证据、时间限制和告知救济等。 2(行政执法的责任。行政执法的责任是指行政执法机关或人员违法或不当执法行为所引起的一种法律后果，它是基于行政法律关系而产生的一种独立的法律责任。 行政执法的责任应该有三个要件构成:(1)行政违法或不当的行为存在。(2)相对人的合法权益受到损害是由违法或不当行为所致。(3)法律规定应该追究行政执法主体或人员的责任。 2.6行政责任与行政监督 2.6.1行政问责制度 (一)行政问责制的内涵及特征 1(行政问责制。问责是指追问责任，问责制是指追问责任的制度。行政问责制是对行政机关及其领导成员不履行或不正确履行职责的行为进行监督和责任追究的制度。推行行政问责制是强化行政监督的有效措施，是深化行政管理体制改革的重要任务，对于提高政府管理水平，提高行政效能，建设服务政府、责任政府、法治政府和廉政政府具有十分重要的意义。 2(行政问责制的特征。行政问责制具有如下特征: (1)行政问责主体的确定性，即“由谁问”。 (2)行政问责客体的特定性，即“向谁问”。 (3)行政问责范围的广泛性，即“问什么”。 (4)行政问责程序的规范性，即“如何问”。程序包括启动、调查、复核、决定、执行等。 (5)行政问责责任体系的多元性。这一体系包括行政责任、政治责任、道义责任和法律责任。 (6)行政问责后果的多样性。问责的后果是行政机关及其领导成员承担相应责任的方式，主要有:责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等。 (二)我国行政问责制的完善 1(我国行政问责制存在的问题。我国在行政问责制建设方面存在的主要问题: (1)行政责任划分还不明确，部门之间、层级之间、正副职之间的责任不够清晰。 (2)行政问责制的信息还不够透明。大部分信息资源都掌握在政府手里，很多信息不够公开透明，公众缺乏知情权。 (3)行政问责制的制度还不健全。虽然目前我国已经有了关于行政问责制的规定，但还不够完善，还缺乏可操作性。 (4)行政问责的监督机制还不完善，对行政责任的监督缺失。 2(完善我国行政问责制的途径。行政问责制的完善应该从五个方面着手: (1)健全政府责任体系。科学界定政府职能，合理划分中央政府和地方政府、行政机关之间、正副职之间以及行政首长与其他人员之间的职责权限。 (2)强化政务信息公开。国务院已经颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，各个地方政府也都制定了有关行政信息公开的具体制度。应该依据已有相关规定，切实加强行政信息的公开工作，为行政问责打下坚实基础。 (3)健全行政问责的运行机制。行政问责的运行机制是落实行政问责的程序保障，也是行政问责制的重要内容。只有确保运行机制的畅通与高效，才能使具体责任落到实处。 (4)完善行政问责的法律法规体系。行政问责的法律体系既是行政问责合法化的保障，又是实施行政问责的基础。完善行政问责的法律体系必须提升行政问责制各个单行法的规格和层次，形成完善的行政问责的法律体系。 (5)强化行政问责的监督。加强各类监督主体对行政机关及其领导成员的监督，特别要加强权力机关和社会公众的监督。要建立权力机关的经常化问责制度，并从制度层面保证公民广泛参与监督。 2.6.2行政监督 (一)行政监督的内涵和特征 1(行政监督的内涵。 2(行政监督的特征。行政监督的特征由其所承担的任务和发挥的功能所决定。总体而言，行政监督具有以下几方面的特性: (1)监督主体的广泛性。 (2)监督对象和监督内容的特定性。 (3)监督标准的合法性与合理性。 (二)行政监督的类型 主要有以下几种:1(执政党的监督。 2(人大的监督。 3(政协的监督。 4(司法监督。 5(行政自我监督。 6(社会监督。 (三)行政监督的原则 实施行政监督，须遵守如下原则:1(依法监督原则。 2(协调统一原则。 3(权利保护原则。 4(及时有效原则。 5(全面监督原则。 6(客观公正原则。 (四)我国行政监督制度的完善 1(我国行政监督制度存在的问题。目前，我国行政监督的主要问题是:行政权力过分集中而缺乏责任追究的法律规定，行政权力运行监督机制木够健全，权力机关的监督还不够有力，司法机关的监督还比较薄弱，社会监督缺乏必要的制度保障。 2(完善我国行政监督制度的途径。完善行政监督制度涉及行政系统内部外部诸多因素，从这个角度出发，主要包含系统内部的监督制度完善和外部机制的完善两个方面。 (1)完善行政系统内部监督制度。 (2)完善行政系统外部监督机制。 2.7行政管理体制改革 2.7.1改革开放以来我国行政体制改革的历程 党的十一届三中全会后，我国先后进行了六次比较集中的意义重大的行政体制改革和政府机构改革，这些改革总体上沿循了由表及里、由浅入深、由机构和方法逐步涉及职能和体制的轨迹。 1(1982年改革。这是我国改革开放以来进行的第一次规模较大的行政改革。 2(1988年改革。1988年我国以理顺党政关系为中心，按照转变职能、精干机构、精简人员、提高行政效率以及克服官僚主义、逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系的目标，再次进行了政府机构改革。 3(1993年改革。为适应建立社会主义市场经济体制的要求，从1993年起，我国进行了改革开放以来第三次行政改革。 4(1998年改革。1998年3月，新一轮的改革拉开了帷幕。这是新中国成立以来规模最大的一次行政改革。 此次改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化国家行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。 2.7.2我国行政改革的基本经验:总结改革开放以来行政改革的经验，主要有: 第一，坚持以适应社会主义市场体制、促进社会主义民主政治为改革目标，把转变政府职能作为改革的核心与关键; 第二，坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为改革的重要任务; 第三，坚持积极稳妥的方针，既审时度势，把握时机，坚定不移地迈出改革步伐，又充分考虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革; 第四，坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构; 第五，坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因地制宜地进行改革。 :2.7.3我国行政改革的基本原则: 为了保证改革的顺利进行和避免策略不当所导致的社会震荡，我国行政改革需要参照和遵循的基本原则包括: 1(行政改革的系统原则。 2(行政改革的渐进原则。 3(行政改革的适度原则。 发展是目的，改革是动力，稳定是前提。 4(行政改革的国情适应原则。行政改革是一个全球性趋势。