上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究.doc

上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究.doc 华东师范大学 硕士学位论文 上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 姓名:郭庆 申请学位级别:硕士 专业:社会保障 指导教师:钟仁耀 20100501 ,,,,,,,, ,,,,,,,,,,;,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,—,,西,,,,, ,,,,,,,彻，,,,,,,, ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,西,,,,,,,,,,,,,,,，,,,,,,,,,,,,,刚,,,,,,,,,,,,,,, ,,,,,,,,,,(,,,,,唱,,,,,鲫,,锄,,,,,,,,,,,,，,,,,,,,,,,,;,,，,懿,,，,,,,,锄, ,珏,,,;,,,,,,,,啷;,,,,,,,,,,,,,，,;,,,,,;,,,,,,;,,,,,,,,,,,;,,,,,,, ,,,,,,,,,;,,,,,,,;,鹤,,,，,,,,,,，,刨,,,，锄,,,,,吐,,,(,,,,,,,,,,,,,,,,, 白,,】哆,,,,,,,,,,,,,,,,,,,晒,,,,,,,,,，,?,，,,;,,,,,,,,,,,,,,,,,;,,,,,,;,,,,,, ,狮,,,,,,,,,,;,,,,,,,,,,,,,,,,,,, ,,,,,,,,,,,,,;,,,,,( ,,,,,,,,,,,,，,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,锄,,,,,,, ,,,,,,,,,,,,,, ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,咎釉,,,,,,,,,，，,,,铲,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, ,嘲,,,;,,,(,,,,“,,;,,,,,,,,,,,,;,,,;,,,,,;嘶,,，,,,,,,,,,,,,,,,,，,,,,,;,,,,,,,,,,,;,,,,,,,,,”,,,,,,,,,,,,,,,;,,,,,,,,,,,锄,,,,,,;,,,,,,,,,;,,,, ,,,)，,,,饥,， ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,丘(,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,饥“,,, ,,;,,(,,,,,,,,,,”,,,,,,曲,,，,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,“,,,,,;,,,,,,,,,,,,,” ,,,,,,,,,,,,,;,,,,,,，,,,,,,,,,刑,,,,,,,,仃,,,,酉,,,,,如,,,( ,,,,,,,,,,，,,,,,曲;,,,,,,,,,,,,,,,，,,,,,,,,,,;,,;,,,, ,,,,,,,,,,,黟,,,, ,,,,，,,,?,,;,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,曲,,,,,,,,,,,,黟,,,,,,,,,,,?,,;,,,,,,,,, ,,,,,,,,,,,锄,,,,,,盯，,,,,;,,,,,,,,坷,,,,,,,,,,,,,,,;,,,,,,(,,,,(，，,,,,,,,,, ,锄,，,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,;;,,,,,,,衄,,,,,,曲,,，,,,,,,,,,,,,,, ,,,,,,,,,,,,,,,,;,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, ,,,,,,,,,,,( ,,,,,,,,,，“,,,,,,,,,,,;,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, ,,,,,,,,;,,,,, „„,,;,,,,,,,,,”(,,,;,，,,,,,,,,,,,,,,舢,,莎,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,;,,,,,， ,,,,,,,,,,,,,，,,;,,,,,,,(,,,,,,,,,,,，丘,,,;,,,,,,,,,,,,，,,,,,,,,;,,,,,,,,,,,,, ,,,,,,,,,,,;,,,,,,,,,,,,,,,,,;,,,,,;,,,,,,,,,,,,,,,,,,孕,,,,,,,,,，,,,,,,, ,,,,;,,,,,,,黟,,,,,,,,,,,,;,,,(,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,;, ,,,,,,,,,,,,,,,,,(,,;,,,,,,,,,(,,,,,,,,,,,,,,,仔,,,，,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,: ,,,,,,,,,,,,,,,,,,;,,,,,,,,,,,,,,,,;,,,,(,,,,,;,,,,,;,，,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,，, ,,,,,,,,,,,,,,,,;,,,,,;,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,;,,,,,,玎,,，,,,,,，,,,,,叩,,, ,,,,,;,,,,,,,,,,,,,,,,,,;,,,,„„,,;,,,,,,,,,,,,;,,,”,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, ,,,,,,,,,( ,,,,,,,,，廿,,,,,,,,,,,,,,,,刑,,,“,,;,,,,,,,,,”,,,,,,锄, ，,,,眦,舀,,舶,, ,,,,;,,:,,,,,,,,,,,,曲,，,,;,,,,,,，,,,,,,,,,,,,,—,,衄,,猢,,,(,,,,,,,,,,,,,曲, ,,,,,,,,,,,,;,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,，,,,,;,,,,,,,,,;,,,,,,,,,,,,,胁,,( ,,,,,,,,,,皿,;,,,,,,,,:;,，,,,,,,,,,,,,锄,曲,;;,，,,,,咖,,,,,，,,,,,, ,仃,,,;,？,,,埘,,,,曲,,,，,,,,,,,,,,,,,;,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,衄,( ,,,,,,;,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,酣,,,,,,,,,,,,,,,,,,,，?,,,;,,,,,,,,,,,,,,,, ,,,;,,,,;,(,,,,,,;,,,,,,,,,,,,,,,,,,行,;,,,;,,，,,,,,,,“,,;,,,,,,,,,”,,,,,, ‰,，,,,,,,,,,,,,,,，,,,;,,,,,，,,,,,,,,,,,,;,,,,,,,,,,,，,;,,,,,伍;,,,,,,,,,,,，,,，,,,,,,,,,,,,,,,,,，,,百,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,，,,锄,,,,, ，,;,,,,,,,， ,,,,,,,,,,,,,,,, ,,,( ,,,,,,,,:,,,,,,,,黟,,,,,,,,,,,,;,,;,,,,,,,,,;,,,,,,,,,,(,,西,,,,,,,,,,,,,,; ,,,,曲,, 郭麽硕士学位论文答辩委员会成员名单 姓名职称单位备注 吴瑞君教授华东师范大学主席 石云教授华东师范大学 张远增副教授华东师范大学 ,,,,届研究生硕上学位论文上海外来人口奉地化现状、反思及发展趋势研究 第一章绪论帚一早三 百了匕 一、研究背景与研究意义 (一)研究背景 流动人口的民生问题和管理创新问题一直是社会各界广泛关注的复杂性问 题。特别是在上海、北京等大城市，流动人口数量庞大、影响显著，更加引起了 学者和官员们的热烈讨论和实践。本文拟以上海为例，从一个侧面对大城市外来 人口的市民待遇问题展开全面深入的分析。 改革开放以来，上海快速持续的经济增长，吸引了大批外来人口的流入，成 为流动人口聚集地。根据上海统计局统计年鉴显示，,,,,年上海常住人口达 ,,,,(,,万人，其中外来常住人口为,,,。,,万人?，占全市常住人口的,,,。如 此大规模的外来人口在上海创造了丰富的经济价值，为上海建成为现代化国际大 城市提供了重要基础和保证。可以说没有外来人口的流入和参与建设，就不会有 上海今天的发展和繁荣。然而，到目前为止，外来人口群体在上海仍旧普遍遭遇 到了就业、养老、医疗、教育等福利排斥，造成外来人口与本市户籍人口两群体 间在福利待遇上的二元分化，外来人口的生存状态堪忧。这与外来人口对城市所 做的贡献极不相符，引发了一系列不公平现象，理应引起有关部门和学者的高度 重视和解决。 并且，流动人口的流动特征发生了重大变化，表现在流动方式逐渐家庭化， 居留时间逐渐长期化、常住化。越来越多的流动人口成为“不流动的流动人口??， 这使得外来人口的福利待遇问题变得更加严峻和紧迫起来。因此，在家庭化、常 住化趋势愈加明显的背景下，如何给予外来人口平等的福利待遇，使外来人口共 享发展成果已经不是一个理念是非的问题，而是一个亟待解决的政治决策问题。 再者，从理论研究的角度来说，国内学者集中于从城乡分割的视角研究城乡 一体化或农民工市民化，很少有学者从“本外”区域分割的视角研究流动人口， 专门的学术性的外来人口本地化研究几乎没有，外来人口本地化研究极其薄弱。 因此，总结起来，第一，外来人口数量庞大，并且贡献与待遇不相称;第二， 外来人口居留时问越来越长;第三，外来人口本地化研究相对不足。正是在这种 。资料来源:上海统汁年鉴,,,,( 。任远、姚慧(流动人,居留模式的变化和城市管理一基十对(,:海的研究【,】(人,研究，,,,,(,)( 一,( ,,,,届研究生硕十学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 现实指向和理论欠缺的背景下，以解决“本外:差距、“本外:分割问题为核心 的“外来人口本地化”研究显得格外迫切和富有意义。 (二)研究意义 第一，对于解决外来人口突出关心的现实问题具有重大的实际意义。外来人 口本地化是一项复杂的系统工程，主要涉及就业、医疗、养老、子女教育等等一 系列的福利问题。因此，积极打破人为的福利壁垒，有利于为外来人口创造一个 公平竞争、权利平等的生存环境，使外来人口共享发展成果。 第二，对于城市化的进程、城乡经济社会的和谐发展具有重要的推动意义。 外来人口的主要构成群体是农村进城务工人员。因此，从这个层面上来讲，建立 健全“本地一外来”完全统一的公共政策体系有利于缩小城乡差距，加速农民工 市民化城市化的进程。((? 第三，对于政府部门推动户籍制度改革、制定相关政策具有重大的参考意义。 本文通过梳理上海市外来人口公共政策、提出政策建议，力图为上海未来的外来 人口公共政策选择提供决策基础。 第四，为上海建设成为“一个龙头、四个中心”和现代化国际大城市提供良 好的人口条件、足够的人口规模和稳定的社会基础。 二、研究现状 (一)国内研究现状 上海、北京等大城市外来人口研究已经成为国内学界关注的热点之一。广大 的人口学者、社会学者、政治学者、社会保障学者对外来人口的规模、结构、分 布、就业、社会保障、居留意愿、管理体制、发展趋势等问题展开了深入的探讨， 使得外来人口的研究成果纷繁复杂、汗牛充栋。与本文息息相关的研究成果主要 包括上海外来人口的市民待遇、人口规模调控和服务管理政策。 ,(夕,、来人口的市民待遇研究 市民待遇包括就业保障、社会保险、子女教育、住房保障、医疗服务、教育 培训、政治参与等等与外来人口现实利益密切相关的方方面面。学者们结合自己 的优势对上述市民待遇中的某一领域进行深入探讨，主要包括: ,,,,届研究生硕十学位论文上海外来人,本地化现状、反思及发展趋势研究 (,)就业领域。许庆，封进(,,,,)?、袁志刚(,,,,),、高慧，周 海旺 (,,,,),、杨波(,,,,)?等学者主要从“劳动力市场分割及其消除:的角度探 讨外来人口的就业特征、就业歧视、就业保护和就业影响等问题。常用的研究思 路是:首先运用数据实证地描述上海外来劳动力的人口学特征(性别、年龄、来 源地、教育程度)和社会经济特征(职业、行业、稳定性、工资水平、福利待遇 及用工管理);其次通过与本地劳动力的就业环境进行比较分析，得出外来人口 在职业进入、工资待遇、就业服务、劳动保护等方面普遍遭受到了就业歧视和排 斥;最后，彻底消除户籍制度差异，加大教育培训力度，提高人力资本水平和就 业能力，成为大多数政策建议的落脚点。 在外来从业人员对上海本地就业的影响方面，王桂新，沈建法(,,,,),、 丁仁船，吴瑞君(,,,,),等学者认同外来劳动力补充了本地劳动力的不足。也 有学者谈到了外来劳动力的负面效应，如杨上广、丁金宏(,,,,)?认为流动人 口对本地劳动力就业及其工资收入造成了冲击，具有一定的负效应。可以预见， 随着上海本地青年就业问题的逐渐凸显，本地劳动力与外来劳动力之间的补缺替 代的数量关系研究将逐渐成为热点。 (,)社会保险领域。外来人口的社会保险研究主要以农民工为研究对象。 近年来，“农民工社会保险制度模式的选择及对比??、“农民工社会保险关系的转 移接续”成为学界讨论的焦点。针对上海综保待遇偏低、农民工参保率低的现实， 学者从以下两方面进行了积极地探索:一是重构农民工社会保险的制度归属。如 桂世勋(,,,,)?主张统一农民工与城镇职工的社会保险模式，但缴费基数与享 受需有差别，同时在城乡流动中要便于衔接。汪华(,,,,),主张通过推进 上海市综保与城保、镇保之间的兼容和衔接的办法，建立一个相对统一的、能够 面向所有劳动者的社会保险制度体系。李晓云(,,,,),从分类的角度，依据劳 动关系的不同，农民工可分别进入城镇职工基本养老保险制度、相对独立的 哪许庆、封进(外来劳动力，社会保障体系与经济发展一以上海为例【,】(开放导报，,,,,(,)( 圆袁忠刚(城市劳动力供求与外米劳动力就业政策研究一上海的例证及启示,,】(复旦大学学报(哲学社会科 学版)，,,,,(,)( 固高慧、剧海吒(中围城市外来与本地劳动力的就业对比研究一以上海为例【,】(市场与人口分析，,,,,(,)( ?杨波(我图人城市劳动力市场分割的理论与实践一以,:海为例【,】(,二海:华东帅范人学(,,,,( ,,:枯:新、沈建法(,:海外米劳动力„扣,,地劳动力补缺替代关系研究【,】(人口研究，,,,,(,)( ,丁仁船、吴瑞村(农民,对城市奉地劳动力的就业替代模型及,,实证分析,,,(中国人,,科学，,,,,(,)( 囝杨,广、丁会宏(流动人,的城市就业效腑【,】(华东帅范人学学报(哲学社会科学版)，,,,,(,)( 电转世勋(中田城市“农民,”养老保险的探索及建议,,】(华东帅范人学学报(哲学社会科学版)，,,,,(,)( ,汗华(统筹城保、镇保和综保三险兼容„,衔接的制度反思与实践创新【,】(华东理工大学学报(社会科学版)， ,,,,(,)( 艚李晓厶(中国进程农民工养老保险制度研究【,】(上海:华东师范大学(,,,,( (,( ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 过渡性农民工养老保险制度和全民型或救助型养老保险平台。二是呼吁农民工社 会保险实现转移接续。如桂世勋(,,,,)?表示当前需要尽快确定全国统一的流 动从业人员养老保险模式和妥善解决他们养老保险关系的跨地区转续问题，认为 外来从业人员养老保险模式应与新型农村基本养老保险的目标模式大体相符，要 通过“发放缴费凭证:、“分段计发??等方法尽快解决转续问题。郑秉文(,,,,) ,从财务模式角度主张改“简单型??统账结合为“混合型”统账结合，具有制度 便携性和统一性。 (,)子女教育领域。外来人口子女教育实际上包括两方面的问题，一是随 迁子女的教育，二是留守儿童的教育。随迁子女的教育问题主要由教育学者在研 究，多以调查报告的形式分析上海农民工子女教育现状，并在此基础上分析教育 公平问题(华平生，,,,,?;尹晨燕，,,,,?)，调查的内容一般包括在读子女总 。数及其区域分布和学校分布，农民工子女学校的发展状况、农民工子女的适应情 况和学习情况。 近年来，上海外来人口随迁子女已经能够高度平等地享受义务教育和职业教 育。但学前教育和高中教育的问题仍未得到很好的解决，这引起了部分学者的热 切关注(胡瑞文，,,,,?;吴晓燕、吴瑞君，,,,,,)。学界应进一步把重点转向 研究流动人口子女学前教育和高中教育的推进对策，注重分析外来人口接受非义 务教育对城市教育资源、社会经济发展可能造成的影响。 (,)医疗卫生服务领域。该领域的主要研究内容为流动人口妇幼保健的问题 及对策、流动人口社区卫生服务供给与保障、社区卫生服务利用及其影响因素、 流动入口医疗保障模式等等。戴佳慧(,,,,)?、陈刚(,,,,),等学者对上海的 研究证明，与本地居民相比，外来农民工的卫生服务需求大致相同，但卫生服务 利用指标偏低，医疗费用的支付绝大多数是自费，缺乏有效的医疗保障。 (,)住房保障领域。学者主要从地理空间和公共政策层面分析外来人口的 居住现状和住房保障的制度供给。另外，居住与城市融合的关系也成为研究的重 ,桂世勋(尽快解决城市外来流动从业人员的养老保险模式及关系转续问题叨(人口与发展，,,,,(,)( ?郑秉文(改革开放,,年中国流动人口社会保障的发展与挑战【,】(中国人口科学，,,,,(,)( ,华,,生(再城市化:农民,了女教育问题研究一对卜(海市闵行区的案例调查【,】(，:海:华东师范人学(,,,,( 锄尹晨燕(上海公办中小学外来务工人员了女教育现状的调金研究一以(，:海市徐汇区为例【,】((,:海:上海 师范人学(,,,,( 。胡瑞文(一,:海流动人口了女义务教育后出路问题研究【,】(教育发展研究，,,,,(,)( 。吴晓燕、吴瑞君(大城市流动人,了女初中后教育的现状、问题及难点分析【,】(教育导刊，,,,,(,,)( ?戴佳慧((卜海市流动人,,～生服务利用状况研究【,】(上海:复旦人学(,,,,( ,陈刚(加强管理，改善流动人口,生保健服务利用【,】(，:海:复旦大学…版社，,,,,，第,,—,,页( (,( ,,,,届研究生硕:卜学位论文上海外来人,本地化现状、反思及发展趋势研究 点所在。王桂新(,,,,)?的研究表明，上海外来人口主要集居于环境条件较差 的“城中村:、居民或单位闲置房及建筑工地等被称为“城市角落:的场所，居 住类型以“租赁房屋”居住和寄住“宿舍、工棚”为主，农民工的分布特征及居 住状况不利于他们融入城市社会。 康雯琴、丁金宏(,,,,)?从居住来源、住房费用和居住质量三方面分析流 动人口在上海等大城市具有明显的非居民化的居住特征，表现为居住场所集中于 城市边缘、居住地更换频繁、居住质量差和居民身份认同感缺乏。 罗仁朝、王德(,,,,),以聚居区形成机制为切入点，将流动人口聚居区划 分为自发聚居、简易安置、集中安置,个类型，这三种类型居住区在居住环境、 文化认同和公共服务可及性方面各有不同。 在住房保障方面，学者们(余佳、丁金宏，,,,,?;雷敏，,,,严;吕萍、周 滔，,,,,,;孔冬，,,,,?)一方面从居住权利、经济贡献和拉动内需等角度分析( 将外来人口纳入住房保障的必要性与合理性。另一方面从经济适用房、限价房、 廉租房、员工公寓、混合居住等等方面提出完善外来人口住房保障的措施。 ,(外来人口的合理规模研究 人口、经济与资源环境可持续发展的重要性使得上海等大城市的人口容量和 合理人口规模问题成为众多研究关注的热点所在。 首先，定量地测算上海未来的合理人口规模。不同学者采用的估算方法和估 算角度不尽相同。徐辉、穆听(,,,,),从经济水平、社会生活、资源水平、生 态环境和实力需求,个方面综合地计算上海市人口最大承载量。 其次，人口规模调控和调控思路的讨论。基于城市病的担忧和城市资源承载 力有限的考虑，很多学者普遍认为上海等大城市人口规模调控是必要的，但必须 注意方式方法，不能以排斥性的制度安排来调控人口(冯晓英，,,,,),，要防 止人口规模调控沦为一些地方政府用来合理化其地方保护主义思想的政治工具 (黄晨熹，,,,,),，现行的人口准入措施制造了很多的起点不平等(王大奔， ?,:杵新(城市农民下的分布、居住(„,社会融合一以(,:海为例【,】(人口研究，,,,,(,)( ,康雯琴、丁金宏(大城市开发区流动人,居伟特征研究一以卜海为例【,】(城市发展研究，,,,,(,)( 氇罗仁朝、,:德(上海流动人,聚居，蔓类型及其特征研究【,】(城市规划，,,,,(,)( ,余佳、丁余宏(人都市居住窄间分异及其应对策略【,】(华东师范人学学撤(哲学社会科学版)，,,,,(,)( 曲雷敏(流动人,的居,丰状态与社会融合,,】(南京人,管理十部学院学报，,,,,(,)( ,丹萍、刷滔(农民下住房保障问题认识„,对策研究一基十成奉一效益分析【,】(城市发展研究，,,,,(,)( ,孔冬(沿海发达地区流动人,居住现状及需求发展趋势【,】(中固人,科学，,,,,(,)( 衄徐辉、穆昕(,:海市建成围际化人都市的人,最人承载量研究【,】(系统管理学报，,,,,(,)( ,冯晓英(城市人,规模训拎政策的，口,顾„,反思一以北京为例【,】(人,研究，,,,,(,)( 回黄晨熹(城市外来人,宏观,胤控政策研究之新视角【,,(华东帅范人学学报(哲学社会科学版)，,,,,(,)( (,( ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人【,本地化现状、反思及发展趋势研究 ,,,,)?。也有学者提出了不一样的看法，如王桂新(,,,,，,,,,)?从国际比较、 从首位度的数量、从上海本身的人口问题出发，认为一味强调控制上海市人口规 模(行政层面)，不是一种科学、明智的选择。同时认为定位于国际化大都市的 上海理应要有庞大的人口规模，上海经济发展会进一步拓宽人口规模容纳空间。 实际上，在人口发展战略层面，两方学者殊途同归，即都主张通过经济调节、社 会调节和城市功能调节的方式实现上海的人口、经济与资源环境的可持续发展， 具体包括:产业结构调整;区域经济协调发展;政策制度创新和城市功能布局调 整。 ,(外来人口的服务管理政策研究 外来人口为上海的经济社会发展发挥了重要作用，但也给上海的公共服务和 城市管理带来了新的挑战。因此，外来人口的服务管理政策研究便显得尤为重要。 有学者评价了上海市针对外来人口的管理政策法规。针对上海市“总量控 制:、“分设门槛”的流动人口管理，顾骏(,,,,),进行了深层次思考，认为“分 设门槛??目的在于控制人力资源结构，但是将素质的要求单一化，有可能导致“总 量控制:的目标的偏离。并指出当时上海市以治安管理为主的流动人口管理模式 是消极的，并会带来消极后果。 另外，张玮(,,,,)?通过梳理上海外来人口政策法规的演变，指出当前上 海市对外来人口已由管理为主向管理与服务并重转变，并指出当前上海市实施差 别化待遇和“控制人口，但不控制人才”的城市人口发展战略，容易导致人们“不 公正:心理，这将产生负面的社会影响。郭庆、钟仁耀(,,,,)?通过构建一个 外来人口本地化进程模型，分析评价,,,,年上海户籍新政，认为居住证转户籍 新政畅通了外来人口的“落沪:通道，但入户条件仍过于苛刻，对打破城乡界限、 区域界限不利，反而强化了户籍制度负向的福利分配功能。 在“外来人口和本地居民存在哪些福利差距”和“如何为外来人口提供公共 服务:方面，学者进行了以下探索: 张玮等人(,,,,),以上海市居住证制度为背景，从法定和实际待遇两方面 ?王人奔(“人,准入”与人,规模调控【,】(,:海城市管理职业技术学院学报，,,,,(,)( ,千棒新((卜海人,规模增长„,城市发展持续性【,】(复旦学报(社会科学版)，,,,,(,)( ,顾骏(关于上海流动人,管理的深层次思考【,】(城市管理，,,,,(,)( 枷张玮(浅议,:海市外米人,政策演变,,】(南京人口管理十部学院学报，,,,,(,)( ,郭庆、钟仁耀(一，:海外米常住人,奉地化基奉思路及条件指标研究【,】(上海市社会科学界第七届学术年 会文集(,,,,年度)青年学者义集((，:海:(，:海人民,版社，,,,,( 。张玮(人城市外米人,离“市民待遇”还有多远,一以上海市居住,,制度为背景【,】(人口,,发展，,,,,(,)( (,( ,,,,届研究生硕上学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 解读了外来人口享有的“市民待遇??项目及其与户籍居民之间的福利待遇差距。 朱宝树(,,,,)?比较了外来农民工与城市本地居民在年龄、受教育程度、 就业结构、社会保障等方面的差别特征，认为政府的重要责任在于着力破解二元 结构，拆除制度障碍，而不能完全以接纳能力有限为由将大量进城农民工游离于 城市社会之外。 为外来人口提供平等的公共服务，不可避免地要谈到户籍制度改革。总结起 来，学者普遍认为剥离户籍的福利分配功能是户籍改革的重点与难点，但在如何 推进户籍改革的具体举措方面形成了一些分歧，例如: 彭希哲、郭秀云(,,,,)?认为中国人口发展态势和区域经济社会发展差距 的客观存在决定了户籍制度改革必须以“渐进式改革”为基调。任远(,,,,),认 为户籍制度立刻完全放开是不现实的，其实也并不需要。甚至有学者提出，公共 产品城乡差别的歧视性分配政策在某种程度上也许是政府无可奈何的选择(余 佳、丁金宏，,,,,)?，现阶段有限平等的制度安排是一种积极的过渡性办法(傅 崇辉，,,,,),。在上海等大城市，作为过渡性工具的居住证制度和户籍准入双 轨模式需要继续维持，户籍改革的发展趋势是从“选择型制度”过渡到“普惠型 制度”(郭秀云，,,,,),。 但也有部分学者反对渐进式改革，刘海军(,,,,)?从正式制度安排和社会 效率的角度出发，通过比较渐进决策模型与跨越决策模型在中国户籍制度改革中 的利弊，认为户籍制度改革有条件也有必要从渐进决策模型过渡到跨越式决策模, 型。 再者，部分学者主张在户籍制度之外为流动人口提供公共服务。例如，刘爽 (,,,,)?认为需要政府的制度创新与制度建设，从以“户籍属地管理”的模式 转向以“居住地人口管理:为特点的城市统一的人口管理和服务模式。王战、周 振华(,,,,)?强调居住证制度是构建上海人口综合管理新模式的核心，居住证 制度将成为政策重点。 ?朱宝树(城市外来人,的差别特征及相关政策启，,?一以上海市为例叨(华东师范大学学报(哲学社会科学 敝)，,,,,(,)( ,彭希哲、郭秀云(权利同归与制度荤构一对城市流动人口管理模式创新的思考【,】(人口研究，,,,,(,)( ,任远(谁住城市中逐步沉淀,，下来(对城市流动人,个人特征及居留模式的分析【,】(吉林大学社会科学学 报，,,,,(,)( 国余佳、丁金宏(中国户籍制度:基本价值、异化功能。„,改革取向【,】(人,与发展，,,,,(,)( ,傅崇辉(流动人口管理模式的，,，顾„,怂考一以深圳市为例【,】(中固人,科学，,,,,(,)( 卿郭秀„(从“选择制”到“曾惠制”一城市户籍改革政策取向,,路径探析,,】(社会科学，,,,,(,)( ?刘海军(论林德布洛姆渐进决策模型的缺陷一对中围户籍制度改革策略的冉思考【,】(科教文汇，,,,,(,,)( 嘞刘爽(心不,衄该建。谚“人,准入制度”,【,】(人,研究，,,,,(,)( ,,战、周振华(城市转型„,科学发展:,,,,，,,,,年,:海发展报告【,】((卜海财经人学,,,版社，,,,,( 一,( ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 此外，也有学者质疑户籍改革解决流动人口管理问题的有效性。例如，宋健、 何蕾(,,,,)?认为现阶段两种户籍改革方式(浅层次和深层次的户籍改革)都 不能有效地解决流动人口的服务和管理问题。认为区域间巨大的经济社会发展差 异才是人口流动的根本原因，减小城乡和地区间的差距才是解决流动人口及其管 理问题的长远之计。 ,(文献评述 从以上相关文献可知，上海等大城市外来人口的相关研究无论是理论研究还 是实证研究、定性研究抑或是定量研究都取得了很多重要的学术成果，为后续的 研究奠定了坚实基础，但仍然存在一些不足和有待深入探讨的问题。 第一，外来人口市民待遇。一是在研究方法上，一般以农民工与城市居民两 大群体为对象作研究设计，对两群体的市民待遇差异进行数据描述和统计检验。 这为我们提供了大量的第一手资料，但主要不足之处在于单纯的数字罗列较多， 现象描述较多而理论解释和具体对策分析欠缺。二是在研究对象上，以外来农民 工为主，几乎没有对于“外来市民??或“外来人才:的独立或相对独立的研究。 实际上，已经有学者开始进行“本地市民、外来农民工、外来市民三群体检验??， 如侯慧丽(,,,,),分析了两种户籍身份外来人口的社会医疗保障获得状况，原 新、韩靓(,,,,)?的实证检验两种户籍身份外来人口的就业岗位和工资收入状 况。但从“本外”分割视角分析上海两种户籍身份外来人口的研究成果仍然很少。 第二，从总体来看，最大的不足在于缺乏系统性研究，缺乏学科之间的互动。 因此，提出的对策往往是治标之策，不能彻底解决外来人口问题。例如，服务管 理政策着眼于从行政学、社会保障学的视角研究如何保障外来人口的就业和社会 保障待遇，而缺乏从财政学视角的财政配套改革研究，而这可能是更根本的问题。 因此，今后要从公共财政、适度人口、社会保障等多角度系统的研究外来人口问 题。 这些不足正是本文所要关注的重点所在。本文将主要循着“本外”分割、本 地化的思路展开对外来人口整体的研究，从公共财政、公共管理、适度人口、社 会保障等多角度系统的研究如何实现制度和公共政策创新，以推动本地福利待遇 向外来人口延伸。 。宋健、何蕾(中国城市流动人,,管理的困境与探索一基于北京市管理实践的讨论【,】(人口研究，,,,,(,)( 。侯慧丽(两种户籍身份外来人口及,,礼会医疗保障扶得,,】(人,与经济，,,,,(,)( “原新、韩靓(多重分割视角下外米人,就业(„,收入歧视分析【,】(人口研究，,,,,(,)( 一,一 ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 (二)国外研究现状 由于国外人口具有自由迁徙权，同一国家公民无所谓本地居民与外来人口之 分，外来人口本地化的问题无从谈起。因此，国外的研究主要集中探讨国际移民 的社会融入。我国的现实国情与国外存在差异，但我国的外来人口和其他国家的 国际移民在流入地面临许多类似的就业和公共服务等问题，因此西方社会融合的 研究对我国外来人口本地化的推进无疑具有很重要的借鉴作用。在国际移民和弱 势群体的社会融合研究中，西方研究者往往从经济地位、职业阶层和居住空间等 角度综合考察他们与主流社会的融合程度，注重社会融合的度量指标研究及社会 融合的政策研究。 三、研究内容与技术路线 (一)研究内容 本研究将主要回答以下问题:什么是外来人口本地化、本地化化什么,?上 海外来人口本地化现状如何,上海本地人口和外来人口到底存在哪些福利待遇 差异,,这种差异是怎么造成的,其根源在哪里,斗如何消除 差别,有哪些具体的可操作性的政策建议, 这些“本外” 带着这些问题，本文可以分为,章: 第一章，绪论。主要内容是对国内外流动人口研究的文献回顾和评述，以及 研究意义、研究方法和技术路线的描述。、， 第二章，上海外来人口本地化现状分析。首先，从公共政策的角度提出外来 人口本地化的命题并阐明其内涵。其次，以上海为例，一方面通过梳理相关的公 共政策，比较分析上海外来人口和本地居民之间在就业、社会保险、医疗卫生服 务、子女教育和住房保障等,个主要福利项目上的差异;另一方面评价分析上海 户籍改革的进展。 第三章，上海外来人口本地化困境的反思与根源。首先，简要分析外来人口 本地化所面临的困境。其次，对本地化困境即外来人口的压力与资源约束进行反 思。最后，全面系统地分析本地化难以推进的根源与内在机理。 第四章，上海外来人口本地化未来的发展趋势。在前文原因分析的基础上， 结合公共产品、公共财政、人口适度规模和社会保障等相关理论，从指导原则、 权宜之计和根本对策三方面提出未来上海外来人口本地化的对策建议。 第五章，研究结论、不足与展望。 ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 (二)技术路线 根据以上研究内容，可得出本文研究的技术路线，如图,所示: 图,:技术路线 四、研究对象与研究方法 由于外来从业人员是外来人口的绝对构成主体。因此，很多论文、著作把外 来人口局限于外来从业人员，并将外来人口与“外来民工、农民工??交换使用。 然而，在这样的论述前提下，外来市民、外来人才就容易成为被忽略的群体。事 实上，由于其外来身份，外来人口整体，无论是外来农民工，抑或是外来市民、 外来人才，在就业岗位、公共服务的获取等方面都处于受排斥受限制的地位。 因此，本文所要研究的外来人口是指:?非上海户籍;?在沪累计居住时间,, 个月;?以外来从业人员(外来农民工)为主，还包括外来人才。外来从业人员 和外来人才的划分以《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》和《上海市引进 人才居住证》的规定为依据，即外来从业人员指符合本市就业条件，在本市务工、 经商但不具有本市常住户籍的外省、自治区、直辖市的人员;外来人才指具有本 科以上学历或者特殊才能的外省市户籍人员。 ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 可以发现，外来农民工是外来人口的一个属概念，外来人口还包括现住地与 户口登记地不一致的外来人才。同时，外来人口是居住时间达半年以上的常住人 口，这与暂住人口区别开来。 本文主要采取的研究方法有以下两个: 第一，文献研究法。笔者前期查阅了大量的有关公共服务、人口合理规模、 户籍改革、农民工市民化和外来人口社会融合的相关文献，从而为本研究积累了 丰富的文献资料，特别是在分析外来人口福利待遇现状时，借鉴了较多学者的调 研结果。 第二，比较研究法。本研究在梳理和分析上海市近年来外来人口政策的过程 中，使用了比较研究方法。比较的对象在于“外来从业人员、外来人才和上海本 地城镇居民”三群体，比较的内容在于三群体的福利待遇状况，以期从比较中归 纳上海市外来人目政策的相关特征。 五、本文的特色与创新之处 第一，研究对象与研究视角创新。当前国内学术界偏重于从城乡分割的视角、 运用市民化城市化理论探讨如何加快农民工融入城市。本研究则从“本外”分割 视角、从公共服务、公共财政与社会保障理论相结合的视角对整个外来人口群体 (即把外来人才与外来从业人员)的本地化问题进行一些探索性研究。 第二，观点创新。绝大多数研究注重从户籍制度、认识偏见、人力资本、社 会资本等方面分析外来人口难以融入城市社会的原因，本研究则侧重于从公共财 政分权、政绩考核、区域发展不平衡等角度分析外来人口难以本地化的原因。同 时，多数研究认为外来人口造成了巨大的压力和负面影响，本文对此进行了反思 和重新解读。 ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 第二章上海外来人口本地化现状 要描述外来人口本地化的现状必须首先明白“什么是本地化、本地化化什 么”，因此，本章在界定外来人口本地化概念的基础上，以相关的公共政策和研 究成果为依托，分析上海外来人口本地化的现状。 一、外来人口本地化概念界定 外来人口本地化的内涵非常丰富，是一个多维度概念，从习得本地语言、习 惯本地饮食气候，到心理认同本地社会，从参与本地政治选举、享受本地公共服 务，到获得本地户籍，等等所有文化的、心理的、经济的、社会的因素都可以纳 入到本地化的范围。然而，笔者认为，赋予外来人口平等的经济和公共服务权利 才是外来人口本地化最核心最体现在实处的内容。 因此，本研究主要从公共政策、公共服务的角度出发定义外来人口本地化， 认为外来人口本地化是指政府通过创造一定的制度和政策环境，逐渐消除“本外: 福利待遇差异的一种结果或过程。具体而言，政府所要努力弥合的福利待遇差异 主要在于就业保障和社会保障两方面:就业保障，指劳动力市场的本外分割属性 得到消除，外来劳动力能够和本地劳动力一样获得平等的就业机会和合理的收入 水平;社会保障，指外来人口能够获得合理化的社会保险、住房保障、医疗卫生 服务和子女教育权利。因此，可以发现，本文所界定的外来人口本地化主要是“就 业、住房、子女教育、社会保险、医疗卫生服务等福利待遇的本地化:，而不包 括生活方式、社会交往和心理认同层面上的本地化。这些福利待遇都是依附在户 籍上的，因此，本文所研究的外来人口本地化还与户籍改革密切相关。 外来人口本地化主要体现在福利待遇方面的本地化。那么，外来人口与本地 户籍人口的福利待遇差距到底体现在哪,有多大,本文接下来将比较分析外来 从业人员、外来人才与本地居民的福利差距;另一方面评价分析上海户籍改革的 进展。 二、外来从业人员的本地化现状 (一)就业权益 在促使人口流动、外出的各种要素中(就业、婚嫁、投靠及就读)，经济因 素是第一动因，即构成外来人口的主体为经济型外来人口，因此就业对于外来人 口是最为关键的问题，就业保障是外来人口在当地获得良好生存和发展条件的前 ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 提和基础。外来从业人员就业的本地化现状如下: ,(就业权益获得现状 外来从业人员就业环境的好坏主要取决于相关的就业管理政策法规。总结而 言，上海市政府对外来从业人员就业管理的政策规定，大致经历了两个阶段: 第一，,,,,年至,,,,年，严格限制。这一阶段为了缓解本市下岗人员的再 就业压力，上海市政府出台了很多限制和排斥外来民工就业的政策，如:,,,, 年和,,,,年，上海市分别颁布实施《上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管 理办法》和《关于进一步加强本市外来人员就业管理的意见》(如今已基本取消)， 规定了限制外来从业人员进入的行业和工种。 第二，,,,,年以来，管理服务并重。在中央政府连续出台改善进城务工人 员就业环境政策的推动下，上海市政府亦开始取消针对外来人口的歧视性规定及 不合理限制，努力完善外来从业人员的就业环境(见表,)。 表,:,,,,年以来上海市外来从业人员就业管理政策法规 颁布时间文件名称实施内容 《上海市外来从业人员 地建立了外米从业人员社会保险制度办综合保险暂行为外来从法》 业人员缴纳综合保险费， 较早,,,,年 《关丁停止执行本市地 方性法规设定这两项政的若干行政许可事项的决定》了对外来人口的行政审批事项及收费 策的出台标志着上海市 取消,,,,年 《关于单位使用外地劳动力审批取消项目，同时意味着用人单位只需要办理,,,,年用工登记备 案手续，自主的招聘外来劳 后若干管理问题》动力而不(,,,受政府审批政策的限制。 《关于本市做好农民上 上作的实施意做好农民见》劳动管理 工就业服务上作，规范农 民工,,,,年 《上海关于来沪从业人 的来沪从业人员进行失业登记，并员进行失业登公共就业提供记有关事项的通知》 服务机构应免费为符合公共就业服务。 条件,,,,年 《关于做好,,,,年本市外来农民工规定外来从业人员可以参加职业技能 ,,,,年培训和安全生产培训，并能享受一定的培 训:,,作的通知》 就业资金补贴。 因此，自,,,,年以来，随着歧视性规定和不合理收费的取消，上海市政府 已经开始接纳外来人口来沪就业，外来从业人员可以比较方便的在上海实现就 业，并且享有一些社会保险待遇和一些就业服务。 ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 ,(就业权益差距分析 由于存在路径依赖和制度惯性，上海市仍残留着,些无形的、不成文的“先 本市、后外地:的做法，有些甚至还是显性的明文规定。具体而言，外来从业人 员与本地劳动力的就业权益差距，可以从外来从业人员所遭遇到的就业限制和就 业歧视中得以体现: 第一，职业进入歧视 袁志刚(,,,,)、高慧，周海旺(,,,,)等一批学者对上海本地劳动力与外 来劳动力的就业特征进行了实证分析，得出的结论大致如下:从职业分布来看， 外来从业人员主要从事建筑业、制造业、社会服务业等脏乱差职业，本地劳动力 则集中分布在金融业和管理技术岗位;从单位性质来看，外来从业人员集中分布 在私营部门和非正规就业部门，本地劳动力则主要分布在国企、党群组织和机关 等正规就业部门。外来从业人员遭受到了明显的职业进入歧视。 对此，本文认为，判断外来劳动力是否受到职业进入歧视，必须要全面地考 虑宏观政策、微观个体和市场供求等所有能造成差别的因素?，具体包括户籍墙、 行政区域分割因素;文化程度、工作经验、健康状况等个体人力资本因素和社会 网络因素;劳动力市场需求和供给因素。外来从业人员之所以主要分布在低技能 岗位和私营部门，主要在于其人力资本和社会资本过低。即使不考虑户籍的影响， 外来从业人员也会像中小城市外来农民工一样很难流动到一级劳动力市场就业， 因为他们不具备进入国企和机关事业单位工作等正规部门就业的客观素质与条 件。解决这个问题的关键在于通过教育培训提升其劳动技能。至于本地劳动力很 少分布在低端劳动力市场，一方面是因为政府给予本地劳动力的就业服务和就业 援助措施更加完善(这与职业技能培训服务有关)，本地劳动力有条件不去低端 劳动力市场就业，另一方面是因为本地劳动力的就业期望比较高，很多本地劳动 力宁愿失业也不想去次级劳动力市场谋职。因此，笔者认为，上海外来劳动力确 实遭受到了来自本地制度和政策层面的区别对待，但影响力日渐式微，外来从业 人员自身的人力资本低下才是造成职业进入障碍的主导因素。 进一步地，本文认为外来从业人员所遭遇到的就业歧视和排斥主要体现在收 入水平、就业服务、技能培训等就业待遇和劳动保护方面。 ?袁:基刚(城市劳动力供求与外米劳动力就业政策研究一上海的例证及启示明(复旦人学学报(哲学社会科 学版)，,,,,(,)( (,,? ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 第二，收入水平歧视 收入水平一方面包括工资待遇，另一方面包括福利待遇。外来从业人员工资 普遍低于城市本地人，工资总水平不及本地劳动力的一半?。同一岗位，企业招 一个外地人，按,,,,年上海,,,元最低工资加,,,元综合保险，只需,,,,元, 月，而招一名上海本地青年最低收入加四金大概为,,,,元,月。因此，可以发现， 外来从业人员一方面是工资水平被压得极低，另一方面福利保障水平亦较低。 第三，就业服务歧视 上海市政府很多政策明确规定就业补贴和技能培训等就业服务均面向本地 户籍人口。 例如，就业援助和就业补贴方面:,,,,年,月，上海市《关于进一步加强 本市促进就业工作的通知》规定，“万、千、百人就业项目:、“双困??人员的就 业托底机制仅限于上海市户籍人口。,,,,年,月，上海市《关于对协议保留社 会保险关系人员开展特殊援助的实施意见》规定，大龄协保人员在就业期间可按 月领取就业补贴。,,,,年,月，上海市《关于,,,,年加强就业援助稳定就业局 势的若干意见》明确了就业困难人员的认定均为本地劳动者，并鼓励用人单位吸 纳“就业困难人员”。另外，上海政府大力主导的非正规就业劳动组织提供了大 量的就业岗位，被国际劳工组织誉为是“上海模式:，但其服务对象仍然是上海 户籍人员。 开业创业优惠方面:,,,,年,,月，上海市《关于对本市从事个体经营的有 关人员继续实行收费优惠政策的通知》规定，失业人员、下岗协保人员、农村富 余劳动力等,类本地户籍人员从事个体经营时可以享受免受行政性收费。,,,, 年,月，上海市《关于进一步做好本市促进创业带动就业工作的若干意见》规定， 对吸纳本市就业困难对象就业的创业园区，可按规定给予社会保险费补贴和其他 房租补贴。 职业介绍与培训方面:上海本地城市职工一般都有相关的培训、再学习的机 会，而外来从业人员的培训主要在于安全生产培训和道德培训，劳动技能培训严 重不足。,,,,年,月，上海市《关于进一步推进本市青年职业见习工作的若干 意见》规定，报名参加青年职业见习活动人员必须为本市户籍青年，这项活动可 以提供一些电子类等技术含金量较高的岗位，并提供职业见习补贴相关费用。 ?袁志刚(城市劳动力供求与外米劳动力就业政策研究一上海的例证及启示【,】(复口(大学学报(哲学社会科 学版)，,,,,(,)( (,,( ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 ,,,,年,月，上海市《关于进一步加强本市促进就业工作的通知》规定，为本 市就业困难、需要提高职业技能素质的劳动者建立职业培训补贴个人帐户。 第四，劳动权益歧视 就业不平等的一个突出表现在于上海市政府对外来从业人员的劳动合同管 理、工资保障与工资增长、劳动争议处理等劳动权益的保护力度不够?。劳动合 同方面，外来从业人员劳动合同的签订率偏低，凸显其就业的不稳定性。劳动时 间方面，外来从业人员劳动时间长、劳动强度大，加班现象较为普遍，并且加班 期间缺乏工资保障;劳动报酬方面，外来从业人员工资普遍较低，并时常发生欠 薪现象，另外，企业还逃避为外来从业人员缴纳社会保险费用。再者，有相当一 部分的外来劳动力是非正规就业者，他们的劳动权益更容易受侵害。 因此，在取消对外来从业人员的部分不合理限制的同时，上海市政府在另外 一方面也在不断强化对本地劳动力的就业保护，鼓励用人单位招录本地劳动力， 使得上海户籍人口的收入水平、技能培训、就业补贴和劳动管理等就业待遇要大 大优越于外来从业人员。 (二)社会保险 ,(社会保险获得现状 目前外来从业人员所能享受到得社会保险待遇主要有综合保险待遇和城镇 职工基本养老保险待遇。 根据,,,,年上海市颁布《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》和,,,, 年推出的“上海外来从业人员综合保险卡”的规定，外来从业人员可以享受工伤 (意外伤害)、住院医疗、老年补贴和日常药费补贴(,,元,月)四项待遇。 另外，,,,,年,月，上海市颁布《关于外来从业人员参加本市城镇职工基 本养老保险若干问题的通知》，规定外来从业人员可以参加本市城镇职工基本养 老保险，同时应参加医疗保险、失业保险、工伤及生育保险。这意味着今后综合 保险制度与本市城镇职工社会保险制度可以衔接，一定程度上可以提高外来从业 人员的社会保险水平，被誉为是“社保新政”。 ,(社会保险差距分析 “综保”制度在一定程度上提高了外来从业人员的保障水平。然而，专门为 外来从业人员建立一套综合保险制度，实质上是推卸责任，将外来从业人员排斥 ,卡芳(当前(，:海市舀:业人,就业状况研究【,】(,,,,，，:海:华东师范大学( (,,( ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 出本地城镇职工社会保险制度的做法。外来从业人员与本地城镇劳动力之间的社 会保险差距主要体现在: 第一，实施效果 上海“城保:制度在管理运行实施上更具强制性和有效性。用人单位招聘本 市户籍人口，必须为其交纳完整的“四金::养老保险、医疗保险、失业保险和 住房公积金，另外，不少单位还给本地职工发放补充医疗保险和补充住房公积金。 而外来从业人员的参保率明显要低于本地职工，很多外来从业人员无保或少保， 游离在综保制度之外。截至,,,,年底，上海市外来从业人员近,,,万，来沪从 业人员综合保险参保人数仅达,,,(,,万人?。这虽然有外来从业人员不愿参保、 退保的主观原因，但更为主要的原因是用人单位逃避缴纳综保、政府监管不足和 制度设计不合理。特别是“综保??制度将覆盖对象限定为有劳动合同、有组织依 托的正规就业人员，因此，大部分从事家政服务的非正规就业人员被排除在养老 保险、医疗保险制度之外?。 第二，缴费基数和费率 上海市“综保”的缴费基数为上海市上年度职工月平均工资的,,,，用人单 位按照缴费基数,,(,,的比例，缴纳综合保险费，个人不需缴费，缴纳基数较低。 而上海市“城保”的缴费基数为职工本人上年度工资总额(最高为上年度全市职 工月平均工资的,,,,，最低为上年度全市职工月平均工资的,,,)，单位缴费 的总费率为职工工资总额的,,,，这大大高于“综保:,,,的,,(,,的费率。以 ,,,,年为例，,,,,年上海市全市职工月平均工资为,,,,元，,,,,年用人单位 每月要为外来从业人员缴纳,,,(,元的综合保险费，而每月至少要为本地职工缴 纳,,,(,元的社会保险费(按工资下限,,,×,,,,×,,,)。 第三，待遇水平 许多外来人口都没有任何的养老保险和医疗保险，即使拥有养老保险和医疗 保险，其待遇水平也是无法与本地城镇职工相提并论的。 养老保险方面: ?连续缴费满一年的，外来从业人员可以获得,份老年补贴凭证，其额度为 本人实际缴费基数的,,。外来从业人员在男年满,,周岁、女年满,,周岁时， 可以凭老年补贴凭证一次性兑现老年补贴。因此，外来从业人员所能享受到的只 是一份一次性的老年补贴(,,,,年上海市综合社会保险的月缴费基数为,,,,元 。资料来源:,:海统计年糁,,,,( 留陈刚(加强管理，改善流动人,卫生保健服务利用【,】(，:海:复且人学,,;版,,，,,,,，第,,,页( (,,( ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 的,,,即,,,,(,元，外来从业人员在沪工作一年，则其老年补贴为,,,,元。)， 无法按月领取养老金，不是真正意义上的养老保险?。与之相比，“城保:规定养 老保险累计缴纳,,年并达到法定退休年龄后，可以按月领取养老金，养老金由 基础养老金和个人账户养老金两部分构成:养老金金额,基础养老金(退休前一 年全市职工月平均工资×,,,)，个人账户养老金(个人账户?,,,)，这两部分 资金为上海本地城镇职工提供了较为有力的养老保障。(其中基础养老金为,,,, 元×,,,,,,,元) ?老年补贴通过商业保险公司发放，只有本金，没有计算利息，大大减小了 外来从业人员的养老金待遇?。“城保:的个人账户则都要计算利息和通货膨胀率。 医疗保险方面: ?外来从业人员的医疗保险没有设立个人账户，而“城保”?要为本地职工 建立个人账户，其中在职职工缴纳的基本医疗保险费全部计入本人的个人医疗帐 户，用人单位缴纳的基本医疗保险费的,,,左右计入个人医疗帐户。每年都会 有钱打入卡内，可用来支付门诊急诊医疗费、急救车中的急救费和在定点零售药 店按医疗保险有关规定购买的药品费用。 ?“综保:只保大病住院，不能用于门诊急诊使用，旨在解决外来从业人员 的大病问题。但外来人口年龄结构偏年轻，特别是新生代农民工成为外来人口主 体的情况下，外来人口得大病更加只是小概率事件，更多的是一些门诊和常见病， 而这并不在医保报销范围。因此，外来人口几乎都要通过自费形式去看病。而本 地职工在门诊急诊时先由个人账户基金支付，在帐户资金用完后也不用个人完全 自负，而是规定门急诊自负段标准为,,,,元，超出部分附加基金支付,,,，其 余部分由个人自负，从而保障了本地职工的门诊医疗费用。 ?“综保”只报销部分住院费用。按,,,,年上海市《关于调整本市外来从 业人员综合保险医疗待遇的通知》的规定，本市外来从业人员综合保险住院医疗 起付标准降为固定的,,,,元;起付标准以下个人自付;起付标准以上个人负担 ,,,，综合保险基金报销,,,。封顶线与交费时间相关，最高为上年度全市职工 年平均工资的,倍。“城保”规定起付标准也明确规定为,,,,元，但累计超过起 付标准的部分，由统筹基金支付,,,。统筹基金的最高支付限额为,,,,,元。统 筹基金最高支付限额以上的医疗费用，由附加基金支付,,,，其余部分由职工自 函胡务(上海与成都综合社会保险比较,,】(经济管理，,,,,(,)( ?胡务(话说综合社会保险的完善与改进,,】(中国社会保障，,,,,(,)( ,详细规定见,,,,年,月,,,(，:海市人民政府令第,号《关于修改,上海市城镇职工基奉医疗保险办法, 的决定》( (,,( ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 负。 工伤保险方面: ?“综保??规定外来从业人员发生工伤时按照年龄和伤残等级实行一次性待 遇支付，无长期支付方式，这导致外来从业人员面临着工伤复发治疗代价高的风 险;而上海市本市城镇职工工伤待遇则为长期支付方式。 ?除了不给予外来从业人员选择支付方式外，工伤待遇水平也远低于本市城 镇职工社会保险。例如，按照《上海市工伤保险实施办法》和“上海市外来人员 工伤待遇一次性支付表:的规定，一名本地男性职工和一名外地男性职工，同样 ,,岁，同样发生一级伤残，本地男性职工可按上年度月平均工资长期享受伤残 补助金、伤残津贴、生活护理费和工伤津贴，到,,岁时一共可享受约,,,万元 工伤待遇(以,,,,年社会平均工资计算)，而外地男性职工只能一次性获得,,(, 万的赔偿?。另外，上海本地男性职工还可享有食品补贴、安家补助费、就业补 助金等待遇，而这些是外地男性职工无法享受的。 第四，衔接后的不平等 “社保新政??的出台使享受“城保”待遇的范围从目前持人才居住证者扩大 到几乎全体外来从业人员，对于有希望转为上海户籍的外来人口来讲，这无疑会 提高其社会保险水平。然而，在目前统筹层次不高的背景下，对于大多数回流、 无法取得上海户籍的外来人口来讲，因加入“城保”而获得的收益并不会太高。 因为虽然政策允许外来从业人员在上海缴纳城保，但并未规定外来从业人员可以 像本地户籍人口一样享受平等的养老金待遇，外来从业人员如果未取得上海户 籍，即使在上海缴纳了城保，也无法在上海全额领取养老金，只能提取个人缴纳 的,,部分，单位缴纳的,,,部分进入统筹账户，不能提取转至外地;医保帐户 的情况也和此类似，离开上海时只能转移走个人缴纳的,,，单位缴纳的,,,则 不能提取。因此，这导致同属城保体系，却因为本地和外来身份的不同而造成待 遇水平的巨大差异。 表,:上海市“城保刀与“综保??的比较 城保综保 缴职(，:本人上年度,:资总额 费(最高为上年度全市职,月平均:』: 基资的,,,,，最低为上年度全市职工上海市上年度职工月平均丁资的,,, 数月平均,:资的,,,) ?胡务(农民工,,伤一拿叫级赔付待遇支付方式研究【,】(学习„,实践，,,,,(,)( 一,,一 ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 续表,:上海市“城保:与“综保”的比较 城保综保 缴 费职工个人工资总额的,,,上海市上年度职工月平均工资的,,,的 比,,(,, 例 ,、累计缴纳,,年且达到法定退休,、不是养老保险，而是老年补贴。 养年龄，可以按月领取养老金。,、男满,,，女满,,退休后，根据补贴凭 老,、养老金由基础养老金和个人账户证额度，一次性领取老年补贴。 保养老金两部分构成。,、通过商业公司发放，只有本金，不计算 险,、计算利息和通货膨胀。利息。 ,、医保卡。每年都会有钱打入个人 医保卡内，可用来支付门诊急诊医 疗费、急救车中的急救费和一些药 品费用。,、日常医药补贴。每人每月,,元日常药 ,、门、急诊。门急诊自负段标准为费补贴。可以买药，也可在指定医院体检。 医,,,,元，即,,,,元以下为自负段，不能提现。 疗,,,,元以上为共负段(超出部分附,、只保大病住院，不能用于门诊急诊使用。 保加基金支付,,,，个人自负,,,),、住院医疗。起付标准为,,,,元;起付 险,、住院及观察。起付标准为,,,,标准以,卜(个人自付;起付标准以上综合保 险基金报销,,,，个人负担,,,。封顶线 元，超过起付标准的部分，由统筹 基金支付,,,，个人支付,,,。统与交费时间相关，最高为上年度全市职工 待年平均工资的,倍。筹基金的最高支付限额为,,,,, 元。 超过,,,,,以上部分由附加基金支 遇付,,,，其余部分由职,自负。 水,、本地职:，:可按上年度月平均上资工长期享受伤残补助金、伤残津贴、,、按照年龄和伤残等级实行一次 性待遇支 伤生活护理费和一，:伤津贴。付，无长期支付方式。平,、无法享受食品补贴、安家补助费、就业 保,、享有食品补贴、安家补助费、就 险业补助金等待遇。补助金等待遇。 失,、失业后可登记领取火业金。 业,、保险金标准高,丁,最低生活保障， 保低于最低上资标准。无 险 生,、享受生育生活津贴 育,、享受生育医疗费补贴 保无 险 (,,( ,,,,届研究生硕士学位论文(卜海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 续表,:上海市“城保??与“综保:的比较 城保综保 ,、住房公积金缴费基数为月平均工 待资，缴存比例单位和个人各,,。 住,、只有一个人参与贷款的家庭，首遇次购自住房可 享受贷款总额,,万 房元。 公不属于强制实施范围 水,、有两个人及以上参与贷款的家积 金庭，首次购自住房可享 受贷款总额平,,万元。 ,、首次购房，补充住房公积金一人 可贷款额度,,万元。 (三)子女教育 ,(子女教育权益获得现状 农民工子女教育不仅是能不能上学还包括能不能上好学的问题，能不能到教 学资源好的,下规学校上学的问题。据此，笔者从学前教育、义务教育、高中教育 和职业教育四个方面分析农民工子女的教育问题，如图,所示: 因此，可以看到，目前外来农民工女在上海能够比较公平的享有义务教育和 职业教育的权利。 上海市政府还积极改善农民工子女的就学条件。例如，,,,,年,月起，上 海市规定农民工同住子女进入义务教育阶段公办学校就读，从原来需要“五证?? 变为“两证”，即提供父母的身份证明、上海市居住证或就业证明即可进入公办 学校就读，从而降低了农民工子女求学的门槛。,,,,年,月，上海市颁布《关 于,,,,年上海市规范教育收费工作的意见》，再次明确上海市取消免收学杂费和 ,,,,届研究生硕上学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 停止征收小学外省市借读费、初中外省市借读费。截止到,,,,年,,月，上海已 有九成符合条件的在沪农民工同住子女享受免费义务教育，其中大部分在公办中 小学读书，其余在规范后的民办农民工子女学校读书?。因此相关政策的出台使 大部分农民工子女在义务教育阶段都“能上学”、“上好学:。 另外，上海中等职业教育资源也已向农民工子女开放，从而使一部分初中毕 业后无学可上、无业可就的农民工子女能够进入职业学校习得一技之长。 ,(子女教育权益差距分析 外来农民工子女教育权利缺失状况主要体现在学前教育和高中教育阶段。由 于学前教育和高中教育属于非义务教育，国家缺乏相应的政策支持和经费投入， 导致农民工随迁子女普遍缺乏公平的学前教育和高中教育机会。即使农民工子女 能在上海接受高中教育，高考时也必须回原籍升学，不能参加上海卷统一高考。 鉴于上海较优越的教育资源和较低的高考分数线，这是最严重、最“致命”的不 公平待遇。 (四)住房保障 ,(住房保障获得现状 目前，外来从业人员所能享受到得住房保障措施几乎没有。上海市仅在,,,, 年,月出台了一项《关于单位租赁房建设和使用管理试行意见的通知》，规定通 过建设单位租赁房的方式，提供给本单位职工、引进人才、来沪务工人员短期租 住。 ,(住房保障差距分析 第一，外来人口与本地居民间的居住条件和居住环境存在差异。外来人口的 居住状况具有以下特点,:从空间分布来看，外来人口多集中在居住环境较差的 城中村或边缘地带;从房屋类型来看，外来人口以“租赁房:和“工棚、集体宿 舍”为主，而户籍人口的自住房率达到,,,。从居住质量来看，绝大多数出租屋 住条件比较简陋，没有配套的卫浴设施和厨房，通风采光都较差，并且存在居住 拥挤的问题。而上海户籍人口的人均居住面积在,,,,年底已达到,,(,平方米， 。“(,:海突破户籍限制提高公办学校接收比例并投资管理社会办学”【,,,,,】( 见,,,,:,,,,,(,,,,曲,,(,,,(;“,,,,,,,,,，,,,,,,，,，,,,,,,,,,, ,,,,,,,,,,,,,,,,,;,,,,,,,,,,,(,,,,，,,,,年 ,,月,,,,( 圆(,,棒新(城市农民,的分布、居住与社会融合一以上海为例【,】(人口研究，,,,,(,)( (,,( ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 住宅成套率达到,,(,,?。外来人口与本地居民间的居住差异与隔离现象最终不 利于外来人口的本地融入。 第二，上海市的住房保障政策仍然将外来从业人员排除在外。外来从业人员 难以进入市场购买商品住房，又不属于本地城市的住房保障对象。无论是经济适 用房还是廉租房，其适用对象都是拥有上海本地户籍的(中)低收入户，外省市 户籍人口无权申报经济适用房和廉租房。《上海市经济适用住房管理试行办法》 明确规定申请者要具备“家庭成员具有本市城镇常住户口达到规定年限”的条件， 《上海市城镇廉租住房实施意见(试行)》则规定“家庭成员具有本市非农业常住 户口:。 第三，在住房公积金方面，自,,,,年圆以来，上海市逐步将进城务工人员(农 民工)纳入住房公积金的覆盖范围，但这仅仅是在政策层面上的覆盖，实现起来， 则是困难重重。有的是用人单位不重视，社会责任意识差;有的是企业经济效益 不好;最重要的原因在于没有法制的支持，进城务工人员不属强制性缴存对象， 用人单位没有强制性义务为外来从业人员缴存住房公积金。因此，相当部分进城 务工人员享受不到住房公积金低息的优惠贷款。 (五)医疗卫生服务 ,(医疗卫生服务获得现状 医疗服务和卫生保健问题不仅影响外来人口自身的健康状况，而且影响上海 市全体居民的健康水平。因此，医疗卫生服务是外来人口的一个非常重要的市民 待遇项目。 ,,,,年至今，上海市出台了大量关于流动人口计生服务和公共卫生的相关 政策(如表,所示)，使外来人口在上海能享受到免疫、妇幼保健等公共医 疗卫生服务项目。 ?“上海:一个甲了的住房轮,口,”【,,,,,】( 见,竹,:?,,,,,;,(,,,,(;伽(;,,,,,,,,,,,,,,,,,,国详细规定见《上海市住房公积金管理若十规定》，,,,,年,月( ,,,,,,,,，,,,,,,,,,,,,(,,,,,，,,,,年,,月,,,,，( ,,,,届研究生硕上学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 表,:上海市流动人口医疗卫生服务相关政策规定 颁布时间文件名称实施内容 《上海市流动人口卫生防疫管理暂行预防和控制传染病的发生和流行，将取,,,,年得“健康合 格证”作为流动人口在本市 规定》务工的前置条件 《上海市外来流动人口 计划生育管理办理《流动办法》计划生育验证。 人口计划生育证明》、进 行,,,,年 《关于加强流动人口孕 产妇保健管理增加了产和特约分娩点,作的通知》化了限价收费。 前检查和产时的服务项 目，深,,,,年 持居住证人员可以按规定免费获得避 《上海市实有人口服务 和管理若干规孕药具等定(暂行)》子女可以接受儿童预防接种、计划免疫 计划生育服务，同住的未 成年,,,,年 等服务。 值得一提的是，,,,,年《上海市实有人口服务和管理若干规定(暂行)》提 高了《上海市临时居住证》的“含金量:，规定持《上海市临时居住证》外来人 员可以享受以下医疗卫生服务待遇。一是在计划生育方面，持证人员可以按规定 免费获得避孕药具，接受避孕节育检查和手术、终止妊娠手术以及计划生育手术 并发症诊治等国家规定基本项目的计划生育技术服务以及参加有关计划生育知 识普及活动、接受咨询指导等。二是在公共卫生方面，持证人员可以在指定医疗 机构接受实行限价收费的产前检查、住院分娩服务，同住的未成年子女可以接受 儿章预防接种、计划免疫等传染病防治服务。 ,(医疗卫生服务差距分析 尽管近年来上海市的公共卫生服务体系已经逐步将流动人口纳入其中，但在 外来人口普遍“文化程度、收入水平、健康意识三低”和地方政策不完善的情况 下，外来人口的医疗服务情况仍不尽如人意，在妇幼保健和健康教育等方面与户 籍人口仍有很大差距: 第一，孕产妇保健服务。《上海市人民政府关于修改(上海市城镇生育保险 办法)的决定》规定，生育保险办法适用于具有本市城镇户籍并参加本市城镇社 会保险的从业或者失业生育妇女。除了无法享受生育津贴等生育保险待遇外，外 来孕产妇的建册率、产前检查率、产前诊断率和产后访视率均低于本市户籍孕产 妇?，孕产妇死亡率和围产儿死亡率均明显高于常住人口圆。 第二，儿章保健服务。根据陈刚对上海市的调研(,,,,)，流动儿童计划免 国朱瓶萍等人(，:海市外来孕产妇保健管理现况?,政策研究【,】(中国生育健康杂忠，,,,,(,)( ,陈刚(加强管理，改善流动人,,卫生保健服务利用,,】(上海:复旦人学…版,,，,,,,，第,,,页( (,,( ,,,,届研究生硕:,学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 疫服务获得率较高，,(,,岁流动儿童的预防接种建证率和“五苗:单苗接种率 均在,,,以上，与户籍儿童接近。但流动儿童的系统保健建册率和健康体检率均 不及户籍儿童的一半?。 第三，健康意识与教育。户籍人口一般稍感不舒服就会到医院检查，但是外 地农民工一般会拖,段时间才治疗。户籍人口利用健康手册等宣传资料获取健康 指导的比例较大，而多数外地农民工对相关的健康知识与服务认知不足。 第四，经费与医疗救助。医疗卫生服务机构、人员、设施和经费投入等以户 籍人口数量为标准，外来人口卫生服务经费缺乏保障。此外，针对贫困人口的医 疗救助政策难以覆盖至外来人口。 因此，目前外来人口一方面医疗卫生服务获得率比较低，局限于疾病预防和 计划免疫等几个服务项目，另一方面获得水平比较低。 三、外来人才的本地化现状一 (一)就业权益 外来人才的人力资本优势比较显著，一般从事技术研发工作或高级白领工 作，工资待遇比较合理甚至高于本地劳动力。因此，外来人才在工资待遇和劳动 保护方面并不存在制度和政策歧视。 随着外来人口人力资本的提高，外来人口对本地劳动力的替代率也逐渐上 升。因此，外来人才上海对本地劳动力的就业冲击相对较大。此时，上海市政府 便会出面维护本地劳动力的优先就业权。因此，上海外来人才遭遇到的就业不公 平主要体现在就业岗位的获得上，体现在公务员招录和事业单位招聘中对户籍的 要求上，例如，上海市很多重点中小学招聘教师都要求求职者具备上海市户籍。 (二)社会保险 外来人才与上海户籍居民一样具有参加上海城镇职工社会保险制度的资格 和权利，但在享受社会保险待遇方面略有不同。这突出体现在养老保险待遇方面。 即外来人才来到上海市及离开上海市时如何处理养老保险关系有具体的规定，外 来人才到达退休年龄时是否可以在上海市办理退休手续并享有相关养老保险待 遇却没有明确的规定固。此外，外来人才不能在上海市享受失业保险待遇。 吧陈刚(加强管理，改善流动人,,，,生保健服务利用【,】(卜(海:复日(人学,，,版,,，,,,,，第,,,页( 岛张玮(人城市外),人,离“市民待遇”还有多远,一以(，:海市居住,,制度为背景【,】(人口与发展，,,,,(,)( (,,— ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 (三)子女教育 ,,,,年上海《人才类居住证》规定人才类居住证持证人子女可以参加上海 卷统一高考，即外来人才子女享有与上海户籍居民同等的接受义务教育和升学的 权利。 (四)住房保障 ,,,,年上海《人才类居住证》规定人才类居住证持证可以按规定在本市缴 存和使用住房公积金。另外，,,,,年上海市《关于,,,,年度上海市住房公积金 缴存基数和比例的通知》，规定将外省市城镇户口职工纳入本市住房公积金的缴 存范围。因此，外来人才(市民)可以和本地城镇职工一样享受缴存、提取和贷 款住房公积金。 综上所述，上海外来人才的福利待遇已高度本地化，特别是在子女教育和社 会保险等关键的福利项目方面能够得到有效的落实。但上海市对外来从业人员的 ，篱笆政策:比较多，导致外来从业人员的本地福利待遇项目非常有限，而且水 平比较低。外来从业人员作为外来人口的绝大构成部分，直接影响外来人口整体 的本地化水平，成为实现“本外”一体化的重点难点所在。 四、上海户籍改革进展及其评析 (一)居住证转户籍新政特点 ,,,,年,月，上海市政府颁布《持有(上海市居住证)人员申办本市常住 户口试行办法》，意味着上海市居住证与户籍开始衔接，同时标志着上海市第四 次户籍制度改革的开始。居住证转户籍新政的特点可以概括为以下,个方面?: 第一，实行条件管理，但准入条件仍很严格，门槛仍然很高。根据规定，来 沪人员需要同时满足,个申办条件才能落户上海，涉及居住年限、参保、纳税、 才能和违法犯罪,个方面。此外，还提出了,个激励条件，允许满足激励条 件的外来人员优先落户。 只要符合规定的申办条件，就可以落户上海，这是上海长久以来在户籍问题 上从指标管理向条件管理的创新突破。但是，“,年的硬性指标，职称，轮侯??的 规定使得上海户籍的准入门槛仍很高，能够顺利获得本地户籍的就主要包括以下 ?“上海户籍政策凸硅五个关键词”【,,,,,】(见,,,,:,,,,,,(,,,,(;,,(;,，;，,,,,(,,(,,,,,,,,,,,,,,,,,(,,,,,,， ,,,,年,,月,,,,( (,,( ,,，,届研究生硕士学位论文上海外来人【,本地化现状、反思及发展趋势研究 两类人才，一是高级技师、高素质人才;二是长期在上海生活，居住证持有年限 和参保年限较长的外来人口。 第二，不惟学历，注重技能，旨在引进人才。在外来人才的评定标准中，不 惟学历，不惟身份，对外来人才的学历无硬性指标，而是突出外来人才的实际才 能，强调其能力业绩。然而，凭借证书、职称和工资额来衡量人才的做法，导致 人才评定的范围局限在政府机关、国有企业、事业单位和高校等单位，而人数众 多的外来农民工很难符合这些条件。因此，外来农民工的落户政策实际上还处在 被搁置阶段。 第三，设立激励条件。新政策在“申办条件??之外列出了“激励条件”，涉 及缴纳社保费、个人收入纳税、投资经营纳税等方面，这一方面适应企业中技能、 职位和收入较高人员的实际情况，另一方面有利于激励来沪人员为本市做出重大 贡献以争取优先落户。(? 第四，依次轮侯，总量调控。新政策将实行年度总量调控，先入围后入户。 符合条件的持证人员按规定排队轮候办理。超出当年调控人数总额的，依次转入 下一年度办理。这使得外来人才即使满足所有的申请条件，也不一定能立刻拿到 上海户籍。但无论如何，符合申办条件的外来人才最终都会实现入户。 第五，强调外来人才的品行与道德。居住证转户籍新政尝试建立一套人才综 合评价体系，除了技能水平和贡献等申请条件之外，还提出了品行、道德方面的 基本要求，即依法纳税，无违反国家计划生育政策及其他方面的不良行为记录， 这有利于对人才做出综合评价。 (二)评析 上海此次户籍新政为外来人口落户上海放开了一条通道有利于上海养老、医 疗保障制度的平稳运行。以外来人口本地化进程模型来分析上海的户籍改革政策 可以发现，上海户籍新政存在的问题在于以下几方面?: 第一，条件苛刻，突出强调外来人口自身因素对本地化的影响。外来人口本 地化固然是宏观和微观、社会和个体相互结合的结果，但宏观体制改革与相关的 制度创新对外来人口本地化进程具有决定性的影响。然而，上海户籍新政过于强 调外来人口自身因素对本地化的影响，忽视了制度和政策变迁的主导力量。外来 人口自身的人力资本和对上海的贡献成为享受本地化待遇的决定性条件，这直接 。郭庆、钟仁耀(,海外来常住人口本地化基本思路及条件指标研究,,】(,:海市社会科学界第七届学术年 会文集(,,,,年度)青年学者文集(上海:上海人民…版社，,,,,( ,,,— ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 导致外来人口本地化对象局限在高人力资本的外来人才范围内，占人数众多的外 来农民工仍旧遭受边缘化的境地。另外，如前所述，“,年的硬性指标，职称，轮 侯:条件十分苛刻，特别是,年居住证的硬性指标能把很多人挡在门外。因为， 自,,,,年居住证开始申办以来，累计拿到居住证的人群大概有,,万，满足,年 的硬性指标条件的约为,万多人，加上其他条件的制约，能顺利适应新政、取得 上海户籍的人员凤毛麟角。截止到,,,,年,月，户籍新政的首批受益人数不过 是,,名，足见条件的严格。 第二，实质本地化阶段不彻底。上海居住证转户籍新政是将外来常住人口转 换为上海户籍居民的举措，是实质本地化的实现过程，是一大进步，但是，这种 实质本地化阶段是不彻底的，没有体现实质本地化阶段的核心任务(即统一“本 外”劳动力市场、赋予社会保障权利)。这是因为，上海的户籍新政更像是人才 导向性政策，其目的在于吸收和引进技术人才，增强城市的竞争力，而并未真正 体现户籍制度改革的理念与目标。户籍制度改革的目标应是减小户籍的含金量， 消除户籍制度的福利再分配功能，实现社会资源在城乡居民之间、本地与外来居 民之问的公平分配。然而，上海政府放松户籍管理，表面上看是改革原本不公平 的福利分配制度，推动外来人口实现完全本地化，但是，实质上对打破城乡界限、 区域界限不利，反而在客观上承认了大城市户籍具有强大的福利分配功能。 以上对上海外来人口本地化特征及现状的评析显示，上海仍旧存在着显著的 “本外:差异和利益对抗现象，其户籍准入新政并未取得实质性突破。 ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人,本地化现状、反思及发展趋势研究 第三章上海外来人口本地化困境及其反思 前文分析的结论自然而然要指向以下问题:为什么外来从业人员与本地居民 的福利差距仍旧突出,为什么地方政府不愿意向外来人口提供平等的就业机会 和社会保障,“本外”区域分割形成的内在机理是怎样的,在此，本章将着重分 析外来人口本地化所面临的困境及其产生的根源与内在机理，从而找到问题产生 的根源以对症下药。 一、本地化困境 地方政府在推进外来人口本地化的过程中陷入了两难境地，主要遇到了以下 难题与矛盾: (一)本地化与地方承受力之间的矛盾 一方面，政府作为公共利益人，要从维护社会大局利益的角度出发，努力改 革“本外:二元分割的社会结构，建立惠及外来人口的利益共享机制。但另一方 面政府又不得不考虑地方承受力。政府担心本地化水平的提高会吸引大规模的外 来人口流入，对上海的就业、社会保障、公共财政、城市交通、社会治安等各个 方面造成巨大的压力，引发失业、贫民窟、城中村、交通拥挤、环境恶化等等一 系列的城市病，最终导致城市发展受挫。 (二)本地化与城市竞争力之间的矛盾 本地化的目标还与城市综合竞争力的提高相矛盾。除人才的因素外，低廉的 劳动力也是上海城市综合竞争力一大构成因素。因此，政府担心如果给予外来人 口本地化的福利待遇，完善外来人口的社会保障，不仅会增加外来劳动力自身的 就业难度，还会增加用人单位的用工成本，从而最终影响上海市的投资环境和综 合竞争力。 因此，基于以上两点的考虑和认识，权衡利益得失，本地政府仍然采取以限 制性为导向的公共政策，从而导致外来人口的福利待遇持续受到排斥和压制，外 来人口本地化难有实质性进展。 二、反思本地化的压力与难题 如前所述，外来人口压力、资源约束、用工成本增加是本地化的主要难题， 成为地方政府对外来人口实行规模控制和福利限制的主要理由。这些理由似乎有 ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 其合理性，然而，仔细推敲的话实际上很多说法都是站不住脚的。我们必须要正 确合理地认识外来人口的压力和用工成本的增加，必须反思和重新回答以下问 题:即外来人口真的会造成非常大的压力吗,外来人口的压力到底是谁造成的, 是外来人口增长过快引起的吗,用工成本的增加是否会影响上海市的竞争力, 在此，本节先系统总结和梳理外来人口本地化所带来的就业、公共服务、公 共财政、城市交通、社会治安等等压力，并逐条分析这些压力的充分性、合理性 与不足性?，继而探讨用工成本增加与外来人口本地化之间的联系。通过以上两 点的分析对本地化困境进行反思和解构。 (一)就业压力与外来人口本地化 总的来看，外来人口会对上海本地就业形成一定的替代，造成一定的冲击， 但这种替代和冲击是有限的、局部的，主要集中在高端劳动力市场，并不会造成 整个上海市民就业环境的恶化。因为只有拥有较高的人力资本外来人口才会具备 与城市本地人竞争就业机会的实力，从而对上海本地人才形成一定的就业压力。 但是，由于低人力资本的外来农民工占外来人口大多数，因此外来人口形成对本 地劳动力的替代量是较少的，外来人口与本地居民之间的就业关系是高度互补、 小幅替代?。 实际上，随着市场导向的就业机制基本建立，现代社会市场经济竞争观念愈 来愈强。本地职工逐步地向非公有制经济流动和转移，印证了上海本地人口对就 业压力的心理承受能力也在逐渐增强。 (二)福利迁移、人口膨胀压力与外来人口本地化 有人认为，一旦放开上海户籍，为外来人口提供平等的公共服务和完善的社 会福利，会导致以获取福利为目的的迁移潮，即所谓的福利迁移和福利移民，从 而进一步引发人口膨胀。对此，本文认为，外来人口福利水平的提高的确会吸引 一部分流动人口的涌入，但是人口涌入并不等于人口膨胀，外来人口福利待遇的 本地化并不一定引发人口膨胀。 首先，从人口迁移理论来讲，外来人口的迁移决策是多种因素共同作用的结 果，公共服务的获取只是其中一方面。外来人口迁移的原动力在于收入差距，在 于预期迁移收入和预期迁移成本的比较，而迁移收入主要决定于就业概率和工资 ?陈友华(中国流动人口问题的建构与误导【月(人口与发展，,,,,(,)( 口丁仁船、吴瑞君(农民工对城市奉地劳动力的就业替代模型及其实证分析,,】(中国人,科学，,,,,(,)( (,,( ,,,,届研究生硕上学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 率。也就是说，上海较多的就业机会和较高的工资率是形成外来人口迁移的主要 决定因素，而不是公共服务。特别是对于收入水平不高的外来农民工而言，他们 主要注重工资、货币收入的增加，养老、医疗卫生等公共服务的影响则是很微弱 的。另外，从迁移成本来讲，目前上海生活压力大，生活成本较高，特别是房价 是普通人难以承受的。因此上海的生活费用以及土地价格等市场因素会自发地遏 制人口的过度迁入。 其次，就福利对迁移的影响而言，并非所有的福利待遇都对外来人口有吸引 力。养老、教育、住房、医疗卫生等等市民待遇项目无疑与外来人口生活质量的 提高密切相关，但各福利项目所带来的具体效用是有差异的，外来人口对市民待 遇子项目需求的迫切性程度也不一样。具体来讲，在福利待遇体系内部，上海的 教育资源优势是第一吸引因素，其他的如低保等福利并无太多的实质性优惠。也 就是说，教育福利对外来人口最具吸引力。郑州放开户籍改革的实践也证明了这 一点。因此，真正形成福利压力的只是教育资源而不是整个福利待遇。教育是矛 盾的主要方面，只要政府更加重视把教育公共服务水平控制在上海的可承受范围 之内，不重蹈郑州户籍改革的覆辙?，因福利迁移的外来人口数量将并不会失控。 再者，福利移民恰恰是在二元户籍体制、福利分配不平等的情况下产生的， 因此如果政府将来能够使户籍制度与福利功能相剥离，或者公共资源能在区域之 问形成较为合理均衡的分配，那外来人口反而不会大规模地往大城市挤。也就是 说，外来人口本地化的实现过程能够抑制福利移民的发生，而不是诱发福利移民 和人口失控。 (三)公共财政压力与外来人口本地化 有观点认为，本地化外来人口的养老、医疗、教育、计划生育、住房等福利 待遇，需要地方政府的大量资金投入，这对本地公共财政将是个巨大的挑战，因 此这也成为反对提高外来人口公共服务水平的理由之一。从一个城市的财政承受 能力来讲，这种担心不无道理。但是，从法理上来讲，从权利义务平等关系的角 度来看，这个理由又是不充分的。 首先，外来人口并非只带来财政支出，更为重要的是创造了巨大的经济价值 和财政收入。地方政府的财政税收一方面来自本地居民的缴纳，另一方面还包括 外来人口的重大贡献。就上海市而言，外来人口聚集区域，如浦东、闵行、宝山 ?郑州于,,,,年伞面放开户籍，而后被迫叫停，其症结在于放开户籍吸引了人量外来人口子女入户郑州， 对郑州的教育形成丫?人的冲击波。 (,,, ,,,,届研究生硕十学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 等区，往往也是经济增长最快，区域财政收入增长最快的地区?。因此，外来人 口把自己最宝贵的青春年华贡献给了城市，履行了纳税人的义务，而不能和本地 人一样享受纳税人的权利无论如何说不通。 其次，退一步讲，即使真造成公共财政压力，那也主要是因为财政分权体制 和财政支出结构的不合理造成的。因而这个问题的关键在于如何改革公共财政体 制和财政支出结构以解决问题，而不是一味地以公共财政压力为由停滞不前。 (四)社会治安压力与外来人口本地化 一些媒体和舆论经常引用数据证明民工和外来人口是违法犯罪的高发人群， 并认为庞大的外来人口将扰乱社会治安、加大城市治安难度。 上海外来人口的违法犯罪比重的确占到城市犯罪总数的很大一部分，的确危 害了居民人身财产安全。…但这并不能成为外来人口本地化难以推进的理由。 我们不能光看数据，更加要清楚数据背后的问题，清楚外来人口犯罪的特征 和原因。流动人口犯罪者大多属于社会底层，居无定所，以偷窃、抢夺等侵犯财 产类犯罪为主，这些犯罪特征与外来人口所遭遇到的不公正待遇密切相关,。外 来人口收入微薄，又缺乏平等的公共服务，沦为城市的“边缘人:，因此很容易 产生心理不平衡和反抗社会的想法。另外，政府相关部门在流动人口社会管理秩 序方面缺乏行之有效的方法，也进一步为外来人口犯罪留下了空间。 因此，外来人口犯罪有个体道德素质低下、法律意识淡薄的原因，但首要原 因是社会歧视和社会控制力的弱化。边缘化地位和社会管理的低效大大强化了外 来人口的犯罪动机。从这个意义上说，加速推进外来人口本地化进程，加强外来 人口社会保障体系和社会管理服务制度的建设，反而能够有效整治外来人口犯罪 问题，而不是加重社会治安的压力。 (五)资源紧张、生态环境压力与外来人口本地化 舆论普遍认为大量外来人口流入城市，使得城市原本有限的公共资源给处于 更加紧张的状态，并出现了诸如交通拥堵、资源短缺、生态环境恶化等问题。因 此有人认为要严格控制城市外来人口规模。本文认为，这种将城市公共资源供给 紧张状况归咎于大量外来人口的流入的说法牵强附会。 第一，交通拥挤。交通拥挤的主要原因在于家用汽车。而目前上海市外来人 ?,人奔(“人,准入”与人口规模调控,,】(上海城市管理职业技术学院学报，,,,,(,)( 国,,:棒新、刘旖芸(,:海流动人,犯罪特征及原闪分析一透过新闻资料的梳理分析【,】(人,,学刊，,,,,(,)( ,,,( ,,，,届研究生硕:,学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 口以外来从业人员(农民工)为主，他们的购买力一般较差，根本难以支付私人 汽车，大都选择乘坐地铁、公共汽车等公共交通工具出行，而公共交通所挤占的 城市道路资源是很小的?。另外，交通拥挤主要发生在城市中心区域，而上海外 来农民工多集中在浦东新区、闵行区、嘉定区、松江区等等近郊区和远郊区区县， 中心城区尤其是静安区、卢湾区、黄浦区的外来人口分布很少。因此，庞大的外 来农民工群体并非造成本市交通拥挤的主要原因。 第二，生态环境恶化。外来农民工随地吐痰、随地小便、乱丢垃圾的恶习确 实会污染上海的生态环境。但这样的例子毕竟只占少数，不能以偏概全。事实上， 上海本地居民也一样存在着一些随地吐痰、乱扔烟头纸屑、从车内抛出杂物的行 为。在一些流动人口很少的区域，同样存在着大量的固体垃圾和环境卫生问题?。 因此，不能将环境污染的主要责任归咎于外来人口。再者，根据,,,,年我国各 省市生态环境文明的排名,，上海高居第二，说明上海的生态文明并没有因人口 规模庞大而遭到破坏。 第三，水资源、土地资源短缺。造成水资源、土地资源供给紧张的原因有很 多，外来人口的流入只是其中一个很次要的因素，产业结构的布局、资源节约与 浪费、资源的利用效率才是资源供给状况的决定性因素。况且，上海市位于长江 三角洲的下游，河湖众多，水网密布，资源和环境对人口容量的约束相对较低， 能够具有较大的人口资源承载力和人口环境承载力。退一步讲，即使自然资源真 不足，今后也可以通过一些技术手段和经济手段来实现资源的有效利用，如北京 通过南水北调工程缓解水资源短缺问题。再者，就上海的土地资源而言，上海的 土地面积,,,,多平方公里，人口密度为每平方公罩,,,,人，这相对于东京、纽 约等国际化大都市,,,,至,,,,的人口密度要小得多。因此，从国际化视角来看， 上海的土地资源具有很大的发展潜力，具有拓宽容纳人口规模的广阔空间。 因此，那种认为外来人口的大量涌入一定会加重资源短缺、恶化生态环境的 观点是难以令人信服的。人口规模大并不一定造成资源短缺、环境污染，人口规 模小也未必一定就生态良好，关键取决于在人口、经济增长过程中，能否通过调 整产业和消费结构、完善城市规划等等科学的方法去治理。 可以发现，外来人口压力其实主要就在于教育压力两方面，其他所谓的福利 压力、财政压力、社会治安压力、资源环境压力都被人为的夸大了，甚至是被制 ?陈友华(中困流动人【,问题的建构„,误导【,】(人口„,发展，,,,,(,)( 。陈友。仁(中困流动人,问题的建构。,议导【,】(人,„,发腱，,,,,(,)( 囝“准的生态最义?,一中困各省区市生态文明人排名”【,,,,,】( 见,,,,:,,,,,(,,,,,,(;,,(;,,,,,,,,,,,,,,, ,,,,(,,,,，,,,,年,,月,,,( ，,,( ,,,,属研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 度所建构出来的，是由于外来人口融入城市不足而造成的。 再者，我们还要看到问题的另一方面，即外来人口对上海市的经济发展和人 口发展做出了巨大的贡献，特别是直接应对上海市自身两大最严重的人口问题一 人口老龄化和人口负增长: 第一，外来人口的投资额及纳税额有利于上海的区域财政增长，有利于提高 政府公共产品供给的能力和水平。此外，外来人口的消费额也在稳步增长，外来 人口需要解决吃、穿、住、行、教育、娱乐等问题，创造着大量需求。这对于缓 解内需不足，增加就业岗位具有现实意义。 第二，外来人口缓解上海的老龄化程度。作为国内老龄化程度最高的城市， ,,,,年底，上海,,岁以上户籍老人已达到,,,万，占户籍总人口的,,(,,?。 而以中青年为主、平均年龄较低的外来人口的流入则会在很大程度上缓解上海老 龄化程度和养老保险基金支付缺口的压力。 第三，提供了充足的劳动力。自,,,,年以来，上海户籍人口自然增长率连 续,,年呈负增长，多年的人口负增长使得上海户籍,,岁至,,岁劳动年龄人口 数在,,,,年也首次出现了负增长圆。外来劳动力的流入无疑弥补了上海自身年轻 劳动力的结构性短缺局面。 总之，人口压力和资源承载力确实存在，但人口压力巨大和城市承受能力有 限显然是夸大其词，这只不过是上海市地方政府合理化其地方保护主义思想的托 辞和口实。并且，从人口学的角度来看，人口压力或者是合理人口规模只是一个 假设性的理论概念，可以进行学术讨论，但至今仍缺乏准确的实证检验,，地方 政府以此作为人口政策的主导思想难免有以讹传讹之嫌。 笔者并不否定外来人口带来的这些压力，也绝非主张不用对外来人口进行宏 观调控。恰恰相反，笔者相当强调人口调控的重要作用，非常重视避免外来人口 的流入超过城市接纳能力。只是我们要客观地对待外来人口的贡献与负面效应， 不能将,些压力和负面效应简单地归咎于外来人口。并且，这些压力和负面效应 都是发展中的问题，应该通过改革发展的办法去解决，而不是一味地担心压力和 后果的严重性，停滞不前。 国“，卜海,,岁以上户籍老人突破,,,万人”【,,,,,】(见,婶:,,,,,,(,,,,(;,，,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,曲,,，，,,,,年,,月,,臼( ,“上海户籍十五岁至五十九岁劳动年龄人,数首次小现负增长”【,,,,,】(见 ,,,,:,,,，、,,(,,锄,,,,,(,,,(;,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,月,,,(,,,,,,,。,,,,,,,,,,,,,;,,,,,,,,,,,(,,，,,,，,,,,年,, ,黄晨熹(城市外来人口宏观调控政策研究之新视角,,】(华东师范大学学报(哲学,,:会科学版)，,,,,(,)( (,,( ,,,,届研究生硕上学位论文上海外来人,本地化现状、反思及发展趋势研究 (六)用工成本增加与外来人口本地化 用人单位认为外来人口本地化会大幅度提高企业人工成本，影响城市的投资 环境和外来人口自身的就业机会。其实不然。对于这个问题，我们需要弄清楚外 来人口本地化究竟会增加多少用工成本,在哪些方面增加了用工成本,是否合 理, 首先，用工成本的增加幅度非常有限。在此，笔者试图从《劳动合同法》等 相关性的角度说明这个问题。,,,,年新的《劳动合同法》在颁布实施时，曾受 到了广泛的争议，各方舆论担心《劳动合同法》会显著提高企业的用工成本，特 别是在国内外经济环境不利的形势下，对企业造成冲击更大。但是《劳动合同法》 实施实践证明，企业直接增加的用工成本是非常有限的，主要来自“薪酬福利成 本:和“违法用工成本??，比如规范支付加班费、缴纳社会保险费，违法解除、 终止劳动合同要支付赔偿金等等?。外来人口本地化可能会增加的用工成本也正 在于此，以往不为外来人口缴纳或欠缴社会保险费、不付或拖欠加班费的，在本 地化之后，需要依法和本地人一样缴纳社会保险费和支付加班费。因此，可以预 见，本地化所带来的用工成本增加的幅度也是很低的。 其次，用工成本的增加也是必要和合理的罾。由于我国劳动力资源丰富，劳 动执法环境不规范，造成企业用工成本极低，突出体现在工资水平低和社会保险 覆盖率低两方面，并进一步造成国内消费不足、内需不旺，经济发展缺失可持续 动力。因此，适度增加用工成本，提高社会保险覆盖率，可以提高劳动者收入水 平，从而刺激消费，促进经济可持续性发展。 再者，用工成本的增加并不一定恶化外来人口就业形势。从微观上看，从短 期来看，外来人口本地化的过程会增加单个企业的用工成本，增加外来人口自身 的就业难度，从而使失业增加，不假。但是，从宏观上看，从用工成本的增加与 经济发展的关系来看，则可发现用工成本增加其实会促进就业,。因为，如果企 业都竞相压低工资，就会导致劳动者低工资低收入，进而导致企业产品滞销，用 工需求减少，于劳动者、于企业自身的发展都极为不利;相反，从长期来看，如 果适度提高用工成本和工资水平，一方面企业能够获得合理利润，另外劳动者又 ?“《劳动合，川法》不会人幅提高企业用,成本”,,,,,,,(见 ,,,,:,,,;,,,(,,,,,,(;,,(;,,,,,,,,,,,,,,,,,,(,,,,?,,,,年,,月,,,,( 圆“浅论《劳动合川法》对用,成本和就业形势的影响”【,,,,,】(见 ,,,,:,,,,,(;,,,(;,,,,冽,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,(,,,，,,,,年,,月,,,( 圆“浅论《劳动合，司法》对用,成奉和就业彤势的影响”,,,,,,】(见 ,,,,:,,,,,(;,,,(;,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,(,,,,，,,,,年,,，?,, ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 可以以其较高的收入水平拉动消费，扩大市场规模，企业销量增加自然就会增加 雇佣劳动者。也就是说，用工成本增加可以增加总的就业机会。而且，从“大乱 则大治:的角度看，用工成本的增加在一定程度上使得一些经营管理不善的企业 关停，倒逼产业结构升级，提高就业质量。 因此，地方政府和用人单位均需转变观念，适度普遍提高包括外来人口在内 的劳动者的人工成本和收入水平。 三、根源与内在机理分析 制约本地化发展的不是外来人口的压力、资源约束和用工成本的增加。那么， 本地化困境产生的真正根源在哪里呢,本文认为，外来人口之所以难以获得平等 的公共服务和福利待遇，其根源在于以下几方面: (一)户籍行为 外来人口首先遭遇到了二元户籍层面的排斥，包括户籍制度、就业制度和社 会保障制度等一系列的二元制度安排,众所周知，我国的户籍制度不仅具有户籍 登记与统计的功能，还承担了额外的福利分配职能;不仅有城乡福利分配功能， 还具有“本外”福利分配功能。就业、教育和社保等等福利待遇与户籍密切相关， 户籍成了享受福利待遇的通行证。因此，外来人口由于不具有本地户籍，自然难 以平等享受依附在本地户籍上的福利待遇体系。 (二)财政行为 财政税收体制的不合理是导致“本地一外来:二元分层的另一大主要诱因。 具体而言，主要体现在财政分权和财政支出结构两方面。 当前我国财政税收体制的最大特征在于“分灶吃饭:、自收自支，一方面是 各地区之间的分灶吃饭，另一方面是中央和地方之间的分灶吃饭。 第一，区域财政分权。各地区分灶吃饭造成的一个直接结果是每一级地方政 府财政都要自己找饭吃，由此强化了各级政府和各个部门的利益本位意识，导致 地方政府只以本级财政利益为中心、以本级财政预算平衡为目标。这样一来，地 方政府自然只愿意对本地居民负责，而不想把外来人口的公共服务纳入本地的财 政预算。 第二，中央与地方财力与事权、收入与支出不匹配。,,,,年我国实现分税 制改革，中央和地方之问开始分灶吃饭。分税制改革解决了当时中央财政不足的 问题，但也矫枉过正，导致地方政府财力锐减。在分税制体制下，地方政府财权 ,,,,届研究生硕上学位论文上海外来人,本地化现状、反思及发展趋势研究 重心逐渐上移，增值税、所得税、消费税等几个大的税种被划为中央与地方共享 税，中央政府获得了地方财政税收的大头，其中增值税,,,归中央，,,,归地方， 所得税,,,归中央，,,,归地方。以上海市为例，上海市每年要上缴,,,以上的税 收至中央。 另一方面，中央政府事权重心在逐渐下移。地方政府承担了越来越多的公共 事务组织实施责任，并且承担了与之不相称的财政支出责任。一些本由中央政府 提供的公共产品，地方政府承担了太多的财政责任和事权责任，特别是在义务教 育和公共医疗卫生领域，中央财政明显投入不足。以上海市的义务教育为例，从 ,,,,年,月开始，上海市开始实行免费义务教育，而中央财政并未下达相应的 财政性经费支持，这意味着上海市政府要投入比以前更多的义务教育经费。另外， 为保障农民工随迁子女的就学权利，上海市还必须安排一部分教育经费，用于本 市农民工子女义务教育工作。在义务教育需求偏大和中央政府经费供给不足的情 况下，长此以往，外来农民工子女在本市就读会对本市财政性教育经费形成较大 的挑战。 可见，中央政府一方面让地方政府组织实施公共服务，另一方面又不给予地 方政府有力的财政支持，还要从地方政府的口袋里拿钱走。这种中央与地方之间 事权与财力、收入与支出不对称性使得地方政府提供公共产品的积极性难以调动 起来，更加无暇顾及外来人口的公共服务。 第三，财政支出结构的不合理。如果深究政府的财政使用方向和结构，那么 结果将会触目惊心。近些年来，虽然中央和地方财政支出每年都在增长，但主要 用于直接的经济建设支出和行政费用支出，科教文卫和社会保障等民生领域的支 出不论是绝对量还是相对量都严重过低，占,,,的比例都相当不足，导致我国 高经济增长、高财政增长和低福利增长并存的局面。 (三)区域发展不平衡行为 众所周知，我国各地区经济发展总量、人均,,,水平还存在着很大的差距。 与经济发展不平衡紧密相联的是社会事业发展的不平衡，特别是我国各地区之间 教育水平差异较大。在这种情况下，发达地区的人口流入就不可避免。就上海而 言，上海有良好的教育环境，有优质的教育资源，而且上海户籍学生只要以较低 的分数就能考取名牌大学，这些对外来人口来讲是极大的诱惑，成为部分外来人 口来沪的主要原因。 ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 在教育资源分配严重不均衡的情况下，如果冒然给予外来人口平等的教育福 利，那后果不仅仅是出现学生爆满、教学设施不足的问题，随之而来的更加可能 是失业、城中村等等城市病的爆发。因此，当前经济发展差距和教育资源分配不 均是外来人口完全本地化的一大拦路虎。 (四)地方政府行为 上海市政府之所以将外来人口排除在本地的福利保障之外，并非没有看到外 来人口做出的贡献，也并非全是为人口压力而考虑，根本目的还在以下三点: 一是节约财政支出。外来人口无疑会创造出财富，但外来人口的流入毕竟会 使上海市政府投入较大的管理成本和经济成本，这体现在:第一，居住管理、人 口计划生育管理及城市治安管理等管理成本上升。第二，福利外溢性。由于地方 性公共服务的受益范围局限于地方居民，具有外溢性的特点。因此，外来人口如 若在享受地方性公共服务的同时又保持流动性，那么地方福利资源实际上在向外 转移，地方政府会因此而蒙受财政损失?。因此，在当前财政分权的体制下，减 少对外来人口的公共财政支出就成为上海市政府的理性选择。 二是控制政治风险。从公共选择理论来看，公共政策的生成是社会中不同利 益集团之间利益搏弈、平衡的结果。各利益集团的议价能力相对悬殊，强势利益 集团是影响公共政策制定过程的主导力量。上海地方政府是由上海本地居民代表 选举产生，本地居民形成了强大的利益集团。外来人口虽然也是个庞大的利益团 体，但由于其不体面的生存状态及被边缘化的社会地位，在公共政策的利益博弈 中处于弱势地位。因此上海地方政府制定公共政策时理所当然地首要考虑本地居 民的利益诉求和态度，否则政府将面临着较大的政治风险。 三是凸显官员政绩。干部政绩考核主要是建立在人均,,,、人均税收收入、 就业率等一些可量化的经济指标基础上，公共产品和服务等一些难以量化的软性 指标常常受到忽视，特别是针对于外来人口的就业率和公共服务更加不在考察之 列。因此，在以,,,为核心的利益导向机制下，政府作为理性的经济人必然重 经济增长轻公共服务，并将外来人口排斥在公共产品和服务之外，这样也可以增 加人均,,,水平的数据统计。此外，维护本地居民的既得利益，无疑也能进一 步强化地方官员“领导有方:的形象，有利于他们仕途通达。 (五)本地居民行为 上海本地户籍人口对本地化的阻碍主要体现在以下两方面: ?张展新(城镇社会保障的“本地,夕,来”分割与外来人口社会保障缺失【,】(开放导报，,,,,(,)( 一,,, ,,,,届研究生硕上学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 第一，维护不合理的利益分配格局。本地城镇居民作为既得利益集团，享受 着户籍制度带来的各种市民待遇，自然不愿意失去眼前这些无形的、显性的利益 和优越感?。即使消除“本外:分割具有丰富的动力来源和潜在利润，本地居民 对外来人口的本地化还是持消极的态度，表现在通过参与和影响政府决策，形成 对地方政府的压力，使公共政策尽可能给自己带来正效应减少负效应。 第二，对外来人口的偏见观念和行为。大多数上海本地人对外地人的看法和 态度是:“我们本地人的就业、教育、住房、医保尚且还没解决，哪轮得到你们 外地人”。“你们来上海生活、学习、工作、旅游我们欢迎，但想落户口、来上 海高考，我们不答应”、“经济建设我们离不开你，社会服务我们容不下你:。 因此，很多的上海户籍人口都有一种“排外”的心理，导致“本外:继续分割。 (六)外来人口自身行为 外来人口自身也是阻碍本地化的一个重要因素，这主要体现在以下两方面: 第一，外来人口缺乏归属感?。在很多背井离乡的外来人口看来，上海等大 城市只不过是“暂住城市”、“打工城市:。加上户籍制度的阻隔，外来人口更 加有一种漂泊不定和“独在异乡为异客:的感觉。而且，我国传统文化中有一种 浓郁的乡土情结，也促使着流动人口不愿做永久性迁移。 第二，外来人口的资本不足。无论是在人力资本方面，还是在社会资本方面， 较高资本含量的群体当然要比低层次的群体在本地化方面占有优势。然而，外来 人口中低人力资本和低社会资本的外来劳动力占了大多数，限制了其本地化的实 现。 综而述之，制约外来人口本地化的根源可以总结为体制性根源、利益性根源 和外来人口自身原因(如图,所示)，体制性根源是由制度体制因素造成的，在 于二元制度结构、财政分权体制和区域经济、教育发展不平衡三方面。利益性根 源是地方政府和本地居民在追求自身利益的过程中所产生的阻碍外来人口本地 化的种种行为。 户籍行为，，财政行为，，区域不平衡行为 外来人口难以平 等享受本地福利 待遇 自身行为,,政府行为,，本地居民行为 图,:外来人口难以本地化的原因分析 国彭希哲、郭秀云(权利,口，归„,制度罩:构,对城市流动人口管理模式创新的思考【,】(人口研究，,,,,(,)( 留徐祖荣(流动人,,,～,,会融入障碍及,,破解【,】(重庆社会科学，,,,,(,)( (,,— ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 第四章上海外来人口本地化发展趋势 外来人口本地化已经成为一个不可逆转的过程，接下来关键是怎么走的问 题。基于前文本地化困境及其根源的分析，本文从总体思路、权宜之计和根本对 策三方面提出外来人口本地化的推进策略。 一、总体思路与指导原则 (一)总体思路 ,(外来人口本地化进程模型 外来人口本地化是一个动态的、长期的、渐进式和累积性的过程。根据我国 大城市外来人口的生存现状及大城市政府对待外来人口的态度，本文总结出以下 外来人口本地化基本过程的模型(如图,所示)。 图,:外来人口本地化基本过程 首先，依据外来人口与本地居民之间的福利差异情况，本地化进程可划分为 形式本地化和实质本地化,个阶段。形式本地化体现在居住时间和生活空间层 面，外来人口居住和工作相对稳定了，获得了本地常住人口身份，但外来人口实 际上只是外在的、形式上的本地人口，缺失平等的就业和社会保障权。实质本地 化的涵义在于，已常住化的外来人口逐步获得政府平等公共服务的政策回应，从 而最终实现本外一体化的结果。 其次，实质本地化阶段致力于解决形式本地化过程中的社会排斥问题，因而 是外来人口本地化的关键阶段，同时也是最为困难的一个阶段。总体上来讲，实 质本地化阶段又可以分两步走:一是适度本地化。二是完全本地化。 ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人,,本地化现状、反思及发展趋势研究 ,(现阶段适度本地化、未来完全本地化 根据外来人口本地化基本过程示意图，笔者认为外来人口本地化的总体思路 是努力推进实质本地化，实现现阶段适度本地化、未来完全本地化。 第一，现阶段适度本地化 前文已有陈述，一味地以资源约束和承载力有限为由阻碍外来人口本地化显 然是不成立的，但我们也不能走向另一个极端，完全的、无条件的推进外来人口 本地化。 总体而言，现阶段一方面我们要拆除“围墙”，创造条件鼓励外来人口流入 至上海，以增强上海经济发展的活力，另一方面又要设立适度的“防火墙”，以 避免超出上海接纳能力的过度本地化。也就是说，当前上海市政府应循着适度本 地化的思路推进外来人口本地化进程，既要合理地引导外来人口在上海居住、就 业，给予他们各种就业保障和社会保障，逐渐缩小“本外”福利待遇差距;但又 不能立即给予他们过于完善的保障项目和过高的保障水平，以防止本市教育等资 源不堪重负，保证上海经济社会健康有序地发展。 这意味着现行的以户籍为基础的制度安排仍是可行和无奈的选择，但另一方 面要更加重视政策和制度创新，在户籍制度之外提高外来人口在本市获取福利待 遇的可及性。 第二，未来完全本地化 用行政手段硬性的调控外来人口绝非长久之计。从长远来看，未来条件成熟 时，即当户籍观念已淡化、社会保障全国统筹、区域发展差距已弥合时，“本外” 便能完全实现一体化。此时，经济的柔性调控手段将会取代行政手段成为宏观调 控流动人口的主要手段。 (二)指导原则 ,(不能一蹴而就 为避免出现过度本地化，政府需采用分阶段、分步骤提供平等福利的“渐进 式:策略，包括采用现行的设置户籍准入门槛和实施差别化待遇的做法。虽然这 会存在着对原来排斥性制度安排的路径依赖，但在现阶段，政府对外来人口实施 部分平等的福利待遇仍有其合理性和必要性。 因为我国区域经济社会发展差距极大、教育资源分配不均的客观事实在很长 ,段时期内都无法改变，如果一蹴而就地完全根据地方居民数量来确定福利待遇 ,,,,届研究生硕上学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 的分配，那么比较利益的存在，必然诱使外来人口向大城市的大量涌入，从而激 化公共服务需求快速增长与供给不足之间的矛盾?。其次，从郑州户籍改革的实 践来看，郑州不顾现实条件，盲目提供全面平等福利待遇的做法非但无力改善外 来人口处境，反而给城市带来了各种各样的问题，最后不得不被迫叫停。郑州等 中等城市尚且难以为继，上海等特大城市的户籍就更加不可能在短时期内完全放 开。再者，从制度设计成本和可操作性的角度来看，“渐进式:也是理想和可行 的决策模式。因为渐进式改革代价小成本低，有利于防止社会失控，而且也照顾 到了部分外来人口，而跨越式的决策模式遇到的改革阻力更大，容易引起社会震 荡。最后，即使抛开政策和制度因素不谈，外来人口自身的本地化条件也不完全 具备，外来人口自身的本地化意愿和本地化能力不足是阻碍外来人口本地化的个 体因素。 因此，本地化不是一步到位而是循序渐进的，但笔者要强调的一点是，本地 化的步子应该迈的更大，要加速剥离依附在户籍上的福利待遇。 ,(不能一刀切 不能一刀切体现在以下两个方面: 一是分人群先后实现本地化。宏观制度改革与相关的政策创新对外来人口本 地化进程具有决定性的影响，同时外来人口自身也是影响其本地化程度的重要因 素。外来人口已经分化为一个多元的、异质性群体，内部群体的本地化意愿和本 地化难易程度都不一样。因此，应该根据外来人口年龄、职业、人力资本、居留 意愿和贡献程度等等个体特征的不同，细分外来人口群体，使既有本地化意愿、 又有本地化能力的外来人口先行本地化?。例如，从居留时间来看，先解决长期 居留人员的福利待遇和户籍问题，从人力资本来看，先解决专业人才和技术人员 的福利待遇和户籍问题，后解决一般从业人员的福利待遇和户籍问题。 二是分待遇项目先后实现本地化。外来人口本地化所涉及的福利待遇项目较 多，包括就业保障、医疗服务、住房保障和户籍准入等等，应分清轻重缓急和难 易程度，优先安排外来人口普遍关心且容易推行的就业平等和社会保险待遇，而 后考虑低保和子女教育权利。另外，不同的外来人口，对本地化待遇项目的关心 程度不一样，例如，外来农民工关心的可能是短期的经济利益而不是户籍?，政 ?余佳、丁金宏(中国户籍制度:基奉价值、异化功能(,改革取向叨(人,与发展，,,,,(,)( 圆任远(谁在城市中逐步沉淀,，下来(对城市流动人,个人特征及居留模式的分析【,】(吉林大学社会科学学 报，,,,,(,)( 西黄晨熹(城市外来人,宏观调控政策研究之新视角【,】(华东师范大学学报(哲学社会科学版)，,,,,(,)( (,,( ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 府对这部分人群就应优先安排工资和就业保障机制，完善农民工最迫切需求的医 疗保险、工伤保险，然后再考虑其户籍问题。而一些外来大学生和一些长期“留 沪??人群则更加可能关注户籍，对此政府就应努力放宽大学生和长期居留人群的 入户条件。 ,(权利义务平等 外来人口享受本地的社会保障和公共服务待遇，必须以履行义务为前提，否 则，就是对本地城市的不公平。外来人口履行的义务和责任越大，享受的本地化 待遇就应越多，这是外来人口本地化的核心原则。为此，可从居住年限、就业年 限、纳税额、参保年限和遵纪守法等层面设置一套义务和条件指标体系，依据义 务履行情况，提供逐步升级、梯度累进的福利待遇权利，这些权利层次从低到高 可包括医疗卫生服务权、事业单位就业权、城镇社会保险权、在沪高考权、住房 保障权和社会救助权?。一 ,(帕累托改进 本地化实际上是利益的重新分配。因此，如何理顺地方利益与外来人口群体 的利益至关重要。缩小本地居民与外来人口的福利待遇差距无非有两条途径，一 是减少本地户籍含金量，二是提高外来人口福利水平。前一种把本地居民既得利 益抽走的做法必然会引起本市居民的激烈反对，不具有可操作性，后一种反映的 则是帕累托改进原则，即“外来人口的境况得到改善，而本地居民的状况至少不? 变坏:，从而使“本外:逐渐一体化。因此，为避免剧烈的利益调整，笔者认为 推行本地化必须从提高外来人口福利待遇水平入手。再者，如果本地居民利益受 损，那么可以利用卡尔多改进方案向其提供补偿罾，包括政府提供货币收入或非 货币福利以及市场创造的财富和机会等等。 ,(综合推进突出重点 外来人口本地化是一个“牵一发而动全身”的工程，需要户籍制度、人口调 控制度、福利分配制度和公共财政体制全面的协调并进，既要改革户籍制度，同 时也要改革福利分配制度、官员考核体制和公共财政体制。并且，本文强调解决 福利待遇问题先于解决户籍问题，先改内容后改形式。因此，要重点推进福利分 。郭秀云(流动人口市民化的政策路径探析一基十城市人,管理创新视角,,】(中州学刊，,,,,(,)( ,刘传江(中固农民工市民化进程研究,,】(北京:人民:,,版社，,,,,，第,,(,,贝( (,,( ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 配制度、官员考核体系和公共财政体制的改革。另外，从全国范围来看，外来人 口的问题不可能通过一个地方、一个区域来解决，外来人口福利水平越高的地区， 流动人口蜂拥而入的压力越大。因此，上海不能单枪匹马独行，而必须要和其他 大城市统一思想。这需要有国家层面的政策支持和财政支持，以推动上海、北京 等流动人口聚集地共同致力于为外来人口提供平等的福利待遇。 二、近期规划 鉴于条件不成熟，现行的以户籍制度为基础对外来人口进行调控的方式仍是 可行、无奈的政策措施，这种具有过渡性质的政策选择应从以下两方面加强改进: (一)条件机制:完善入户条件指标体系 按照权利义务平等原则的要求，上海市要努力构建一套具体、适度的本地化 条件指标体系。通过分析不难发现，上海户籍新政指标体系的主要不足之处在于 其申办条件过于严厉(如“持上海市居住证满七年:、“拥有中级以上专业技术 职称”、“排队轮侯”)，另外，人才评定标准单一、引进人才范围狭窄、外来 农民工处于被忽略状态，这些局限性使得上海户籍新政在降低入户门槛、缩小福 利待遇差距方面并没有取得实质性的突破。因此，完善入户条件指标体系，进一 步松动户籍政策应从以下几个方面入手: 第一，丰富人才评定的标准，扩大人才引进范围。除了按职称评定人才之外， 还可以按投资额、纳税额，按工资资质和按专家测评、社会认可度的角度来衡量 人才，或者由上海市国家机关、群众团体、事业单位和各类企业，自己向市政府 有关部门申请本单位需要的、符合其他准入条件的人才。 第二，根据工作内容、职称制度的不同特征分别建立企业人才和事业单位人 才的入户政策，以适应各类人才的实际情况。 第三，改变硬性的“同时具备,项条件”的规定，而应柔性设立“必备条件: 和“同时具备其余条件之一”。 第四，建立优秀外来务工人员落户的通道，增强外来农民工融入城市生活的 信心和为上海市作更多更大贡献的动力。 第五，优先考虑外来人口的居住年限和义务履行情况，而不是外来人口的技 能水平，同时，目前,年的参保年限及居住年限应予以缩短。 第六，努力开展好个人纳税的申报、记录及范围工作，为外来人口建立纳税 凭证;同时，投资应界定为生产性投资、实体性投资。 ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 第七，建立人才落户配套措施，努力优化城市工作环境、自然环境吸引人才。 上海市应该努力出台引进人才的相关配套政策，如人才住房、人才公寓、人才奖 励、人才医疗、人才教育、城市基础设施等方面的配套政策，依靠城市工作环境、 自然环境、相关配套设施、职业发展前景等因素吸引更多的优秀人才。 (二)调控机制:实现从总量调控转向结构调控 上海市政府需要积极采取措施调控外来人口的流动规模和结构，不仅要控制 外来人口数量过快增长，更为重要的是要改善人口结构，提高外来人口的素质。 具体来讲，上海市在实施来沪人员本地化政策的过程中，要取消限额制，实现从 总量调控转向结构调控，以优化外来人口的年龄结构、人力资本结构，实现对上 海自身市民结构有益的补充和完善，形成来沪人员本地化和上海市民结构优化的 良性互动、协调发展。 一是年龄结构。,,,,年底，上海,,岁以上户籍老人已达到,,,万，占户籍 总人口的,,(,,，年龄结构偏老年型。外来人口中老年人口的低比例对上海人一 口发展是有利的，因为上海本身老龄化危机已是非常显著，养老金负担是非常的 承重，因此，需要积极促进外来中青年人口本地化，以缓解本地区的老龄化问题。 二是人力资本结构，即的人口素质调控。上海自身的人才供应有限，引进外 来人才可以满足整个上海特别是张江高科一带对高素质人才的需求。因此，上海 市要积极吸引高素质人才来沪，使上海成为人才聚集高地。与此同时，为防止民 工的流失，上海还应努力建设成为农民工满意城市，吸纳一些建筑工人、家政人 员等劳务人员，为城市建设和发展提供配套服务。对于低人力资本的外来农民工， 政府要注意提高其就业技能和人力资本:其一，外来人口特别是二代外来人口存 在强烈的技能培训的需求，因此，需要积极加强二代外来人口的技能培训工作， 提高其人力资本和职业竞争力，并进一步增强其纳税能力，从而获得本地认同; 其二，在技能培训之外还需加强城市文化、思想道德意识等方面的教化，逐步提 高外来务工人员的综合素质和上海人口质量的总体水平。 三、中长期规划 解决体制性问题是实现外来人口本地化的根本途径，为此，应从财政激励机 制、居住地管理创新机制、区域协调发展机制等方面入手构建一套外来人口本地 化的长效机制。而这是一个长期、复杂的过程，需要统筹协调地深化各项改革。 ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 (一)激励与约束机制 激发上海等大城市政府为流动人口提供福利待遇，必然要以一定的财政支持 和其他利益好处作为其动力来源。在此，本文借鉴公共产品供给和公共财政理论， 分析激励上海市政府为流动人口提供福利待遇的主要落脚点: ,(合理划分中央与地方的职责 厘清政府间对公共产品的财政和事权责任是居民获取公共产品的前提。根据 公共产品与公共财政理论，公共产品供给要依据公共产品的性质与受益范围来合 理划分中央与地方的职责，总的原则是谁受益、谁提供。属全国性公共产品，由 中央政府提供，属地方性公共产品，由地方政府负责，属福利外溢性公共产品和 准公共产品，则由中央和地方政府合力提供。 具体而言，非义务教育产品和医疗卫生产品具有消费竞争性，即超过人数限 制的消费将会影响另一些人对该产品的消费，属准公共产品范围。因此，需要中 央政府和地方政府共同承担责任，但义务教育和基本医疗卫生服务作为公益性产 品应该划分为中央事权范围，由中央政府承担财政支出大头。就业培训等福利具 有外溢性的特征，也应该由中央政府和地方政府共同承担。低保、廉租房等社会 救助产品是典型的地方性公共产品，受益范围仅限于辖区内居民，属地方事权范 围，主要由地方政府负责。 ,(加大中央财政转移支付 虽然地方政府在提供准公共产品和地方性公共产品时有其效率优势，但在为 流动人口提供福利方面总是显得很吝啬，表现出“别人家的孩子不心疼:的行为 特征，中央政府则更能较好地应对流动人口的福利平等问题。这体现在:首先， 中央政府贡献了重要的财政来源，有助于激励地方政府提供更多的公共产品，增 加整体社会福利水平。其次，中央政府出资是缓解地方财政困难、减少地区之间 公共产品供给差异问题的有效手段，有助于提高地方政府的供给能力，拉近各地 区之间公共服务的水平。再者，对于地方政府不愿为外来人口提供的那些准公共 产品和福利外溢性公共产品，中央政府更有发挥其统筹兼顾作用的必要?。 因此，中央政府在维护流动人口合法权益方面理应要承担起更多的财政责 任。具体来讲，中央政府的财政激励在于:当上海市政府采取向外来人口提供公 ?黄,华(中国农村公共产品供给制度变迁„,制度创新【,】(长春:吉林大学，,,,,( 一,,( ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 共服务和物品的政策(放松管制，减少寻租等)时，上海市政府将得到财政收入增 加的适度奖励，包括中央下拨资金的增加、地方国企利润上缴金额的下调以及税 基的增加等等措施，以解除上海市政府的财政忧虑，增强地方政府消除本外隔阂 的动力。 ,(增加公共服务在干部政绩考核体系中的权重 要建立更加科学、全面的干部绩效考核体系，尽快把公共服务数量和质量指 标纳入干部政绩考核体系中，并逐步增加其权重?。并且，要高度重视把统筹社 保、促进外来人口就业、保障外来人口卫生和教育权利等针对外来人口的公共服 务供给状况纳入政绩考核体系，以形成对外来人口本地化有利的利益导向。具体 而言，第一，中央政府应根据上海、北京等大城市地区的经济和财政指标，制订 一套具体、可测量的公共服务供给的最低标准，使公共服务的考核有目标依据。 这也是中央财政转移支付、形成合理的财政分担机制的需要?。第二，运用政绩 考核反馈，一来可以使部分部门认清自己绩效不足的原因，从而有针对性的改进 和提高服务绩效，二来可以增强政绩考核结果的准确性和可靠性。 ,(调整财政支出结构，形成制度约束 要实现经济与福利的同步增长，就必须建立一套制度约束机制，调整财政支 出结构。一方面要大力削减行政支出费用规模和比重、严格规范行政费用支出行 为，特别要严格控制公款吃喝、公车消费、铺张浪费和其他不必要的行政费用支 出，防止和克服劳民伤财的“形象工程??。另一方面要使政府务必提高民生财政 支出总量和比重，包括把外来人口医疗卫生、就业培训等纳入本市财政预算。 (二)制度创新机制:推动户籍管理向居住地服务管理转变 通过政策和制度创新，逐步剥离依附在户籍上的福利，在户籍制度之外提高 外来人口在本市获取福利待遇的可及性,。主要要做好以下两点:第一，按照“以 现居住地为主??的属地管理原则，地方政府应将辖区内户籍人口、人户分离的常 住人口的福利服务和管理工作共同纳入地方财政预算，实行与户籍人口同服务、 同管理，而不仅仅是对户籍居民的福利负责。第二，工作重心下移。以社区为依 托，加快建立社区外来人口服务和管理平台。例如，在社区内为流动人口提供国 ,迟福林(行政管理体制改革的现实需求与目标选择,,】(广东技术师范学院学报，,,,,(,)( 。丁元竹(社会体制改革的切入点:公共领域的投资体制【,】(群苦(,,,,(,)( ,冯晓英(城市人,规模调控政策的,口,顾?,反思一以北京为例【,】(人,研究，,,,,(,)( (,,( ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 家规定的免费基本项目的计划生育技术服务，定期开展计划生育和生殖健康检 查，及时掌握并向户籍地通报流动人口婚育变动信息。另外，在外来人口聚集区， 可鼓励外来人口之间、外来人口与本地居民之间积极交流。 (三)福利分配制度的完善 在财政体制、官员考核体制等各项宏观的配套的改革支持下，就业、教育、 住房、社保等各单项的福利制度的内部改革可根据以下思路，为外来人口提供本 地化和平等化的就业与社会保障待遇。 ,(统一“本外:劳动力市场，改善外来人口的就业环境 第一，加强外来人员的就业技能培训。针对外来从业人员职业技能差和文化 水平低的特点，我们建议将现有的针对本市户籍的失业、协保人员、农村富余劳 动力的政府补贴培训项目拓宽至外来人员。 第二，畅通外来人口就业信息渠道。针对外来人口就业信息匮乏的现状，相 关部门应努力为外来劳动力创建多元化、多层次的求职就业信息交流平台。 第三，适度鼓励发展劳动密集型产业。劳动密集型产业在吸纳就业方面仍发 挥着不可估量的重要作用，要在产业结构升级的同时鼓励适度发展劳动密集型产 业。如为劳动密集型企业提供税收优惠、提供不同额度的贷款、提供社会保险补 助资金等，保障劳动密集型企业健康发展，吸纳剩余外来劳动力。 ,(提供基本医疗卫生服务，关注外来人口健康护理 针对外来人口医疗服务利用不足和可及性较低的问题，可形成如下的策略思 路?:第一，依托社区、医院等公共场所加强外来人口健康教育的宣传普及工作。 健康教育的内容以传染病、结核病、血吸虫病、食品卫生、职业卫生等等为主。 第二，完善外来人口基本医疗保险体系。根据外来人口自身的需要，分类分层解 决，如长期常住的外来人口可纳入本地“城保:医疗，流动性较大的则以低标准 方式参保。第三，建立多渠道的外来人口公共卫生筹资机制，加大对外来人口公 共卫生服务的财政投入，包括项目经费、人员经费和医疗经费。 国陈刚(加强管理，改善流动人,甲生保健服务利用【,】(,:海:复口(大学,,;版社，,,,,，第,,,(,,,页( (,,( ,,,,届研究生硕上学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 ,(完善外来人口住房保障，改善外来人口住房条件 在上海，大量外来农民工的住房问题主要是通过三个途径解决:一是厂区宿 舍;二是工地工棚;三是厂区周边的农民房。因此，可以发现，“经适房:、“廉 租房”等一些政策性、保障性住房未向外来农民工延伸。要完善外来人口的住房 保障，资金是基础和前提。所以，建立专门的外来人口住房保障基金，确保基金 的专款专用，这是非常重要的。 ,(加大教育投入，将外来人口子女纳入教育规划 面对学前教育和高中教育的问题，我们提出以下解决方案:首先，延长义务 教育年限，建议向前延长，将学前教育纳入义务教育体系，加强政府的责任。其 次，对于高中教育而言，先期可从政策上规定只有满足一定条件，如在上海市接 受基础教育达到一定年限、经过严格的考试选拔等，外来考生才能参加上海市的 高考，而后向“居住地管理体系”过渡，将外来常住人口子女全部纳入区域教育 „ 发展规划。 ,(制定社会保险转移接续办法，提高外来人口的保障水平 为减少外来人口社会保险的便携性损失，我们可借鉴欧盟经验，采取“工作 地缴费，分段记录;退休地发放，全国结算”的方案，实行社保一卡通。当然， 这个方案的有效实施，需依赖于一些硬件配套措施的完善，包括待遇差距的弥合 规则、全国性的信息化管理、专门的为流动人口服务的社会保险结算中心等等。 (四)区域经济协调发展 从城市的合理布局来考虑，发展中小城市和大城市外围城镇，一线城市与二 线三线城市协调发展，这才是抑制和缓解大城市人口过快增长矛盾的最佳途径。 反思一下我们国家的城镇化道路，便会发现我国的城镇化道路实际上是过于 集中在个别点上，即过于集中在上海、深圳等沿海发达地区，从而在这个地区形 成了产业集聚，流动人口大量聚集，进一步形成了一些外来人口问题?。可喜的 是，国家已经敏锐地观察到了这一点，,,,,年中央,号文件明确提出“城镇化 要以中小城市，小城镇为重点:。通过这种区域经济协调发展的方式，可以从更 为根本上解决外来人口与大城市协调发展的问题。 。“特人城市进入门槛难逾越，人中小城市廊协调发展”【,,,,,】(见 ,,,,:,,,,,,(,,,,(;;,;,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,(,,,,，,,,,年,,月,,,( (,,( ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 第五章结论与研究展望 一、主要研究结论 第一，上海仍旧存在着显著的“本外:差异和“本外:分割现象。 上海外来人才的福利待遇已高度本地化，特别是在子女教育和社会保险等关 键的福利项目方面能够得到有效的落实，但外来从业人员的本地化程度很低。与 本地居民相比，外来从业人员的工资收入水平更低、就业服务和劳动权益保护不 到位;养老、医疗、工伤保险待遇更低且不能有效的转移接续;学前教育和高中 教育权利缺失;居住质量更差、且无缘廉租房经适房。 第二，制约本地化发展的不是外来人口的压力、资源约束和用工成本的增加。 人口压力和资源承载力确实存在，但人口压力巨大和城市承受能力有限显然 是夸大其词。外来人口压力其实主要就在于教育压力两方面，其他所谓的福利压 力、财政压力、社会治安压力、资源环境压力都被人为的夸大了，甚至是被制度 所建构出来的，是由于外来人口融入城市不足而造成的。我们要客观地对待外来 人口的贡献与负面效应，不能将一些压力和负面效应简单地归咎于外来人口。并 且，这些压力和负面效应都是发展中的问题，应该通过改革发展的办法去解决， 而不是一味地担心压力和后果的严重性，停滞不前。 第三，外来人口难以本地化的根源在于体制性根源和利益性根源。 制约外来人口本地化的根源可以总结为体制性根源、利益性根源和外来人口 自身素质原因。体制性根源是由制度体制因素造成的，在于二元制度结构、财政 分权体制和区域经济、教育发展不平衡三方面。利益性根源是地方政府、企业和 本地居民等三方利益主体在追求自身利益的过程中所产生的阻碍外来人口本地 化的种种行为。如地方政府追求节约财政支出、凸显官员政绩、控制政治风险的 行为，企业追求减少用工成本的行为，以及本地居民的偏见观念和维护既得利益 的行为。 第四，外来人口本地化的发展趋势是努力推进实质本地化，实现现阶段适度 本地化，未来完全本地化。 外来人口本地化的权宜之计仍是现行的以户籍制度为基础对外来人口进行 调控，但应注意努力完善入户条件指标体系，以进一步松动户籍政策。实现外来 人口本地化的根本途径在于解决体制性问题。为此，一方面要推动就业、教育、 住房、社保等各单项的福利制度改革，另一方面要从财政激励机制、居住地管理 ,,,,届研究生硕七学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 创新机制、区域协调发展机制等方面入手构建一套配套的长效机制。 二、不足之处与研究展望 (一)研究不足 本文在对外来人口与本地居民的福利待遇进行比较时，只是反映了外来人口 福利待遇享受的概况，缺乏第一手资料的支持。并且，本文只是强调如何从宏观 政策和制度层面推进外来人口本地化，缺乏对本体，即外来人口自身本地化意愿 和能力的讨论。 此外，外来人口本地化包含的范围极其广泛，涉及到人口学、行政学、社会 保障学、公共财政学。公共管理学等各方面的内容，作者能力有限，难免出现驾 驭不了的情况。 (二)研究展望 本文所研究的外来人口本地化只是一项基础性和概括性研究。今后要针对外 来人口内部差异性和多样性，以外来人口的居留时间和政策需求等特征为核心， 加强外来人口本地化的实证研究。 ,,,,届研究生硕:上:学位论文，,:海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 硕士期间发表的相关论文 ,(《外来人口及其市民待遇的本地化研究》，《社会保障研究》，,,,,年第,期， 独立作者。 ,(《上海外来常住人口本地化基本思路及条件指标研究》，《上海市社会科学界联 合会第七届学术年会文集(,,,,年度)青年学者文集》，第一作者。 ,,,,届研究生硕士学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 参考文献 著作类 ,(陈刚(加强管理，改善流动人口卫生保健服务利用,,,(上海:复旦大学出版 社，,,,,年( ,(刘传江(中国农民工市民化进程研究,,,(北京:人民出版社，,,,,年( ,(王战、周振华(城市转型与科学发展:,,,,,,,,,年上海发展报告,,,(上海: 上海财经大学出版社，,,,,年( 论文类 ,(许庆、封进(外来劳动力，社会保障体系与经济发展一以上海为例,,,( 开放导报，,,,,(,)( ,(袁志刚(城市劳动力供求与外来劳动力就业政策研究一上海的例证及启示 ,,,(复旦大学学报(哲学社会科学版)，,,,,(,)( ,(高慧、周海旺(中国城市外来与本地劳动力的就业对比研究一以上海为例 ,,,(市场与人口分析，,,,,(,)( ,(王桂新、沈建法(上海外来劳动力与本地劳动力补缺替代关系研究,,,(入口 研究，,,,,(,)( ,(丁仁船、吴瑞君(农民工对城市本地劳动力的就业替代模型及其实证分析 ,,,(中国人口科学，,,,,(,)( ,(杨上广、丁金宏(流动人口的城市就业效应,,,(华东师范大学学报(哲学社 会科学版)，,,,,(,)( ,(胡务(上海与成都综合社会保险比较,,,(经济管理，,,,,(,)( ,(桂世勋(中国城市“农民工:养老保险的探索及建议,,,(华东师范大学学报 (哲学社会科学版)，,,,,(,)( ,(杨翠迎、郭金丰(农民工养老保险制度的运作困境与理论诠释,,,(浙江大学 学报(人文社会科学版)，,,,,(,)( ,,(郑秉文(改革开放,,年中国流动人口社会保障的发展与挑战,,,(中国人口 科学，,,,,(,)( ,,(汪华(统筹城保、镇保和综保三险兼容与衔接的制度反思与实践创新,,,(华 东理工大学学报(社会科学版)，,,,,(,)( ,,(桂世勋(尽快解决城市外来流动从业人员的养老保险模式及关系转续问题 ,,,(人口与发展，,,,,(,)( ,,,,届研究生硕，学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 ,,(胡瑞文(上海流动人口子女义务教育后出路问题研究,,,(教育发展研究， ,,,,(,)( ,,(吴晓燕、吴瑞君(大城市流动人口子女初中后教育的现状、问题及难点分析 ,,,(教育导刊，,,,,(,,)( ,,(王桂新(城市农民工的分布、居住与社会融合一以上海为例,,,(人口研究， ,,,,(,)( ,,(康雯琴、丁金宏(大城市开发区流动人口居住特征研究一以上海为例,,,(城 市发展研究，,,,,(,)( ,,(罗仁朝、王德(上海流动人口聚居区类型及其特征研究,,,(城市规划，,,,, (,)( ,,(余佳、丁金宏(大都市居住空间分异及其应对策略,,,(华东师范大学学报 (哲学社会科学版)，,,,,(,)( ,,(雷敏(流动人口的居住状态与社会融合,,,(南京人口管理干部学院学报， ,,,,(,)( ,,(吕萍、周滔(农民工住房保障问题认识与对策研究一基于成本一效益分析 ,,,(城市发展研究，,,,,(,)( ,,(孔冬(沿海发达地区流动人口居住现状及需求发展趋势,,,(中国人口科学， ,,,,(,)( ,,(徐辉、穆听(上海市建成国际化大都市的人口最大承载量研究,,,(系统管 理学报，,,,,(,)( ,,(冯晓英(城市人口规模调控政策的回顾与反思一以北京为例,,,(人口研究， ,,,,(,)( ,,(黄晨熹(城市外来人口宏观调控政策研究之新视角,,,(华东师范大学学报 (哲学社会科学版)，,,,,(,)( ,,(王大奔(“人口准入”与人口规模调控,,,(上海城市管理职业技术学院学报， ,,,,(,)( ,,(王桂新、王丽(国外大城市人口发展特征及其对上海市的启示,,,(中国人 口科学，,,,,(,,)( ,,(王桂新(上海人口规模增长与城市发展持续性,,,(复旦学报(社会科学版)， ,,,,(,)( ,,(顾骏(关于上海流动人口管理的深层次思考,,,(城市管理，,,,,(,)( ,,(张玮(浅议上海市外来人口政策演变,,,(南京人口管理干部学院学报，,,,, (,)( ,,，,届研究生硕上学位论文上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 ,,(张玮(大城市外来人口离“市民待遇:还有多远,一以上海市居住证制度为 背景,,,(人口与发展，,,,,(,)( ,,(朱宝树(城市外来人口的差别特征及相关政策启示一以上海市为例,,,(华 东师范大学学报(哲学社会科学版)，,,,,(,)( ,,(彭希哲、郭秀云(权利回归与制度重构一对城市流动人口管理模式创新的思 考,,,(人口研究，,,,,(,)( ,,(任远(“逐步沉淀:与“居留决定居留??,上海市外来人口居留模式分析,,,(中 国人口科学，,,,,(,)( ,,(余佳、丁金宏(中国户籍制度:基本价值、异化功能与改革取向,,,(人口 与发展，,,,,(,)( ,,(傅崇辉(流动人口管理模式的回顾与思考一以深圳市为例,,,(中国人口科 学，,,,,(,)( ,,(郭秀云(从“选择制:到“普惠制:一城市户籍改革政策取向与路径探析 ,,,(社会科学，,,,,(,)( ,,(刘海军(论林德布洛姆渐进决策模型的缺陷一对中国户籍制度改革策略的再 思考,,,(科教文汇，,,,,(,,)( ,,(刘爽(应不应该建立“人口准入制度”,,,,(人口研究，,,,,(,)( ,,(宋健、何蕾(中国城市流动人口管理的困境与探索一基于北京市管理实践的 讨论,,,(人口研究，,,,,(,)( ,,(侯慧丽(两种户籍身份外来人口及其社会医疗保障获得,,,(人口与经济， ,,,,(,)( ,,(原新、韩靓(多重分割视角下外来人口就业与收入歧视分析,,,(人口研究， ,,,,(,)( ,,(胡务(话说综合社会保险的完善与改进,,,(中国社会保障，,,,,(,)( ,,(胡务(农民工工伤一至四级赔付待遇支付方式研究,,,(学习与实践，,,,, (,)( ,,(陈友华(中国流动人口问题的建构与误导,,,(人口与发展，,,,,(,)( ,,(王桂新、刘旖芸(上海流动人口犯罪特征及原因分析一透过新闻资料的梳理 分析,,,(人口学刊，,,,,(,)( ,,(张展新(城镇社会保障的“本地一外来”分割与外来人口社会保障缺失,,,(开 放导报，,,,,(,)( ,,(郭秀云(流动人口市民化的政策路径探析一基于城市人口管理创新视角 ,,,(中州学刊，,,,,(,)( ,,,,届研究生硕士学位论文』:海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究 ,,(王桂新、戴贤晖(外来人口与上海市的发展:影响、趋势与对策,,,(中国 人口科学，,,,,(,,)( ,,(迟福林(行政管理体制改革的现实需求与目标选择,,,(广东技术师范学院 学报，,,,,(,)( ,,(丁元竹(社会体制改革的切入点:公共领域的投资体制,,,(群言，,,,,(,)( 法规文件类 ,(上海市政府:《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，,,,,年,月。 ,(上海市政府:《上海市住房公积金管理若干规定》，,,,,年,月。 ,(上海市政府:《关于修改,上海市城镇职工基本医疗保险办法,的决定》，,,,, 年,月。 ,(上海市政府:《持有(上海市居住证)人员申办本市常住户口试行办法》，,,,, … 年,月。 ,(上海市人保局:《上海市关于调整本市外来从业人员综合保险医疗待遇的通 知》，,,,,年,月。 ,(上海市教委等七部门:《关于,,,,年上海市规范教育收费工作的意见》，,,,, 年,月。 ,(上海市人保局:《关于外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险若干问题 的通知》，,,,,年,月。 ,(上海市住房局等六部门:《关于单位租赁房建设和使用管理试行意见的通知》， ,,,,年,月。 ,(上海市政府:《上海市实有人口服务和管理若干规定(暂行)》，,,,,年,,月。 网站类 ,(上海市政府网站:,,,,:,,,,,(,,(,,,(;,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,(,,,,( ,(上海市人力资源和社会保障局网站:,,,,:,,,,,(,,,,,,,(,,,(;,,( ,(上海医保网站:,,,,:,,,,,(,,(,,,(;,,,,, ,,(,,,( ,(上海教育网站:,,,,:,,,,,(,,,,;(,,,(; ,,( ,(上海住房公积金网站:,,,,:,,,,,(,,,,,(;, ,,( ,(上海统计局网站:,,,,:,,,,,(,,,,,—,,(,,,(;,,,,,,,,,,,,,,,,(,,,(