耕地保护区域补偿机制之面积标准探讨

耕地保护区域补偿机制之面积标准探讨 安徽农业科学,JournalofAnhuiAgri.Sei.2008,36f23):10143—10146责任编辑王淼责任校对张士敏 耕地保护区域补偿机制之面积标准探讨 张效军,欧名豪,望晓东(1.华南农业大学公共管理学院,广东广州510642;2.南京农,肚大学公共管理学院,江苏南京210095) 摘要以耕地保护产权不清为特征的基本制度缺陷是耕地保护制度失灵的主要原因.为保护耕地,确保国家食安全和社会稳定.需 要建立耕地保护区域补偿机制..由于各区域的自然环境,耕地质量以及复种指数的不同,不同区域耕地产出存在差异,耕地质量面积标 准的确定成为耕地保护区域补偿机制运行的关键环节之一.该文以区域及全国农用地分等成果为基础,对耕地保护区域补偿机制中面 积标准进行探讨. 关键词耕地保护;面积标;住;标;住化耕地质量;折算系数 中图分类号F301.21文献标识码A文章编号0517—6611(2008)23,10143—04 作为一个人口大国,耕地保护问是我国土地管理的基 本命题.现实中,耕地过度非农化与耕地质量的下降已经成 为耕地保护工作亟待解决的两大问题,事关国家粮食安全, 社会稳定和经济可持续发展.为了保护耕地,政府采取了一 系列措施,实行了世界上最为严格的耕地保护制度.这些 耕地保护制度虽然在一定程度上取得了抑制耕地减少的成 效,但是远没达到预期目标,耕地保护形势仍然非常严峻…. 存在耕地保护问题的主要原因在于市场失灵和政府失灵,主 要表现在耕地保护产权不清”,.这需要在明确耕地保护 产权的基础上,建立耕地保护区域补偿机制.所谓耕地保护 区域补偿是指从区域间耕地保护责任和义务对等角度出发, 由部分经济发达,人多地少的地区通过财政转移支付等方式 对经济欠发达地区且过多承担了耕地保护任务的地区进行 经济补偿,以协调不同区域的耕地保护利益关系,从而达到 既能满足社会经济发展对农地非农化的合理需求,又能在总 体上最大限度地保护有限的耕地以保障我国粮食安全的 目标. 耕地保护区域补偿机制运行的关键环节在于补偿对象, 补偿标准(包括面积标准和价值标准)的确定以及运行机制 的构建.其中,耕地保护区域补偿机制的整体框架构建和补 偿对象确定已分别在《耕地保护区域补偿机制研究》和 《中国区域耕地赤字/盈余预测》13]中进行过研究.在此基础 上,该文主要对补偿标准中面积标准的确定进行探讨. 由于各区域的自然环境,耕地质量以及复种指数的不 同,不同区域耕地产出存在差异.据黄小虎的研究,南方每 损失1hm耕地需北方新垦2,6hm耕地补偿;用单产水平 衡量,1hm南方耕地大约相当于1.6hm北方耕地;从生产 基金项目 作者简介 收稿日期 2006年国家自然科学基金项目(70573052);2007年华南农 业大学校长基金项目(7700-K07030,5600-K07042)资助. 张效军(1967一),男,新疆乌鲁木齐人,讲师,从事土地制 度,土地利用及管理等方面的研究. 2008-06-02 能力来说,一般3hm新开垦耕地才相当于有1hm老耕地; 每占用南方1hm耕地,减少的粮食需用北方l_56,1.59 hm耕地来生产;开垦3hm以上的耕地才能补偿占用1hm 现有耕地的生产能力.这不仅说明新垦耕地与老耕地在 生产能力存在巨大差异,而且说明区域问耕地内涵也存在差 异,即它们之间不具有可比性,需要在区域耕地保护指标的 确定和价值数量的补偿时对其进行标准化折算. 农用地分等是土地管理的基础性丁作,其目的和用途主 要是土地资源核算,土地税收,土地流转,土地利用规划和土 地补偿等,农用地分等理论和方法是该研究进行耕地保护区 域补偿耕地面积折算的基础. 1区域补偿中面积标准确定的思路与方法 农用地等别划分侧重于反映农梢地潜在的(或理论的) 区域自然质量,平均利用水平和平均效益水平的不同,而造 成农用地生产力水平差异.划分土地等别的因素主要是稳 定的自然,社会和经济指标.农地质量的好坏通过指数方式 表达,它是基础性农地质量工作,可以给未来的多项更 实际的主体质量评价提供基础.但是,由于服务目标的多样 性,成果定位层面较高,直接应用于任何一项具体实践都需 要技术性修饰..耕地保护区域补偿中的耕地质量评价属 于利用农用地分等中间成果向实际转化的一项工作. 1.1区域补偿中面积标准确定的思路在农用地分等成果 中耕地质量的自然等的基础上,通过核算补偿区域间耕地实 际产量,折算为区域间耕地质量的转化系数,其具体思路有 ?农用地分等成果与耕地补偿面积标准衔接.应用分等成 果中农用地自然质量等别评价结果,作为其与耕地保护区域 补偿面积标准确定的衔接点.?全国标准耕地建立.在全 国农用地分等研究成果基础上,以全国平均耕地自然质量等 指数,近5年现实标准粮平均产量和全国指定作物最大产量 因素确定全国标准耕地自然质量指数.?区域耕地平均综 合质量确定.将区域耕地自然质量分等指数转换为区域耕 地平均综合自然质量指数.在区域农用地自然质量等别评 帅 撕G_=_呈一一,一,,,一, ,一一一,一,,一 ub:r_lnd 一一,一,一一,一 锄D吣.三 一一,,一,,一一,,一一一一一一一一一一一一一一,,一,,,,, 一,一一一,一,,一一一一一,一一,,,一一一,A?._萤一,,一一一一 一,一一一一一一一一一 安徽农业科学2008盎 价基础上,用区域现实生产力(现实标准粮)与全国指定作物 最大产量对区域耕地自然质量等指数进行修正,得到区域耕 地平均综合自然质量指数,以反映该区域耕地的平均综合质 量.?区域耕地补偿的折算.系数计算用区域耕地平均综 合自然质量指数与全国标准耕地自然质量等指数的比例关 系(折算系数)作为最终补偿面积表达方式. 1.2区域补偿中面积标准确定方法 1.2.1现实标准粮计算.现实标准粮(cF)是指用产量比系 数将某种指定作物的实际产量折算成基准作物的产量.将 一 个轮作周期内各季作物折算出的产量相加作为全年的现 实标准粮,为: CF=?Y?卢 式中,CF为现实标准粮;Y为指定作物单位面积实际产量; 为该指定作物的产量比系数. 1.2.2耕地平均自然质量指数计算.依据全国和区域耕地 不同自然质量等别指数和权重,将全国和区域不同等别耕地 自然质量指数折算为全国和区域平均自然质量指数.其计 算公式为: R=?R?Q(2) 式中,R为全国或区域耕地平均自然质量指数;R为全国或 区域i第.7等别耕地的自然质量等指数;Q为全国或区域i第 等别耕地权重. 1.2.3耕地标准化处理.在区域耕地自然质量等基础上, 依据《全国指定作物最大产量,最大”产量一成本”指数表》, 以全国指定作物产量最大地块作为标准耕地,将全国和区域 耕地质量进行标准化处理.计算公式为: ?:(3)?=(3) ‘mHx 式中,CB为全国或区域i标准化耕地质量等指数;R为全国 或区域i耕地自然质量等指数;CF为全国或区域i耕地现实 标准粮;ym为全国指定作物最大产量. 1.2.4折算系数计算.折算系数是指不同区域标准化耕地 质量与全国平均表转化耕地质量间折算的相互关系系数. 其计算公式为: Mi=CB(办字区/盈余)/CB(全Iq)(4) 式中,为不同区域耕地质量与全国平均耕地质量间的折算 系数;CB(螂)为全国标准化耕地质量等指数;CB(拼?余 为耕地赤字区/盈余区标准化耕地质量等指数. 2以福建省和黑龙江省为例的实证 2.1研究区概况 2.1.1自然地理概况.福建省地处我国东海之滨,总面积 12.14万km(未含金门和马祖等岛屿),位于l15.50一120. 40E,23.33,28.20N.背山面海,处于亚热带地区.东隔 台湾海峡与台湾省相望,东北与浙江省毗邻,西北横贯武夷 山脉与江西省交界,西南与广东省接壤.大地构造属华南褶 皱系的一部分,区内地层发育比较齐全,岩浆活动频繁,地质 构造复杂. 黑龙江省位于祖国东北边陲,地域辽阔,总面积45.46 万km,位于121.11,135.05E,43.25,53.33N.黑龙江 省的东端在抚远以东,乌苏里江注入黑龙江的汇流处,西端 至兴安岭北部的大林河源头以西,北起漠河以北的黑龙江主 航道,南至东宁县的南端.主要的地质构造有剥蚀低山,剥 蚀丘陵,剥蚀堆积山前台地及高平原,堆积河谷平原及低平 原和火山5种地貌类型.黑龙江省除大兴安岭最北部分属 寒温带外,大部分属中温带,为大陆性季风气候. 2.1.2耕地数量概况.2002年,福建省耕地面积1371.2千 hm,比1996年减少63.5千hm,年均减少10.6千hm.从 1999,2002年耕地增减变动情况看,4年内福建省耕地共计 增加19.7千hm,共计减少耕地59.3千hm,耕地净减少 39.6千hm.其中,在耕地增加来源方面,土地开发,整理和 复垦是主要形式,占耕地增加面积的70.9%,农业结构调整 增加面积占耕地增加面积的29.1%;农业结构调整是耕地面 积减少的主要方式,占耕地面积减少总量的57.7%,其次是 建设占用耕地,占耕地面积减少总量的29.2%,灾毁耕地和 生态退耕减少耕地面积分别占耕地减少总量的10.6%和 2.5%. 依据历年《中国国土资源年鉴》数据,2002年黑龙江省 耕地面积11726.2千hm,比1996年减少46.8千hm,年均 减少7.8千hm..从历年耕地增减变动情况来看,1999, 2002年通过开发整理复垦和农业结构调整方式共增加耕地 77.4千hm,其中土地开发,整理和复垦是耕地面积增加的 主要来源,占增加耕地面积的81.7%,而通过农业结构调整 方式增加的耕地只占耕地增加面积的18.3%;4年内由于建 设占用,灾毁,生态退耕和农业结构调整共减少耕地119.1 千hm,其中耕地减少的主要动力是生态退耕,由于生态退 耕减少的耕地面积占耕地面积减少总量的40.5%,其他3种 形式减少的耕地数量占耕地面积减少总量的比重依次是灾 毁耕地23.4%,农业结构调整19.6%和建设占用16.6%. 2.1.3耕地质量概况.依据《福建省农用地(耕地)分等技 术》,福建省农用地(耕地)自然质量等,面积和权重如表 1所示.由表1可知,在福建省耕地资源中,自然质量等别较 高的(I,?等)耕地面积合计405947.7hm,占全省耕地总 面积29.07%;自然质量等别中等的(?,?等)耕地面积合 计为571610.8hm,占全省耕地总面积的41.38%; 表1福建省耕地自然质量等别面积汇总 Fig.1Naturalqu~ityclassificationofcultivatedlandanditsarea inFujianProvince 注:资料来源于《福建省农用地(耕地)分等技术报告》(2004). Nole:Dataea,玎efromlbeTechzwlogyReportOnFarmlandClassij%ationof FufianProvince(2004). 36卷23期张效军等耕地保护区域补偿机制之面积标准探讨 自然质量等别较低的(VII—IX等)耕地面积合计为403982.0 hm,占全省耕地总面积的29.25%. 依据《黑龙江省农用地分等技术研究》,黑龙江省农用地 .由表2可知,黑龙江省农用地自然质 分等结果如表2所示 表2黑龙江省农用地自然质量等面积汇总表 Fig.2Naturalqualityclassificationofcultivatedlandanditsarea inHeilingjiangProvince 注:资料来源于黑龙江省农用地分等技术研究(2003). Note:Datacamefromthetechnologyresearchonfarmlandclassificationof . HeilongjiangProvince(2003). 量等别较好的(?,?等)耕地面积l957579.8hm,占黑龙 江省耕地总面积的16.47%;等别中等的(V一?等)耕地面 积7042295.3hm,占黑龙江省耕地总面积的59.25%:等别 较低的(?一X等)耕地面积2885855.4hm,占黑龙江省耕 地总面积的24.28%. 2.2全国标准耕地建立 2.2.1全国耕地平均自然质量等假设.由于我国部分区域 农用地分等工作还未完成,还无法汇总形成全国农用地分等 成果.因而,该研究假设全国耕地的平均自然质量等指数为 2000. 2.2.2全国现实标准量.依据《农用地分等定级规程》,全 国指定作物产量比系数,将全国1998,2002年各主要类型 粮食总产量折算为现实标准粮,进而计算单位粮食播种面积 标准粮产量(表3). 2.2.3全国标准耕地.依据(3)式计算全国标准化耕地质 量等指数为577.58. 2.3福建省与黑龙江省耕地质量标准化 2.3.1福建省和黑龙江省耕地平均自然质量指数.依据 (2)式,表l和表2计算得出福建省耕地平均自然质量指数 为2124,黑龙江省耕地平均自然质量指数为1595.3. 表3全国现实标准粮计算 Table3CalculationofstandardcropinChina 注:资料来源于《中国统计年鉴}2003相关数据和《农用地分等技术规程》中指 定作物产量比系数整理而得.依据统计口径,1964年以后薯类按5 kg折1kg粮食,与《规程》中指定作物产量比系数基本一致,因此,该文未再对薯 同. 类进行产量比折算.下 Note:DatacamefromtheChinaStatisticalYearbook2003andtheTechnicalRegulationof FarmlandClassification.Accordingtothestatisticaldefinition,5kg potatowascalculatedas1kgcmpafter1964,whichWasbasicallyidenticalwiththeregulati on.Therefore,yieldratioconversionofpotatowasnotcarried out.Thesaffleasfollows. 2.3.2福建省和黑龙江省标准粮.依据《农用地分等定级 规程》,福建省和黑龙江省指定作物产量比系数,将浙江省和 黑龙江省1998—2002年各主要类型粮食总产量折算为现实 标准粮,进而计算单位粮食播种面积标准粮产量(表4,5). 2.3.3福建省和黑龙江省耕地标准化处理.依据(3)式计 算福建省标准化耕地质量等指数为620.02,黑龙江省标准化 耕地质量等指数为402.57. 2.4折算系数计算依据(4)式,计算福建省与全国耕地折 表4福建省现实标准粮计算 Table4CalculationofstandardcropinFujianProvince 注:资料来源于《福建统计年鉴}2003年相关数据和《福建省农用地(耕地)分等 技术报告》中指定作物产量比系数整理而得. Note:DatacamefromtheFtqianStatisticalYearbook2003andtheTechnica[Reportof,’nr mz.ClassificationofFujianPrm.,ince. 10146安徽农业科学2008年 注:资料来源于依据《黑龙江统计年鉴))2003年相天数据和《黑龙江省农用地分 等技术研究》中指定作物产量比系数整理而得. Note:DatacalTlefromtheHeilongjiangStatisticalYearbook2003andtheTechnicalst~lyo nFarmlandClassificationofHeilongfiangProvince. 算系数=1.07,黑龙江省与全围耕地折算系数蛐=(3)通过该文的研究,假设全国耕 地平均自然质量等指 0.70.数为2000时,福建省与全国标准耕地折算系数为1.07,黑龙 2.5进一步检验为了消除全国耕地自然质量等指数假设江省与全国标准耕地的 折算系数为o.70.福建省与黑龙江 误差,检验区域耕地综合平均自然质量计算的合理性,该文省耕地折算系数为 1.53,进一步地检验方法的合理眭. 进一步计算福建省与黑龙江省耕地折算系数M=1.53,即从(4)由于我国部分区域 农用地分等工作未完成,还无法 总体上而言,福建省1hm耕地相当于黑龙江省1.53hm耕汇总形成全国农用地分 等成果.这直接影响研究结果的准 地质量,这与前文所述黄小虎的研究基本一致.确性.但是,从该文的分析可以看 出,其思路与方法还是科 3结论与讨论学合理的,只要全国农用地分等工作完成,只需对数据稍作 (1)由于各区域的自然环境,耕地质量以及复种指数的修改就可以得到准确合理的结果. 不同,不同区域耕地产出存在差异,在进行耕地保护区域补参考文献 偿时耕地面积标准核算是关键环节之一.[1]张效军,欧名豪,李景刚.我国耕地保 护制度变迁及其绩效分析[J]’社 (2)区域和全国耕地面积标准核算中,耕地质量是其主2]姜’耕地保护区域补偿机制研究….中国软科 要影响因素,而耕地质量是自然,社会,经济等多因素综合作学,2o07(12):47—55. 用的结果,农用地分等成果是综合考虑这些影响因素的结刚,等’中国区域耕地赤争盈余预测[‘经济学 果,因而可以作为耕地保护区域补偿机制运行过程中耕地面[4]黄小虎,边江泽.论耕地总量动态平衡[J],中国农村经济,2000(1):39 积标准核算的基础.当然,由于服务目标的差异,需要对农[5]. 农用地分等及其应用研究[D].北京:中国农业大学,2Oo5:93. 用地分等成果进行技术性修饰. ) (上接第10121页 土地整理,建设用地集约利用水平的提高相挂钩.在规划用 地布局方面,要完善县乡两级规划的土地用途分区,土地用 途分区与分区管制规则相结合,明确允许,限制和禁止的用 途,给管理留下一定的调节空间. 不同层面下的刚性与弹性.规划各项建设占用耕地总 指标刚性成分应大一些,年度计划指标弹性成分应大一些; 城镇用地指标刚性成分应大一些,城镇用地布局弹性成分应 大一些;基本农田保护指标刚性成分应大一些,耕地保有量 指标弹性成分应大一些. 3.3改进规划编制手段,实现”模型与信息化”在土地利 用规划管理中运用现代科技手段——”3s”技术,是当今土地 利用管理的主要方法.运用遥感监测手段实现对规划实施 情况的快速监测与跟踪管理,运用地理信息系统技术,建立 土地利用规划管理信息系统,对辅助规划编制和实施管理具 有重要作用. 建立”模型化和程序化”的规划编制手段,规划编制数据 量大,所以必须建立数学i贝4算模型,编制计算机软件程序,使 数据的运算科学化,自动化,程序化. 建立”土地利用规划管理信息系统”,规划是土地资源空 间位置的落实,对规划图件的制作和规划管理,不能仅停留 在低层次图件计算机制作上,应建立统一的”空间数据库和 属性数据库”,使之成为真正意义上的规划管理信息系统. 参考文献 [1]于少康,赵小敏,王婷.土地利用总体规划述评[J].广东土地科学, 2006,5(1):l2一l5. 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