建设社会主义新农村背景

建设社会主义新农村背景 建设社会主义新农村背景下的农村公共产品供给 陈学群 【内容摘要】农村公共产品供给在我国社会主义新农村建设中具有重要作用。但目前我国农村公共 产品供给和机制不完善，成为制约农村发展和“小康建设”的重要因素，所以创新农村公共产品供 给途径是当务之急。要统筹城乡发展，通过加快政治体制改革和财政体制改革，逐步建立以政府为主导， 民间力量积极参与的多元化农村公共产品供给机制，为建设社会主义新农村提供一个较好的平台。 【关键词】社会主义新农村 农村公共产品 意义 现状 途径 改革开放30年以来，我国农村经济社会面貌发生了翻天覆地的变化。但自上世纪90 年代中后期以来，农村生产力增长趋缓，农民增收幅度下降，很大程度上是由于农村公共 产品供给不足，农业投资效益降低造成的。农村公共产品供给不足已成为我国农业发展的 瓶颈，已严重制约了农村发展和“小康建设”。以科学发展观为指导，有效地提供农村公 共产品，对加快农业生产发展，提高农民收入水平和社会保障水平，加快社会主义新农村 建设具有举足轻重的作用。当前我国农村的改革和发展已经进入攻坚阶段，必须按照统筹 城乡发展的要求，改革和完善农村公共产品供给体制，保障农村公共产品的有效供给，为 建设社会主义新农村提供一个较好的平台。 一、增加农村公共产品在建设社会主义新农村中的重要意义 农村公共产品是指满足农村公共需要，与农民利益直接相关的具有非竞争性和非排他 性或具有不完全非竞争性或非排他性的社会产品。从农村的消费特性看农村公共产品划分 为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品是指消费上具有完全非竞争性非排他性的社会产 品，而且往往是惠及全国的公共产品，按照公共财政的理论，农村纯公共产品是由政府免 费提供。准公共产品是介于纯公共产品和私人产品之间的具有不完全的非竞争性和非排他 性的社会产品。根据公共财政的理论，对于农村准公共产品的提供，市场可发挥一定的作 用，但由于公共产品的基础性、效益外溢性的特征，政府仍然应发挥主导作用。 第一，增加农村公共产品供给是实现全面建设“小康”社会的客观需要。公共产品的供给和消费水平是居民生活综合质量水平和现代化程度的主要标志。目前，城乡居民在吃、 穿、用等方面的个人消费水平差距正趋于缩小，而在公共产品消费，尤其是享有的社会保 障、公共福利方面的差距在拉大，公共产品的严重短缺，已严重制约了我国农村居民生活 综合质量的提高，生存、发展、健康、文化娱乐等多层次和多样化需求的满足，甚至在不 少地区，“行路难、就医难、上学难”等问题依然存在，一些地方因缺少基础设施，仍不 能消费现代家用电器，使用现代通讯手段，享受现代文明带来的新生活。在我国农村温饱 问题基本解决，许多地区基本达到初步“小康”的情况下，农村居民消费需求结构正由低 层次向高层次转变，因而增加公共产品的供给就成为新阶段“小康”建设所面临的一项主 要任务。 第二，增加农村公共产品供给是促进农民增收与减负的迫切要求。当前，农民收入虽呈现恢复性增长，但增速缓慢，城乡居民收入差距越来越大。由于农业和农村经济发展在 很大程度上受到基础设施等公共产品落后的制约，相应地农民收入增长也就受到一定制约。 “路”与“富”的简单关系，足以说明农村公共产品供给与农民增收的关系。可见，只有 增加其供给，才能为新阶段农民增收提供有力支持。 第三，增加农村公共产品供给是促进农业和农村经济进一步发展的必然选择。新的形势下，农业面临越来越大的国际竞争压力，基础和战略地位面临新的挑战，国家粮食安全 系数期待加强，迫切需要通过公共产品供给的增加，从根本上改变农业的弱质状况，形成 新质的物质技术基础。目前，公共产品供给的不足，已成为农业农村增强自身“体质”和 “体能”，实现进一步发展的主要制约“短板”。因此，加快公共产品的供给，是农业农 村经济发展新阶段的客观要求和必然选择。 第四，增加农村公共产品供给是在农村贯彻落实科学发展观的主要内容和重要体现。 党和政府的领导、管理、方针政策也具有“公共产品”的性质。“为官一任，造福一方”， 多为农民“办实事、办好事”，其内涵主要是指要多为农民创造、提供有效的公共产品。 可见，增加其供给，体现科学发展观的要求，有利于提高党和政府在广大农民中的形象， 体现新阶段党的农村工作的新重点。 二、当前农村公共产品供给现状 第一，我国农村公共产品有效供给总体不足，一些涉及到农村可持续发展的公共产品 严重短缺。长期以来，农村生产和生活所需的公益事业和公共产品依靠农民的投工、投劳、 投资自行解决，国家仅给予很少的补贴，这样就造成农村医疗卫生、环境保护、社会保障 等一些涉及到农村可持续发展的公共产品供应严重不足，这些公共产品的有效供给不足已 成为当前制约新农村建设的瓶颈之一。 第二，城乡差距不断扩大，农村基础设施建设非常薄弱。由于我国城乡经济发展长期 处于一种二元结构状态，城市居民的公共产品供给有充足的工商税收来源作为资金保障， 因此城市居民可以享受到低廉甚至是免费的公共产品服务，但农村居民却与此无缘，甚至 农民还要为大多数的公共产品供给的全部或部分“埋单”，在国家支持有限而大部分乡镇财 政困窘的情况下，乡镇不仅不能建设新的农村基础设施，而原有的基础设施都难以维护。 落后地区农村社区内各种公共设施和公益事业建设由于资金缺乏，基本处于停顿状态。这 种城乡公共产品供给的巨大悬殊严重脱离了十六大提出来的“统筹城乡发展，建立和谐社 会”的要求。 第三，农村公共产品供给存在结构性失调的问题，农村义务教育投入严重不足。我国 农村公共产品有效供给总量不足，但并非所有类型的农村公共产品供给是不足的，部分农 村公共产品也有过剩的现象。与此相对照的，义务教育的经费来源相对紧张，虽然近几年 来，中央和地方财政不断加大投入力度，但中西部欠发达地区投入不足的问题还是相当突 出。义务教育投入不足导致有些地区的中校舍破旧，教学设施简陋，老师工资拖欠情 况严重，教学质量低下，农村后备人才缺乏。没有教育的支持，广大农村要走上可持续发 展只会难上加难。 三、社会主义新农村公共产品供给的有效途径 建设社会主义新农村，必须大力发展农村公共事业。大力发展农村公共事业，必须深 入贯彻落实党的十七大精神，以科学发展观为指导，在破除公共产品城乡二元供给体制的 同时，把农村公共产品的供给纳入到城乡一体的公共产品供给体系中来，在统筹城乡发展 中逐步构建起完整有效的农村公共产品供给体制。 （一）转变职能，充分发挥政府在农村公共服务体系建设中的主导作用 建立和完善农村公共服务体系是全面履行政府管理职能、加快新农村建设的迫切要求。 各级政府要进一步明确农村公共服务的职责和重点，把发展农村公共服务作为政府的重要 职能，加快从过去的经济建设型政府转到公共服务型政府上来，充分发挥在农村公共服务 体系建设中的主导作用。 首先，高度重视农村公共服务体系建设，制定好农村公共服务发展规划。政府作为新 农村建设的主导者和相关制度的决策者，要在思想上高度重视农村公共服务的长远建设和 发展，把农村公共服务体系建设作为新农村建设的一项重要内容，真正列入各级党委政府 的议事日程。要加强对公共服务的前瞻性研究，把农村公共服务体系建设纳入当地经济社 会发展规划，制定一个与当地经济社会发展规划相衔接的农村公共服务体系建设规划，明 确今后努力和发展的方向。还要制定和完善基本公共服务标准，特别要在城乡居民最低生 活保障、社会救助、医疗卫生、教育和文化发展等方面，制定出与当地经济社会发展水平 相适应的基本标准，增强针对性和可操作性。 其次，明确各级政府在农村公共服务上的职责和义务。为广大农村提供公共服务，这 是政府的职责和义务。而要履行这项基本职能，需要各级政府的分工合作。应明确各级政 府应该承担的职责和义务，做到各司其职，各尽其责，确保农村公共服务的有效提供。一 般来说，涉及整体性、全局性、长期性的农村公共服务主要应由中央政府提供，如农村义 务教育、公共卫生、社会保障、环境保护等；受益范围主要是区域性的、地方性的农村公 共服务，则由相应层次的地方政府提供；具有外溢性的或跨区域的地方性公共服务，应由 中央政府和地方政府共同提供；社区性的农村公共服务由农村自治组织和农民共同提供。 应建立中央、省市、县乡和农村社区四位一体的农村公共服务体系，科学划分各级政府公 共服务的管理权限，以法律法规形式规范中央和地方政府的权力范围、权力运作方式、利 益分配结构、责任和义务。要遵循责权配置相一致的原则，明确界定各级政府应提供哪些 农村公共服务，并赋予其相应的管理权力，真正做到财权与事权的统一，以充分发挥地方 政府的积极性和自主性。 （二）改革创新，积极探索农村公共服务多元化的供给体系 我国农村地域广大，农民人数众多，对公共服务需求的规模较大，仅仅依靠政府财政投入，很难及时解决农村公共服务供给不足的问题。为了尽快满足农民对公共服务的需求， 除政府要增加直接投入外，还要改革农村公共服务供给的资金筹集制度，积极利用市场机 制、社会力量、农村社区及农民自身的力量，共同参与农村公共服务的供给，逐步建立起 以政府主导、社会参与、适度竞争、监管有力的农村公共服务多元化投入机制，探索出一 条既能减轻财政压力和农民负担，又能提高农村公共服务质量的有效途径。 首先，要发挥政府政策导向作用，积极推进农村公共服务机制改革。在推进农村公共服务机制改革的过程中，政府不能简单化地把公共产品的供给推向市场，一推了之、一改 了之，而是要加强指导、协调、监督和规范，为农村公共服务的多元化改革提供良好的政 策环境和制度保障。应制定特定的财政扶持政策，综合运用国债、税收、财政贴息、以奖 代补等政策手段，对由社会资本牵头的一些农村基础设施和发展农村公共服务的公益性支 出给予鼓励、奖励和补偿，对投资或出资支持地方公共服务项目建设的企业，实行地方所 得税减免或让利政策，以充分调动社会各界投资农村公共服务体系建设的积极性。要发挥财政资金“四两拔千斤”的作用，通过财政杠杆引导和鼓励各类工商企业投资农业和农村，引导农民自主开展农村公益性设施建设，形成农村公共服务多元化投入格局。但同时又要加强监管，合理界定服务价格或收费标准，防止过度市场化的倾向，做到既兼顾效率，又保证公平。 其次，积极探索农村公共服务市场化、社会化改革的运作方式和有效途径。推进农村 公共服务的市场化与社会化，引进企业和社会组织参与农村公共服务，是解决政府公共服务效率低下、供给不足和资金短缺问题的最好出路。结合当前各地实际，就是要适应市场机制的要求，引入竞争机制，凡是市场能充分发挥作用的，就尽量交由市场去配置资源；凡是企业能做的，就把生产经营权交给企业去做；凡是社会力量或非政府组织能做的，就鼓励社会力量或非政府组织去做。这样，就可以减轻政府的压力，发挥多元投资主体的积极性，增加对农村公共服务的有效供给。对于具有一定商业基础的准公共产品，可采用政府供给和市场运作相结合的方式，在明确产权的前提下，按照“谁投资，谁受益”的原则，引进民间资金，增加农村公共产品供给；对一些投资规模较大的项目，政府可以将确定建设的公共服务项目向社会公布，明确提出项目的建设规模、建设标准、建设进度、土地使用、付费或补贴方式等条件，然后通过招投标方式确定投资者；对有的公共服务项目，可以改变过去无偿投入、无偿划拨、无偿使用的做法，在国家现行政策范围内，在不加重农民负担或农民可以承受的前提下，逐步推行有偿使用制度，“谁受益、谁付费”，收入所得用于维持公共服务项目的有效运行；对现有的一些农村公共服务设施或运行状况较好的服务项目，可以采取拍卖、租赁、承包、股份制改造等多种形式，实行产权制度改革，从整体上盘活农村资产存量，并为今后的发展积累必要的资金。如磐安县在全省率先实施“农村饮用水产权和经营权出让”，将市场机制引入到农村饮用水的投资建设和管理中，对已建好的工程采取承包经营、产权拍卖，对改造和新建工程实行竞标投资建设，由投资者建设、 管理、维护饮用水工程。这种用民营化机制改善农村公共基础设施建设的做法，有效地克 服了农村公共基础设施重建设、轻管理的倾向，为农村公共基础设施建设探索出了一条长 期、稳定、有效的投入积累机制。同时，还要广泛动员和利用社会资源，充分发挥党政机 关、企事业单位、社会团体等社会力量在农村公共服务中的作用，鼓励和引导他们通过社 会捐赠或开展结对帮扶活动，为加快农村公共基础设施建设和社会事业提供服务。 （三）改革和完善农村公共产品供给的决策体制和监管机制 农村公共产品供给的“自上而下”行政决策体制和监管机制的缺失，是造成目前农村 公共产品供给不足与过剩并存的一个重要原因，必须认真加以改革和完善。决策体制和监 督机制，是农村公共产品供给体制的重要环节和重要内容。改革和完善农村公共产品供给 的决策体制，应当： 1、改革和完善分级决策体制。在理顺中央和地方各级政府财权与事权的基础上，中央 负责农村全国性公共产品供给的决策和对农村地方性公共产品供给的方针指导，地方各级 政府分别对各自事权范围内的区域农村公共产品供给决策负责，避免中央政府与地方政府、 地方上级政府与下级政府之间，因对公共产品的层次性、特殊性及需求不清，而造成盲目 和失误。值得强调的是，中央应大幅度地减少专项资金，建立规范的横向和纵向财政转移 支付体系，这是减少寻租行为和决策随意性的一个重要保证。 2、决策程序化。各级政府的供给决策应符合提出、论证、审议、批准等一定的程序性 规定，防止个人、部门专断和长官意志，避免个人观念和经验的束缚。 3、建立和形成比较充分的需求达机制。各级政府应在调查研究的基础上，分时期制 定农村公共产品需求规划，建立起公共产品需求项目库。而且进入项目库的主要项目，应 经各级人大审议通过。村级公共产品需求项目，应经村民代表大会通过。各级政府的供给 决策，一般则直接从项目库中择定。 4、建立和完善决策咨询制度。这包括：建立健全多种形式的参谋机制，决策咨询活动 要制度化，决策咨询必须纳入决策程序，以及实行必要的公开咨询等。 5、改革“自上而下”的滞后的政绩考核和干部考核机制。建立健全与科学有效的决策 体制和正确履行其他政府职能相适应的行政管理考核新机制。 6、改革和完善农村公共产品供给和公共服务资金、项目的监管机制，提高农村公共服 务的质量和效率。农村公共服务短缺、低效，甚至出现公共资金挤占、浪费现象，主要就 是透明度、公开化不够，缺乏必要的监督和制约。要建立责任追究制度，对产品供给、资 金使用情况进行有效约束，及时查处在公共服务方面损害农民利益的行为和相关人员。要 加大人大、财政、审计等部门的监督作用，确保公共产品的有效供给和财政资金的合理使 用，做到专款专用，提高资金使用效率。同时，针对财政转移支付资金和支农资金多部门、 分散管理等问题，必须加强部门整合、资源整合和项目整合，以合理有效地配置公共资源， 发挥公共财政资金的整体功能和规模效益，形成支持农业和农村发展的整体合力。 参考文献： 1、郭为.转轨时期政府卸责行为与农村公共产品供给.乡镇经济，2005（05） 2、刘银喜.农村公共产品供给的市场化研究.中国行政管理,2005（03） 3、王俊.一体与多元：走出农村公共产品供给困境的现实选择.农业经济,2006(02)