庆阳市乡村旅游用地问题研究

.庆阳市乡村旅游用地问研究 李娜指导老师于志远 (天水师范学院文史学院,天水741001) 摘要:土地是发展乡村旅游的依托,因此,研究旅游用地问题,对乡村旅游发展有着 重大的意义。庆阳市在乡村旅游发展的实践过程中,出现了一系列问题,针对这些问 题政府要因地、因时地采取切实有效的措施,完善各项规章制度,协调好乡村旅游与 旅游用地的关系,把握乡村旅游用地的基本规律,实现乡村旅游的可持续发展。这对 促进庆阳市乡村旅游更好更快地发展有着重要的理论和现实意义。 关键字:乡村旅游旅游用地可持续发展 随着旅游业的迅速发展,旅游度假已成为人们现代生活中必不可少的组成部分,尤其是城市居民对近郊旅游市场的需求日益增多,乡村旅游便在这一基础上逐渐发展起来。乡村旅游被称为21世纪中国乡村传统产业的重要替代产业和乡村发展的战略产业,已经成为世界范围内最“热”的旅游活动之一。近几年来,以“生态游”、“文化特色村”、“休闲观光农业园”、“农家乐”等形式的乡村旅游在我国蓬勃兴起。 一、国内外对乡村旅游用地的研究 1933年McMurray发表的《游憩活动与土地利用的关系》,这一旅游地理学的开山之作,拉开了研究与旅游发展相关联的土地利用问题之序幕。对旅游用地的研究,特别是对旅游用地的分类研究,早已成为旅游土地利用的基本研究①。 我国关于旅游用地的研究最初出现在20世纪70年代末期的城市规划、风景名胜区规划及森林公园总体规划中,90年代以后,各地政府纷纷将旅游业作为主要产业。与此同时,主题公园、旅游度假村的不断涌现,进一步促进了旅游用地研究的发展。2006年被国家旅游局确定为“中国乡村旅游年”,乡村旅游倍受关注。当年国家旅游局发布了《关于促进农村旅游发展的指导意见》并举办了“全国乡村旅游现场会”,与世界旅游组织等国际机构在贵州举办了“2006中国·乡村旅游国际论坛”。其中,一个共同的话题就是乡村旅游土地利用问题. 二、乡村旅游用地的概念与特点 ㈠乡村旅游用地的相关概念 乡村旅游是指以农村社区为活动场所,以乡村田园风光、森林景观、农村生产经营活动、乡村自然环境和社会文化风俗为吸引物,以都市居民为目标市场,以领略农村乡野风光、体验农事生产劳作、了解风土民俗和回归自然为旅游目的的一种旅游方式②。旅游用地是土地利用的一种 方式,就其定义而言,目前还没有统一的提法。通常的旅游用地是指县级以上人民政府批准确定的各级风景名胜区的全部土地③。 随着旅游业的发展,将旅游用地的范围限制在风景名胜区所有的土地是狭隘的,不利于旅游业的发展。所以本文从旅游用地的功能出发,对旅游用地进行如下界定。所谓旅游用地就是具有游憩功能的,可以被旅游业所合法利用的土地,而乡村旅游用地就是乡村旅游发展过程中,具有游憩功能,可以被乡村旅游业所合法利用的土地。 ㈡乡村旅游用地的特点 1.用地的复杂性 乡村旅游用地从用地类型来看,不仅以农业用地类型为主,包括耕地、林地、园地、水田、农村宅基地等类型,而且有与旅游服务相配套的基础设施的用地类型,如道路、停车场、接待中心等。这些用地类型之间不是彼此孤立,而是构成一个统一的整体。这就需要我们在乡村旅游土地利用中考虑各种用地类型之间功能的协调,既要实现土地生产农产品的功能,又要实现观光、休闲、体验等旅游功能。因此,在用地上体现出复杂性。 2.多效益性 一般的乡村用地在用地效益上主要表现为农业经济效益,而作为乡村旅游的土地利用除了农业生产的直接经济效益外,其效益上的最大特点是突出农业土地利用的间接效益,将农业用地的耕作方式、生产周期的景观变化、生态功能、农家习俗、文化理念,甚至农村的建筑物和环境总和都作为旅游产品,增加了农业土地利用的收入渠道。同时,乡村旅游能够加强对乡村环境的保护,增加绿化面积,减少水土流失,保护生物的多样性,提高自然环境的美学价值和舒适性,延缓生态环境向负面发展;对乡村基础设施建设,现代环境和生态理念的普及,城乡文化交流,解决“三农”问题及实现可持续发展等具有显著的正效应。因此,乡村旅游土地利用的效益不仅表现为经济效益,也表现为社会效益和生态效益④。 三、庆阳市发展乡村旅游在土地利用过程中存在的问题 1.旅游用地规模盲目扩大 随着人们生活水平的提高和我国法定节假日的调整,人们出游方式更趋多样,尤其是乡村地区,散客出游规模较大,自驾车旅游成倍增加,中短途旅游逐渐升温。近年来,在庆阳市旅游局推出的“乡村游”及“和谐乡村游”主题宣传年活动引导下,乡村旅游持续火爆,旅游用地规模日益扩大,耕地被大量占用,土地利用效率低下。 2.乡村旅游用地的城市化 根据国家有关规定,土地整理的目的是“三个集中”,即将农村集体土地全部向规模化经营集中,传统农业向服务于中心城区的以生态休闲功能为主的非农产业转化,农民居住全部向农村社区及新增城市建设用地集中,彻底改变农民的生存环境。“三个集中”在一定程度上能够提高农民生活环境和生活水平,甚至有利于乡村旅游设施与配套设施的建立。然而,在用地实践中,庆阳市有的地方纯粹按照“三个集中”的原则来对农民社区及各类用地布局。如南湖公园完全按照西峰城区的规划设计,原本风土人情味浓郁的乡村瞬间变得“城不像城,村不像村”,同时农民大量向城区集中,导致乡村空心化问题凸现⑥。旅游用地问题单独地通过土地征收来实现,征收后的土地变成了国有土地,也就不是乡村生活、风土人情的载体,必然失去乡村旅游所要求的“乡村性”,没有“乡村性”的乡村旅游也就没有了生命力。 3.土地流转与农民土地合法权益的保护问题 乡村旅游作为一种综合性的产业在其开发过程中,必然涉及农户的土地征用和流转。由于目前农村土地征用的不完善和农村土地市场的不健全,土地流转仍处于自发、分散、无序的状态。有些地方乡政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包,集中土地对外招商,擅自改变土地用途,建设永久性的建筑物,虚报、瞒报实际的经营,借开发农家乐之名行房地产之实⑦,极大地挫伤了农民参与乡村旅游的积极性。乡村旅游用地是实现农民对土地的经济利益的重要形式。然而,乡村旅游发展中,为了地区经济的发展而征收农民土地,尽管根据国家政策农民得到了“补偿”,但这样的补偿却并未让农民受益,相反有时还可能受损。 4.乡村旅游用地中土地作为旅游资源的级差地租被旅游投资者无偿或低价占有 乡村旅游用地涉及到的土地资源除了农用地、农村建设用地,甚至还有未利用土地等土地利用类型,这些不同类型的土地由于其水质、水源等物质条件的不同,被赋予了不同的土地自然禀赋差异,这些自然禀赋差异构成了级差地租。然而,用于乡村旅游活动的土地禀赋差异是以体验与欣赏为标准的自然环境因素,这与用于农业用途的禀赋差异不同。因此,农业生产中的劣地和荒地在乡村旅游活动中却具有了很强的吸引力。但由于土地利用方式多种多样,旅游投资者在取得土地使用权时并非是按照土地作为旅游资源来支付使用费的⑧。通过对庆阳市部分乡村旅游景区的走访调研发现,一些投资商仅仅支付了土地作为农业生产用地功能的使用费,而且是很低廉的使用费。这样,本应归农户所有的级差地租价值被投资者无偿或低价占有了。 5.旅游资源破坏严重,生态环境受损 庆阳市在乡村旅游开发中,餐饮、宾馆、服务产生的垃圾、污水等急剧增加,而污水处理设施滞后和缺乏造成的环境污染问题,成为乡村旅游土地利用中的弊端,尤其是城郊的民俗文化村, 城区的污水管道经过这一地带,致使附近地区空气质量差,严重影响了民俗文化村的形象,直接造成旅游人数的减少。对于城郊土地来说,要提供城市所需产品,生产集约化程度较高,大量使用农药、化肥造成土地污染,使土壤肥力明显下降。此外,城郊土地还承载着城市工业三废和生活垃圾处理的任务,现阶段受资金、技术等条件的限制,人们对废弃物的处理较少,一般还是埋在土地中或直接堆放,成为土壤与水源的二次污染,破坏了整个旅游区的生态环境,加剧了旅游资源开发与保护之间的矛盾,影响了旅游用地的可持续发展。土地污染直接带来的是乡村土地景观的破坏,土地生产功能的降低,乡村旅游也就失去了发展的资源基础。 四、对策与建议 庆阳市乡村旅游用地面临着诸多问题,只有在合法与合乎政策的前提下,通过制定缜密的乡村旅游用地规划,在保护农民权益的基础上进行制度创新,建立合理的乡村旅游用地评估标准,坚持可持续发展的土地利用原则来解决上述问题。 1.制定缜密的乡村旅游用地规划 树立乡村旅游规划理念要先解决土地流转中“三个集中”与乡村旅游的原真性问题。乡村旅游规划绝对不能盲从于“三个集中”的原则,应该本着不丢掉农村固有的风土人情、生活习惯、田园风貌的原则来合理规划,保护乡村特有的人居环境及田园风光。应将旅游用地规划纳入土地利用总体规划体系,并按旅游区的景观质量要求兼顾居民的生活需要和旅游活动的需求进行合理开发。旅游规划中旅游用地充分考虑通过土地整理等方式利用存量土地和废弃地,实现以旅游促进土地利用结构的优化,提高土地利用效益的目的。 庆阳市乡村旅游应在合乎“三个集中”大前提的指导下,通过“大集中,小分散”的原则对农民居住点进行布局。“大集中”体现了“三个集中”的原则,是根本原则,因为只有“大集中”才有利用乡村基础设施与乡村旅游设施的投资修建,才能够改善乡村条件与农民生活条件。在乡村旅游规划布局上,可以在农民集中居住区布置具有乡村特色的购物、餐饮及娱乐设施,为游客提供集中的食、住、行、游、购、娱的消费空间。把现代科学和乡村情趣寓于休闲旅游之中,合理地利用农村的设备,空间,农业生产的场所,产品,农业的经营活动,自然环境及农村人文资源⑨。“小分散”是对“大集中”的补充。小分散即是指在集中的区域内,整体上保留农民居住点分散的格局,以维持自然的乡村聚落景观。按照这样的原则对乡村旅游进行合理的空间布局,既遵从了原真性的乡村聚落景观特点,也很好地考虑了旅游消费空间的合理性和乡村体验功能的完善。 2.在保护农民权益的基础上进行制度创新 在农村土地流转制度方面,庆阳市要借鉴作为“国家城乡统筹发展综合改革试验区”的四川与重庆在城乡统筹背景下探索土地流转的新途径、新模式的经验,从而推动土地集中,提高土地产出率与经济效益,促进农村新兴产业的发展和农民增收。成都三圣乡红砂村的例子是成都市政府对土地流转探索的成功案例。红砂村在照顾农民恋地情节的基础上,利用乡村旅游发展农村经济,探索乡村旅游用地中农村土地流转途径与模式,实现了农村土地流转的创新。这种创新制度,在一定程度上也有利于解决征收制度中对农民权益的侵害,实现土地权益的可持续发展⑩。 在我国城乡二元结构土地所有制并实现土地所有权与土地使用权分离的土地使用权制度下,以土地征收这一国家强制性手段垄断农村土地向城市流转的途径,虽然能够保证国家对土地的管理,但是却不能保证土地涨价后的合理分配,实质上是侵害了农民的土地经济利益。因此,庆阳市要对旅游用地方面进行制度创新,利用发展乡村旅游实现农民对土地权益的可持续发展,这也是保护农民权益的重要途径。以民生促发展,使乡村旅游发展中的失地农民得到长期的基本生活保障,最终才能使乡村旅游用地及乡村旅游本身朝着良性方向发展。 3.建立合理的乡村旅游用地评估标准 我国对旅游用地的研究尚停留在旅游用地分类的标准上,如针对1984年《土地利用现状调查技术规章》,1989年《城镇地籍调查规章》、1999年《风景名胜区规划范围》、2002年《全国土地分类》等法律条款对旅游用地分类的缺陷而建立新的旅游用地分类体系。国内尚无专门针对旅游用地的经济属性而制定专门的旅游用地评估标准,更不要说乡村旅游用地评估标准了。这个方面是我国旅游研究与土地研究中的空白领域,应该引起重视。基于乡村旅游用地与农村用地在资源评估过程中构成级差地租标准的不同,庆阳市在开发旅游用地时应当建立起专门的用地评估标准,用地评估标准的建立应当以土地作为旅游资源时的价值为标准。 4.坚持可持续发展的土地利用原则 土地的可持续利用既能确保当代人能享受良好生活、生产空间带来的舒适,也能为后代人的生存、生活空间不受破坏而打下基础,从而实现可持续发展。庆阳市今后发展乡村旅游业,要在合理的规划下,既要效益的提高、乡村的发展又能够在不破坏环境的前提下,实现乡村旅游土地资源的可持续发展。政府要在加大乡村旅游发展力度的同时,注意保护原汁原味的乡村环境,避免环境污染;又要注重社区参与,在社会主义新农村建设的过程中避免千村一面,引导有条件的乡村地区挖掘品牌,创立品牌,以市场为主体;从而实现乡村旅游的可持续发展,实现乡村旅游用地与乡村旅游的和谐平衡发展。 五、结语