国家审计参与国家治理的方式和路径

国家审计参与国家治理的方式和路径 国家审计参与国家治理的方式和路径 摘要:从国家治理的高度来看，国家审计应走出传统的财政财务收支审计，不仅仅考虑财政财务信息真实性的，更应看到具有较高层次的“受托责任”。未来的国家审计，应从财政财务责任评价，发展到对行政责任的评价。因此，国家审计监督是国家治理的重要基石之一，完善国家治理机制是国家审计工作的目标和任务。 关键字:国家审计 国家治理 方式路径 一、国家审计与国家治理的关系 国家审计与国家治理的关系可以表述为两个方面，一是国家审计本身就是国家治理体系中一个重要的组成部分，是内生于国家治理的;二是国家审计为国家治理服务，通过特有的独立监督对国家治理发挥作用。概括起来应该是国家审计来源于国家治理，同时反作用于国家治理，审计的国家治理作用是国家审计存在的基本前提。 从前一个方面看，国家审计作为国家治理体系的一部分，加强国家审计本身的治理也是很有意义的。审计署近年来不断推动审计的法治化进程，健全和完善审计的体制机制，创新和改进审计的方式方法，逐步加大审计队伍建设的力度，无不体现着对国家审计本身治理的极大重视。毫无疑问，搞好审计本身的治理既是完善国家治理的一部分，也是审计发挥为国家治理服务的一个首要前提。 从第二个方面看，近年来，通过不断加强审计监督，充分发挥审计免疫系统功能作用，也都体现着审计服务于国家治理的突出特征。 审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。可以从四个方面去理解:一是从历史发展过程来看，国家审计始终是国家治理的重要组成部分。二是从政治制度设计看，国家审计是国家治理系统中的监督控制系统，既是内生的，又是独立的。三是从审计运行机制来看，国家审计有效发挥“免疫系统”功能，对改善国家治理具有重要意义。四是从增强治理绩效来看，国家审计通过发现并促进问题整改，保障各项治理措施落到实处。 国家审计与国家治理的关系其实并不是一个新问题。2004年12月原审计长李金华在中央财经大学法律系主办的“中国财经法律论坛”上就发表过《国家审计是国家治理的工具——为问责导航》的演讲，明确提出了“国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中 发挥不可替代的作用”的命题，同时指出“完善治理是中国长期持续稳定发展的内在要求，需要社会各种力量共同努力”。 国家审计与国家治理”问题，不仅是对“审计免疫系 由此可以看出，时下大家讨论的“ 统”论的深化，更是我国审计理论和审计基本经验的总结，也是随着我国审计实践的不断发展，对进一步提高境界、提升层次，更好地履行审计监督职责提出的更新、更高的要求。国家审计与国家治理这一命题的提出对把握审计发展的规律、一般与特殊的统一，推动中国特色的审计理论、审计制度的创新，促进中国审计工作的全面科学发展，都将产生重要而深远的影响。 二、国家审计作为国家治理工具的意义 在我国当代民主框架下，将国家审计作为国家治理的有效工具的意义是非常重大的。 (一)拓展了国家审计的作用范围:从单纯审查财务、财政收支到关注体制与制度的改革 在我国，从国家审计的发展轨迹可以看出，我国国家审计的监督范围，不断地在拓展。自我国各级审计机关成立以来，在改革开放之初，体制的特色还是十分明显的，国有经济的大统一格局下，财政审计在“上审下”的制度下，维持了很小的规模，而国家审计的重点，主要集中在国有企业方面;此后，财政审计在《审计法》的强力推进下，获得了较大的发展，而随着中央“国退民进”的政策实施，企业审计的规模发生了较大的萎缩。在财政审计方面，增加了“绩效审计”的力度，使传统财政审计向深层次延伸。随着社会经济发展，国家审计增加了社会保障基金的审计，环境保护审计和驻外机构审计等等内容，国家审计的范围在结构上与内涵上均发生了显著的变化。然而，应当看到，那种“出了西家走东家”式的微观式的审计的确解决了被审计单位的某些问题，改进了相关的工作，但是，没有从根本上触及国家和地方在管理体制与制度层面上的问题，使国家审计实际发挥的作用很有局限性。国家审计如何在我国转轨时期这个许多方面无序的状态下，以很少的资源消耗，通过解决“点”上的问题，再深入到解决“面”上的问题，显然是必须认真面对的问题。体制与制度问题解决了，也就达到了国家治理的效果。 (二)强化对官员个人权力的制衡:经济责任审计的深化 一开始对企业负责人的经济责任审计，到后来对县级以下领导人进行经济责任审计，再到现在的对厅局级、省部级领导干部进行经济责任审计，我国的国家审计已经将传统的财务、财政收支审计，延伸到了对领导人职务责任的审计，使国家审计成为制约公共机构个人权力的有力工具。经济责任审计被认为是中国国家审计的一大特色。仍然可以断定:“经济责任审计将成为未来国家审计的亮点”。在最近十年中，中国的政治体制改革几乎没有重大突破， 新的经济基础与落后的上层建筑之间矛盾重重，其中，一个关键性问题是官员腐败;而目 前，在所有的腐败中最突出的是“用人”腐败。这是当前干群关系紧张的根本原因。解决对领导干部的权力约束问题，自然是离不开经济责任审计。在我国政治体制没有根本性改变的状况下，经济责任审计将一直是解决干部腐败的有力工具， 并且可能发挥越来越显著的效果。在未来，经济责任审计将成为国家审计在国家治理领域发挥重要作用的突破口。在我国，政治体制改革进入了“瓶颈”，由于受到既得利益者的掣肘，政治改革举步维艰;在政治改革中，核心问题是干部任用问题，这导致“吏治”的问题变得越来越突出。经济领域的问题是所有问题的集中体现，而所有的腐败都与获得不正当经济利益息息相关。国家在反腐败方面，赋予国家审计以重任，国家审计不应当缺席。国家审计成为国家“反腐倡廉”的重要工 是我国特殊时期国家治理的一项重大要求。在目前， 党组织的经济控制权力边界并不具， 明晰，在这种情况下，部分党的基层领导人对经济活动的干预将不可避免;在我国现行的一党专政的政治制度下，对权力的制衡本来就存在着某些缺陷，在党的部分基层领导人借党的名义滥用权力时，对这些领导人的约束就十分必要;而对国家治理，也应当考虑“治党”的问题:后一个问题解决了，前一个问题就容易多了。国家审计将经济责任审计扩展到党组织层面，是经济责任审计发展中获得的重大突破。 (三)增加对执法机构的约束:国家审计立法功能的突起 从建立中国特色的市场经济角度看，政府的“管理”职能应当向“服务”职能转变，这意味着需要将本来市场调节的权力归还给市场，即政府的权力应当缩小。但是，在社会转轨时期， 政府的经济控制权力不是在变小，而是在事实上表现为一种无序扩展的态势;坚持“中国特色”已经成为某些政府官员强化政府对经济干预的正当借口，为了维护市场化改革的成果，对政府权力的制约必不可少。国家审计需要通过提出有关的立法建议，使政府“依法行政”，达到治理政府的目的。 三、国家审计在国家治理中发挥作用的实现途径 随着经济社会的发展，社会各方面对审计的要求越来越高、越来越广。各级党委、政府希望审计工作在推动制度创新、机制转变、政令畅通方面发挥更大作用，客观上要求审计必须更加紧密地围绕党委、政府的工作中心开展工作，提供更加有价值的信息和建议，更好地为党委、政府决策服务;社会公众希望审计敢于揭露违法违规事实，严肃查处大案要案，及时把审计结果和整改情况向社会公告，客观上要求审计必须狠抓质量，提升水平，出更多更好的成果;即使是审计对象对审计的要求也在提高，希望审计公平、公正和发挥建设性作用，推动被审计单位更好发展，这就要求审计机关要在关注真实、合规的基础上，更加关注效益 情况，并提出切实有效的审计建议，促进科学发展。国家审计在国家治理中发挥作用的实现途径主要有: (一)政策和体制层面: 1、促进国家宏观经济政策的贯彻落实。 这些年来，根据国际、国内经济形势的发展变化，党和国家制定了一系列政策、规定、办法和措施，促进经济社会各项事业的全面、协调、可持续发展，这些政策措施是否得到认真贯彻落实，是关系改革发展成败与否的大问题。由于种种原因，有的地区、部门和单位在贯彻落实国家宏观政策方面还可能存在一些问题和薄弱环节。如:有的不会或不善于利用政策，有的打政策擦边球，有的自立章法违背政策的精神实质，这些问题如果不很好地加以解决，就会阻碍经济社会的健康发展。国家治理的顺利运转要求确保党和国家重大方针和决策部署的政令畅通，国家审计通过经常性地检查监督，可以及时掌握、积累大量的第一手资料，并且对各种经济信息进行验证鉴别和筛选，以判明经济信息的可靠程度，最终为宏观决策、公民参政议政提供真实可靠的信息。 国家审计要在国家宏观调控中发挥促进作用，首先要为国家有关部门进行科学决策提供及时、客观、可靠的信息，审计机关在审计工作中要注重分析和反映国家相关政策措施和重大工程项目的执行和管理情况，以及政策和项目执行中存在的问题，为国家科学决策和完善宏观调控政策，加强公共投资项目管理提供支持;其次要在审计工作中发现和查处违反国家宏观调控政策问题，保障国家宏观调控政策落到实处。 2、揭示体制、机制和制度性问题，推动深化改革。 温家宝总理曾指出，审计机关要进一步深化改革、完善制度，充分发挥审计监督的建设性作用。刘家义审计长也指出“建设性决定着审计的生命力，决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益，决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展”。因此，国家审计在揭露问题的同时，充分发挥建设性作用，通过揭示反映体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞，开展从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析，提出改革体制、健全法制、完善制度、机制、强化管理、防范风险的建议，促进完善体制制度、深化改革，促进提高经济社会运行质量和绩效，才是审计工作最大的成果，才能充分发挥“免疫系统”功能，推动经济社会全面协调可持续发展。审计工作的实践也充分证明了这一点。“十一五”期间，全国各级审计机关审计和调查72万多个单位，注重揭示和反映经济运行中的普遍性、倾向性、苗头性问题和新情况，深入分析原因，并从制度、体制层面提出意见和建议，为党和政府及有关部门的决策 和管理提供了真实的信息和依据，为推动政策制度的完善起到了积极的促进作用。 3、运用国家审计治理功能优化公共政策评估机制。 公共政策的制定和执行往往直接关系到社会公众的切身利益，如果政策的制定缺乏科学性，那么决策失误带来的负面效应则会显现出来。我国正处于转型时期，公共政策的实践中，存在着重政策制定、执行，轻政策评估的现象，一旦出现决策失误，最终买单的将是社会公众。前任审计长李金华在多次指出，我国某些地方的政府部门和国有企业的决策失误以及由此带来的损失浪费比贪污腐败现象更严重。我国目前还没有构建公共政策评估机制，使得部分公共政策的制定没有法律依据，甚至可能服务于少部分人的个人私利，这从一定程度上影响了我国的法治水平。陈振明(1998)认为公共政策评估是依据一定的和程序，对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政策行为，目的在于取得有关这方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。也就是说公共政策评估是一种事后评估，是对公共政策执行过程的评估，是在政策执行过程中评估政策的实际效果与预期效果之间的差别的过程。因此，根据该定义，国家审计无论是从评估主体、评估方法，还是信息获取的角度，都是能够胜任公共政策评估的角色之一。国家审计署每年会依照公共财政流向的重点，以及涉及国家宏观调控政策的领域，对一些财政专项资金进行审计。政府应构建公共政策评估制度，充分利用审计结果服务于宏观经济政策的制定，避免过去国家审计发现的相同或类似的问题，因为阻止错误的发生要远比发现和纠正错误更有效和经济。同时审计工作报告应注重在进行归纳分析的基础上，全面评价政策执行情况和效果，集中反映带有普遍性和倾向性的问题，这有利于引起重视，更能有效地为加强宏观管理提供决策依据，促进更好地研究和解决这些共性问题，提高政府的管理水平。 4、促进政府责任法制化，建立健全问责机制。 根据社会主义发展规律，政府应是公共管理和服务的提供者。政府行使行政权力必须明白权力源于人民。在人民与政府的关系上，政府为人民存在，人民政府应始终是最广大人民根本利益的忠实代表者、实现者和维护者。为实现政府权力本位向责任本位的转变，国家审计应相应发展其权力制衡功能，从现在聚焦于经济活动层面的审查监督深入落实到人员责任层面。也就是说，国家审计不仅对各个政府部门和各项具体经济活动的真实、合法和有效性进行审计，查错防弊，还要对发现的问题进一步追溯到个人责任。对存在问题者，无论是领导干部还是普通公职人员，国家审计都须依法查处;对依法行政者，国家审计则应解脱其对民众的责任。这种追究制度，能使政府重视其在各项公共服务中对民众所承担的经济责任，并为解脱责任将任务细化层层分解落实到个人，形成责权对等的体制，实现责任政府的蜕变。 首先，国家审计监督要关注政府在预算执行过程中的责任。因为审批预算的权力来自人民，这种权力的最终实现必须依托于预算的有效执行，否则，人民的权力就会旁落。其次，国家审计监督要关注政府部门履行责任的有效性，积极开展效益审计。因为取之于民的资源，只有用之于民，并用出成效，才能满足纳税人的要求，这才是政府责任的最终归宿。再次，国家审计监督要关注一切受托经营者的责任，促使这些受托经营者在使用人民赋予的权力时，时刻不忘对人民承诺的责任。 5、深化政府预算审计制度推动政府预算改革。 政府预算是公共财政的主要载体和核心内容，涉及国计民生，关系到最广泛的公共利益。作为代表社会公众利益的国家审计，应对政府使用公共财政资源的合法性、经济性、效率性和效果性进行审计。要实现国家审计的治理功能，应对我国现行的政府预算审计制度进行改革和完善。首先，应建立政府预算编制审计制度。新《审计法》第十六条规定，审计机关应当在每一预算年度终了后，对预算执行情况和其他财政收支情况进行审计。由此可见，我国现行的预算审计机制主要以事后审计即预算执行情况进行审计为主，没有建立起事前审核、事中监控、事后检查相结合的全面预算审计机制。因此，应建立政府预算编制审计制度，以确保预算执行审计的客观、公正和有效。其次，应建立全部政府性资金审计制度。我国预算执行审计的重点是预算内资金，大量有利于预算管理体系外的其他政府资金未纳入审计范畴。实际上所有的政府资金，无论是预算内还是预算外，都属于公共资源，因此国家审计对象的范围应扩大到对全部政府性资金，建立全部政府性资金审计制度。最后，对政府预算执行绩效审计制度化标准化提高政府效能。我国的绩效审计还处在起步阶段，对绩效审计仅仅还停留在关注和认知的层面上，没有形成制度化规范化，缺乏对实务的指导。在面对不同审计对象时，其的特殊性给绩效审计造成了困难。因此现阶段应借鉴西方国家的先进经验，制定适合我国制度背景的绩效审计机制。通过深化政府预算审计制度改革，实施政府预算审计，能够揭示政府预算制度存在的问题，提出改进建议，推动政府预算制度改革和公共财政体制的建立。今年的审计工作报告在最后一部分，针对审计中发现的问题，提出了改进预算编制、加强预算执行管理、改革财政体制、完善中央政府投资管理、以及明确金融国有资产的收益分配和预算等五个方面提出了改进的建议。由此可见，国家审计有助于提高整个政府的公共管理水平。 (二)经济安全层面: 1、维护经济安全，保障国家根本利益。 随着我国改革开放的进一步发展，随着经济全球化与复杂化的日益加深，国家经济安全 已成为一个不可回避、不可忽视的重大问题。从近年来审计情况看，当前影响我国国家经济安全的问题总体呈现出综合交织、结构繁杂的态势，既涉及财政、金融等宏观经济，也涉及具体产业、企业等微观经济;既有呈现出严重后果的问题，也有尚未暴露的潜在风险;既有整体问题，也有局部问题。国家审计是国家经济安全保障体系的重要组成部分，作为国家经济安全预警机制的重要一环， 注重发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，自觉将维护国家经济安全作为审计工作的首要任务，把审计工作更好地融入经济社会发展全局，积极从财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全和信息安全等方面，揭示和反映事关全局的、整体的、战略性问题和关系到国家重大经济利益、关系到国家生存和发展的重大经济风险，从制度体制上深入剖析原因，向决策部门反馈信息、提出防范和化解风险的对策建议，促进政策的调整与完善，促使有关部门强化管理和监督，在维护国家经济安全方面发挥了十分重要的作用，保障了国家的根本利益。 2、维护市场经济秩序，在新起点上推动社会主义市场经济。 社会主义市场经济的发展必然打破原有的利益格局，催生不同的利益主体，形成多元化的利益格局。在这个过程中政府逐步由经济活动的参与者变为裁判员，政府的职能定位于调节、监督、管理和服务，需要国家审计机关对其宏观调控政策的落实情况、对市场的监管情况及其服务社会的有效性进行监督和反映。国家审计是维护市场经济秩序的锐利武器，这是因为审计是经济发展的产物，市场经济的法制性、自主性及自我调节性特征客观上需要审计扮演经济执法的重要职能;市场经济自身存在缺陷，需要政府通过审计监督加以弥补和纠正;市场经济运行中出现的问题需要运用审计监督手段揭示和处理;经济全球化形势下出现的跨地区、跨国界的经济结果，需要审计部门相应的监督措施。市场越发展，越要加强审计监督，通过加强对市场经济秩序的审计监督，促进良好市场竞争环境的形式，从而谋求市场主体间的利益和谐。 (三)社会公正层面: 1、推进法制、维护社会的公平正义。 法治以及法律的公正性对善治而言都很重要。法治指一个完善的法律框架，公正合理而且能够被严格地执行。法治的内涵包括对个人和群体的权利同样地保护，违法必究。法治保证所有公民人人平等，公民所服从的是法律，而不是当权者的想法，法律保护弱势群体不受剥夺和压迫。以依法执政、执政为民为核心的法治政府必定会制定法律和制度来约束政府及政府工作人员的权力，防止权力的随意扩张而损害社会公众的合理诉求，维护社会公正。构建法治社会和维护社会公平正义是国建治理的重要内容，也是构建和谐社会的重要基础。目 前社会上以权代法、损害公众利益的现象还比较普遍。国家审计要利用其自身职能充分为推进法制、维护社会的公平正义服务，在日常审计工作中要坚决查处违法乱纪和破坏公平正义的行为，为构建法治社会和维护社会公平正义做出贡献。 2、揭露和查处违法违规问题，加强反腐倡廉建设。 近年来，经济社会各项事业均取得了显著的成绩，但发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，反腐倡廉形势也依然严峻，一些岗位腐败案件多发，一些领域违法违纪问题突出，一些群众反映强烈的问题屡禁不止，如决策失误、违法乱纪、损失浪费、会计信息不真实等，违法违规和犯罪手段不断翻新，也更加隐蔽和高智能化，查处的难度也越来越大。而这些情况仅仅是表象，实际上还隐藏着更深层次的权钱交易等腐败问题，尤其是危害性巨大的集体性腐败问题。从2010年情况看，审计通过上缴财政、减少浪费等促进增收节支2099亿元，挽回或避免损失344亿元;向有关部门移送案件线索和事项3092件，有2541人(次)受到处理，其中查出领导干部对违规行为负有直接责任的问题金额249亿元，82名被审计的领导干部和465名相关人员的问题被移送司法、纪检监察机关处理，最大程度地挽回损失，推动了反腐倡廉工作。因此，可以说，在相当长的一段时期内，揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪案件线索、促进反腐倡廉建设仍然是国家审计的工作重点。需要明确的是，揭露和查处重大违法违规问题不是审计的目的，而是一种途径、一种手段或者一种方式，要通过查处问题促进反腐倡廉建设，进一步促进经济社会各项事业的可持续发展。 国家审计要在反腐倡廉工作发挥重要作用，就必须对权力进行制约和监督。依照中国宪法、审计法和其他相关法律的规定，中国的审计机关对所有管理和使用公共资金的单位、项目和事项进行审计和专项审计调查，并对地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的主要领导干部，以及国有和国有控股企业的法定代表人进行经济责任审计。国家审计要充分利用这一职能，通过审计的监督、揭示和评价，将政府和官员的权力约束在人民的授权范围之内，并将政府和官员履行受托责任的程度和水平公开披露，接受人民的监督，促进权力与责任匹配，强化对权力运行的制度性约束。同时通过揭示和分析违法违纪行为背后的深层次原因，查找制度上和管理上的漏洞，更好地从机制上、源头上惩治和预防腐败。 (四)社会公众层面: 1、国家审计应该为公众参与国家治理提供保障。 公众参与国家治理是一个法制国家的重要特征，也是广大民众的愿望和诉求。国家审计加强与公众参与治理的良性互动，是有效地化解和防范社会风险及隐患，加强社会风险管理 的一项重要举措。我国宪法明确规定“一切权力属于人民”，国家权力来源于公民的授予，因此国家权力必须服务于社会和公众的需要。国家权力并非无限，政府等管理部门执行国家权力必须合法、高效、廉洁、透明和负责任。因此我国人民民主和依法行政等宪政基本原则，决定了作为国家权力部门之一的国家审计机关，必须以满足人民的利益的和需要作为工作的首要目标。国家审计保障公众参与国家治理的一个重要手段就是实行审计信息公开，审计机关应认真贯彻落实《政府信息公开条例》，通过透明审计行为，公布审计结果，扩大公众的知情权，为公众参与国家公共领域治理活动提供正确的指引信息、客观的评价标准等，充分 功能。 发挥审计“免疫系统” 2、健全审计结果公告制度提高政府透明度。 2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》正式颁布实施，标志着我国政府正在向透明政府转型。国家审计的监督职能要求其能够对政府行为实施有效的监督，并能够向社会公众提供政府的财务和绩效信息真实合规性的报告，从而促进拥有信息的社会公众质疑政府财政政策的制定和结果，使政府对财政政策的执行更加负责，同时增强社会公众对宏观政策选择理解和信心。因此，审计结果公告制度是实现透明政府的重要制度保障。审计结果公告制度具有双重作用:一方面披露政府行为，通过多方监督和促进其他政府部门的信息公开和透明;另一方面披露国家审计的工作，告诉社会公众审计机构做了什么，接受社会公众、同行或相关部门的监督和评价。我国自1999年首次向社会公布审计结果以来，引起了强烈的社会反响和共鸣。我国关于审计结果公告制度的法律是2006年修订的《审计法》，第36条规定“:审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”其中“可以”一词表明了是否选择公告是审计机关的一种权力。同时《审计署审计结果公告试行办法》(2002)第9条规定“未经批准擅自发布审计结果公告的，应当依法追究有关单位和个人的责任”。表明其中人为色彩依然浓厚，缺乏制度约束。因此应根据国家相关保密法规的规定，对涉及诸如国家安全的国家机密的内容予以保密，除此之外应一律公开。也就是说，应该将审计机关公告审计结果的“权利”改为“义务”，将审计结果公告的“批准制”改为“核准制”，逐步做到“以公告为原则，以不公告为例外”，通过制度约束保护了公民的知情权，同时也可以更好地保护审计机构，免于受到相关的打击报复。这种审计公告制度，不应仅仅停留在最高审计机关的层面上，对于地方审计机关也应实行审计结果公告制度。此外，对于审计公告制度的法律化，还应注意完善事前告知和事后救济等一系列法律程序。