浅析影响公共政策有效执行的因素与对策

浅析影响公共政策有效执行的因素与对策 关键词：公共政策；有效执行；影响因素；对策 论文摘要：影响公共政策有效执行的因素主要有公共政策本身的因素、政 策执行者的因素、政策目标群体的影响力因素。相应的对策：制定良好的公共 政策、调整政策执行者的利益倾向、加强对公共政策执行的监督、提高公共政 策执行者的素质、从多角度调节目标群体等等 “政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标（理想）转化为政策现 实的唯一途径。政策执行的有效与否事关政策的成败。”[1]公共政策执行是公 共政策目标得以实现的重要途径，政策执行的好坏决定了政策实施的程度和范 围。同时，公共政策执行是检验质量好坏的重要途径和进行再决策的重要依 据。公共政策的实现有赖于公共权威系统制定出正确的公共政策，更有赖于政 策的有效执行。美国著名行政学者G?艾利森指出：“在实现政策目标的过程 中,确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行”。[2]但是,公共 政策执行是在复杂社会系统中进行的复杂活动，其有效性经常会受到某些因素 的影响，使得公共政策付诸实施后，并不尽然取得预期的政策效果，反而造成 政策执行走样，甚至导致政策执行失败，因而，只有找出并分析影响公共政策 有效执行的因素，才能克服其不利影响，促进政策有效执行。 1.影响公共政策有效执行的因素分析 1.1公共政策本身的因素 1.1.1公共政策合法化程度。从一定意义上讲，公共政策的合法性主要是 指制定和执行公共政策的程序必须符合一切适用的法规范。任何公共政策内容 都不能违反宪法和法律的规定，破坏政策执行的环境。公共政策的制定和执行 必须置于法律和公众的监督之下，才能避免公共政策的盲目性和不规范性，保 证政策本身的合法性“政策合法，就能直接获得合法地位和权威”。事实上， 只有合法的公共政策才具有约束力。 1.1.2公共政策科学化程度。政策的科学性即公共权威系统做出的决策， 内容必须是合理的，符合客观事物的发展规律，体现决策对环境的要求。政策 制定者必须是科学理性的，而非主观武断地进行决策。政策方案的科学性能保 证政策的一致性、客观性和全面性。政策方案的科学性越强，执行的可行性和 政策所获得的支持也就越高。否则，政策执行无论如何科学合理，其结果将事 与愿违，甚至同初衷背道而驰，可以说，公共政策有效执行的前提和基础在于 政策内在的科学性。 1.1.3公共政策目标的弹性程度。政策执行目标的弹性来源于政策本身的 灵活性，实际上,即使政策量化目标规定的再科学合理，也总会有超过者和不及 者，因而政策目标在一定范围内和某些条件下具有可调性和变通性。否则，执 行者就可能被限定于原定政策目标框架之中，只能照本宣科，无法结合具体情 况灵活执行政策,导致政策执行的低效。然而，公共政策作为社会行动的规范， 具有原则性和刚性，所以公共政策的弹性必须有个度，以防止政策目标弹性空 间过大和目标模糊多变，避免执行者因不能深刻理解、消化政策而曲解政策所 导致的政策执行低效。 1.2政策执行者的因素 1.2.1政策执行者的利益倾向性。公共政策最终靠人（主要是官僚机构及 其工作人员）去执行和实施。“一项政策得以贯彻到什么程度,通常取决于官僚 对它的解释以及取决于他们实施各项政策的兴致和效率”。[3]然而，政府机构 及其人员事实上都存在着一种作为“经济人”的自利倾向，政策执行者在政策 执行过程中进行着成本和收益预期，如果在政策执行中其实际收益与预期收益 之间，或者其本人收益与他人收益之间存在差距，就会产生相对剥夺感，这种 利益受损的心理直接导致执行中政策规避的产生。他们当然不会漠视任何决策 对自己的实质损害，特别是当政策执行者身兼政策执行主体和目标群体双重身 份,自身利益被其执行的政策所调整时,他们就处于整体利益和局部利益的二难 选择之中，这时要让执行者在执行政策的过程中始终保持绝对的价值中立，事 实上是难以做到的。因为“当官僚的职业（目的）与他们自身目的相矛盾时， 官僚自身利益就可能在某种因素的刺激下，恶性的膨胀发展起来，出现了官僚 的腐败行为”。[4]同样，对于行政机构来说，如果决策与它所期望的东西不相 符或在它看来是无法实施时,它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容。当执行者千方百计使政策的执行效果偏向自己的利益取向时,就可能 使原有的决策达不到既定的目标,直接影响政策的有效执行。 1.2.2执行者的素质高低程度。任何一项公共政策最终总是要由一定的执 行人员去贯彻实施，公共政策执行者的政策水平、行为意向、工作态度、知识 结构、和组织能力等构成了影响和制约公共政策执行的重要因素。在科技与信 息量突飞猛进的现代社会，公共政策系统所要处理的社会事务迅速增多，公共 政策执行的专业和技术化要求朝不断细化深化的方向发展，给公共政策执行者 提出了更高的素质要求。因此，公共政策执行者的素质要是低下，必然影响和 阻碍公共政策的执行。公共政策执行的素质障碍主要表现为：一是对政策精神 理解不透，学习不够，领会不准，因知识水平有限，对中央和上级的有关政策 浅尝辄止，不求甚解，要么凭经验主观片面理解和执行政策，使政策执行不能 正确的体现政策目标；要么对上级政策作僵化的教条式的理解，使政策执行不 能与实际情况相适应；二是对政策贯彻不及时，行动迟缓，消极待命，思想道 德素质低下，以权谋私，弄虚作假，地方保护主义思想严重；三是业务素质低 下，对专业性、技术性很强的公共政策不能有效的贯彻执行，从而产生公共政 策执行者的行为近视，思维滞后，执行僵化。 1.3政策目标群体的影响力因素 政策目标群体泛指由于特定的公共政策决定而必须调整其行为的个人或群 体，是公共政策直接作用的对象。目标群体对待既定的公共政策在态度和行为 上是否服从和接受，是政策能否得以有效执行的关键。一般而言，目标群体在 公共政策实施中，有两种选择：接受政策或不接受政策。目标群体服从和接受 公共政策，政策执行就会顺利进行，取得预期政策效果。反之，该项公共政策 执行会遭遇极大的阻力,执行过程困难重重，执行的有效性必然降低。 2.相应对策 2.1制定良好的公共政策。首先，公共政策的制定必须合法化。政策制定的程序规范化是政策制定过程合法化的保证，公共政策只有产生于严密的 制度安排下，才能保证公共政策制定的确定性和规范性。其次，公共政策制定 过程公开化（不过公开是相对的，涉及国家安全和国家特殊利益的公共政策不 能公开或只能在一定范围公开）。这是政策制定规范化的内在要求。公共选择 决策模式指出：国家和政府中的决策人和其他人没什么两样,既不会更好，也不 会更坏，都一样会犯错误。所以，必须限制公共政策制定者的特权，建立内外 部约束和监督机制,实现公共政策的透明制定，杜绝“黑箱操作”现象。第三， 增强公共政策制定中的民主化。现代公共政策制定中的一个重要价值取向就是 决策民主化，它追求社会平等，强调公众参与，广泛集中民智，从而避免决策 权力滥用和寡头决策，减少公共决策制定和执行中的风险因素。最后，要加强 公共政策执行的成本与收益分析。这有利于提高效益，尤其是经济效益。如果 一项公共政策制定和执行的难度很大，那么其预期障碍就大。 2.2调整政策执行者的利益倾向。公共政策执行者的利益倾向是客观存在的，因此，政策制定者制定政策方案时，起码要有如下的考虑。首先，要充分 利用政策执行者的积极性和主动性全力推动对其自身有利的政策执行。其次， 要尽量避免依靠那些受到政策不利影响的执行者去执行政策。事实上，由于公 共政策的执行者常常是无法选择的，就特别需要用思想教育和纪律约束两种手 段来调整他们的利益倾向，但根本上应完善社会主义市场经济体制和深化政治 体制改革。一方面，通过转变政府职能，使政府从原来的复杂利益关系中脱离 出来，真正置身于社会公共事务管理者的位置。另一方面，不断完善国家公务 员制度，建立公务员管理机制，形成有关公共政策执行者的独立完整的管理体 制，避免他们受到某些不当利益因素的干扰。 2.3加强对公共政策执行的监督。公共政策合法化为政策的有效执行奠定了基础，但“徒法不足以自行”，合法化的公共政策并不能自动得到有效执 行，所以在政策执行过程中，必须建立行之有效的监督机制和机制。首 先，增强政策执行活动的透明度。政策执行活动应依据法律和规章制度，在一 定范围内公布于众，置于公众的关注和监督之下，为政策执行过程中公共权力 接受监督提供前提条件，防治因权力错位而导致政策执行低效。其次，强化国 家权力机关的监督职能。当前，要通过健全体制，从制度上保证作为国家权力 机关的各级人大不仅形式上有职而且实质上有权，进一步落实和完善相关法律 法规，为人大有效地履行其监督政府的职能提供更为完善的法律保障。第三， 保证专门监督机构的独立地位。为此，必须将监督机构现行的所谓双重领导体 制真正变为垂直领导体制，改变作为监督主体的监督机构实际上受制于作为监 督客体的同级党政部门的状况，使监督机构真正获得超然地位，从根本上建立 独立运行的监督机制，独立行使监督权。第四，落实和完善各项社会监督制 度。社会监督是政策执行中最经常使用且容易做到的民主监督形式，必须加强 社会监督方面的立法，尽快制定相关法律法规，确保社会监督权力在政策执行 过程中的充分运用和社会监督行为的规范化。 2.4提高公共政策执行者的素质。公共政策执行是一项涉及广泛的行为， 其行为后果即政策效果与公共政策执行水平密切相关，而公共政策执行水平的 高低在一定程度上是由公共政策执行者的素质所决定的。公共政策执行者是政 策实施中的能动因素，他们的政治思想道德素质、心理素质和知识能力素质的 优劣决定着能动性发挥的大小。这就要求提高公共政策执行者的思想政治素 质，增强大局观念，强化自律精神，规范执行行为，自觉抵制各种腐朽思想的 侵袭；这就要求提高公共政策执行者的专业技术水平，提高准确理解和把握政 策规定的能力，提高制定执行的能力，提高政策执行的实践能力；这就要 求增强实际工作的经验尤其是处理公共关系的经验，增强吃苦耐劳，不怕挫 折，不怕失败的心理素质，能正确地预测“危机”，随机应变和积极进取地执 行公共政策。 2.5从多角度调节目标群体。目标群体也是利益群体，也想追求自身利益 的最大化。如果政策有利于目标群体，就容易被他们接受，因此，要想让目标 群体接受政策，顺畅执行政策，一方面加大进行适当补偿和强制之外，更重要 的是进行政策宣传、解释，使合法化的、科学化的政策的可接受性高。同时， 强化目标群体的政治社会化程度。任何国家都要通过家庭、学校教育、大众传 媒等渠道使人们完成有利于该社会制度的社会化过程。成功的政治社会化能扩 大对公众的政策宣传，增强公众的政治参与性和政策认同感，自动倾向于接受 政府制定的公共政策，积极配合政策的执行。 参考文献： [1]陈振明.公共政策分析中国人民大学出版社,P74. [2]王福生.政策学研究四川人民出版社,1991P167. [3]A?阿尔蒙德.比较政治学上海译文出版社,1987P325. [4]斯图亚特?S?那格尔.政策研究百科全书科学技术文献出版社,1990P120.