购买性支出

购买性支出 学习目的和要求 本章主要阐述社会消费性支出和财政投资 性支出等购买性支出的主要内容。通过本章的学习，应了解行政管 理支出、国防支出、文教科卫支出的性质、内容及其发展变化情况； 掌握影响行政管理支出和国防支出的主要因素，掌握文教科卫支出 的资金来源渠道；熟悉政府投资的特点，了解基础产业投资的意义 以及财政投融资对于基础产业发展的重要性，掌握财政投融资的概 念及其特征；了解农业投资的意义，掌握农业投资的资金来源和政 府农业投资的重点， i. ?5.1 社会消费性支出 1. ?5.1.1 社会消费性支出的 性质 社会消费性支出与投资性支出同属于购买性支出，但两者之间 存在着明显的差异，最大的区别在于前者是非生产的消费性支出， 它的使用并不形成任何资产。然而，两者又有共同之处，即在必要 的限度内，它们都是为社会再生产的正常运行所必需的。而且，就 其本质来说，社会消费性支出满足的纯社会共同需要，正是这种支 出构成了财政这一经济现象存在的主要依据。社会消费性支出既然 是社会的，它所提供的服务就可为全体公民共同享受，具有明显的 突出的外部效应，因为有这一特点，满足社会共同需要的提供以及 为此而支出的资金的筹措，就要遵循与一般的商品交换有所不同的 另外的一种原则。在财政支出安排上，首先保证这些支出项目必要 的开支，是财政工作的基本职责。 1 社会消费性支出是国家执行政治职能和社会职能的保证，而且提供行政管理和社会服务是政府合法性的基础，也是政府取得公民 支持和承认的前提。一国政府不仅要为公民提供国家防务和公共安 全，保证国土和主权不受外来侵犯以及公民的人身安全不受威胁， 还要通过法律、行政和社会管理处理和协调公民之间的相互关系， 维系正常的社会关系以及商务关系。此外，随着经济的不断增长， 政府还必须保证各项社会事业的相应发展，实现经济社会的可持续 发展，扩展社会发展空间，不断提高居民的生活质量。为了满足以 上的这些社会公共需要，必然形成许多数量可观的财政支出项目。 在国家财政支出项目中，属于社会消费性支出的有行政管理支出、 国防支出、文教科卫支出等。 在不同国家的不同时期，社会消费性支出的规模有所不同。自由资本主义时期，强调市场的自由竞争，靠“看不见的手”调节经 济，提倡“廉价政府”，因而当时的财政支出主要是社会消费性支出， 而且支出规模较小，占GDP的比重较低。随着市场经济的不断发 展，国家对经济的干预逐渐加强，加之产生了一些新的政府的政治 职能和社会职能，相应地社会消费性支出项目不断增加，规模不断 扩大。从世界各国的一般发展趋势来看，社会消费性支出的绝对规 模总的是呈现一种扩张的趋势，相对规模在一定发展阶段也是扩张 趋势，达到一定规模则相对停滞。当然其中有些项目增长较快，相 对规模在上升，而有些项目增长较慢，相对规模在下降。 2. ?5.1.2 行政管理支出 1．行政管理支出的性质和内容。行政管理支出是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关、司法检察机关和外事机构行使其 职能所需的费用支出。很显然，使用行政管理支出的机构都是非物 质生产部门，其不直接参加物质生产活动，因而，其支出属于非生 产性的支出；从行政管理支出的最终用途看，属于社会消费性，它 的使用不形成任何资产。但是这项开支是维持国家政权存在、保证 2 各级国家管理机构正常运转的必需的费用，也是纳税人所必然支付 的成本。 行政管理支出的内容决定于国家行政管理机关的结构及其职 能。我国行政管理支出包括行政支出、公安支出、国家安全支出、 司法检察支出和外交支出。其中，行政支出包括党政机关经费、行 政业务费、干部训练费及其他行政费等；公安支出包括各级公安机 关经费、公安业务费、警察学院和公安干部训练学校经费及其他公 安经费等；国家安全支出包括安全机关经费、安全业务经费等；司 法检察支出包括司法检察机关经费、司法检察业务费、司法学校与 司法检察干部训练经费及其他司法检察费等；外交支出包括驻外机 构经费、出国费、外宾招待费和国际组织会议费等。从行政管理支 出的内部结构来看，整个行政管理支出包括两大类，即人员经费和 公用经费，前者包括工资、福利费、离退休人员费用等，后者包括 公务费、修缮费、设备购置费和业务费。 2．行政管理支出的变动。随着社会经济的发展，经济活 动日趋复杂，政府要做的公共事务必然日益增多，行政管理支出的 不断增加有其合理性。但是，由于行政管理支出是一种纯消费性支 出，是对社会财富的“虚耗”，因此不能增长得过快，占财政支出的 比重也不能过高。我国在改革开放前，行政管理支出比重很低，平 均只有5.3％。目前行政管理支出比重之所以这么高，主要原因是行 政管理支出的增长速度比较快。具体情况详见表5－1。 从表5－1可以看出行政管理支出变化的三个特点：（1）行政管理支出的快速增长始于经济体制改革之初的1978年。1978年之前，行政管理支出增长率平均为4.7％；此后，年均增长率高达18.8％，高出14个百分点。（2）经济体制改革以来，行政管理支出的增长速 度大大快于财政支出的增长速度。1978年以前，行政管理支出的年 平均增长率与财政支出增长率比较接近；此后，行政管理支出增长 率（平均17.7％）一直高于财政支出增长率（平均12.3％），平均高出5.4个百分点。（3）行政管理支出占总支出比重的提高基本上是 3 从1978年逐渐开始的。1978年以前，行政管理支出占总支出的比 重平均为5.3％；此后，行政管理支出比重平均为 9.2％，提高了近4个百分点。从1978年到1998年每年平均提高0.5个百分点。 表5－1 行政管理支出比重和增长率情况表 财政支出 行政管理支出 年 份 总额 增长率 总额 占财政支出增长率 （亿元） （％） （亿元） 比重（％） （％） 1966-1970 2510.6 7.1 134.3 5.3 5.0 1971-1975 3917.9 4.8 196.7 5.0 5.7 1976 806.2 -1.8 43.4 5.4 3.8 1977 843.2 4.6 45.2 5.4 4.2 1978 1122.1 33.0 52.9 4.7 17.1 1979 1281.8 14.2 63.1 4.9 19.2 1980 1228.8 -4.1 75.5 6.1 19.8 1976-1980 5282.4 8.4 280.1 5.3 12.8 1981-1985 7483.2 10.3 581.4 7.8 18.2 1986-1990 12865.7 9.0 1520.6 11.8 20.2 1991-1995 24387.5 17.2 3355.9 13.8 20.0 1996-1998 27969.3 16.5 4144.4 14.8 17.1 注：本表总支出不包括国内外债务还本付息支出和用国外借款安排的基本 建设支出；行政管理支出是指统计年鉴中按职能的行政管理费数字。 来源：根据《新中国50年财政统计》27、28、135、138页有关数据计算而得。 行政管理支出增长率很快和比重不断提高的主要原因是人员经 费的增长很快。据统计，1991年～1995年，人员经费中的工资、补 贴和其他费用，年平均增长率分别为24.8％，25％和26.1％，分别比行政管理支出增长率高出4～6个百分点。特别是离退休人员的费 用增长更快，致使离退休费用占行政管理支出的比重由 1990年4 的8％上升到1995年的13％。行政人员数量增加和报酬提高是导 致人员经费快速增长的主要原因。 3．行政管理支出的影响因素。行政管理支出以及由这些支出 支持的各种活动，对经济产生何种影响，可从以下三个方面来分析： （1）从直接的生产和消费社会财富角度来看，这类费用纯属社会财 富的“虚耗”，因为，行政活动是非生产性劳动，从而与生产性劳动 相对立。就此而论，这类支出越少越好。（2）从财富生产的社会条件看，行政活动维持了生产与生活的秩序；因而，用于这类活动的 费用又不是在“虚耗”社会财富。（3）从社会经济的循环周转来看， 生产是产品的创造，消费则是产品的实现，而且，若无消费，生产 不仅是一种无内容的概念，而且也不能正常进行。行政活动，正是 全社会消费的一个构成部分。因此，当社会的消费需求不足以完全 吸收掉周期的产出时，行政管理支出的增加，有增加消费和支持生 产的作用；而当社会的消费需求超过同期产出时（供给不足），增加 行政管理支出，则有通货膨胀的效果。 行政管理支出的规模是由多种因素形成的，而且具有历史延续 性。直接的影响因素主要有经济总体增长水平、财政收支规模、政 府职能及其相应的机构设置和行政管理支出本身的使用效率，因此 控制行政管理支出的规模和加强管理必须从多方面着手。从长期观 察，前两个因素与行政管理支出规模应呈正相关和比较稳定的关系； 否则，对资源配置和收入分配都将产生不利的影响。我国行政管理 支出占GDP的比重一直处于相对稳定状态，大体维持在1.5％左右，而占财政支出的比重却呈逐年上升的趋势，直到 1997年才开始趋缓。在一般情况下，行政管理支出的弹性系数（行政管理支出增长 率／财政支出增长率）理应维持在0～1之间，而我国的实际情况是 大部分年份在1以上，1980年财政支出是负增长，行政管理支出却 增长 16.7％，1992年弹性系数高达2.24，1994年高达1.46，如果联系我国财政支出占GDP的比重由1978年的30％左右下降到1995年的10％多一点来思考，那么，行政管理支出占GDP的比重仍然 5 能维持在1.5％左右，则鲜明地凸现了行政管理支出的膨胀以及由此 而导致的财政支出结构的扭曲。这意味着政府从GDP中集中的份 额越来越少，而在集中越来越少的份额中用于行政管理支出的份额 却越来越大，从而必然挤占实现其他财政职能的财力，特别是相对 减少了建设性支出和社会性支出的财力，削弱了财政的资源配置职 能和收入分配职能。 政府职能范围及其相应的机构设置与行政管理支出的使用效率有直接关系。行政管理支出的内容构成是由人员经费和公用经费两 部分组成的，因此，政府职能范围的大小，机构设置的多少，以及 由此而决定的机关工作人员的多少，自然是决定行政管理支出规模 的关键因素。从我国当前的具体情况来说或许还应有多一层的考虑。 传统体制的弊端之一，就是政府干预过多，与此相应，就是行政机 构过于庞大。改革的目标之一就是扭转这种状况，然而，实际情况 却不能令人满意。例如，与社会主义市场经济的运行有关的若干机 构在扩大或者增设，而那些已与新体制运行不那么协调的机构却得 不到有效的压缩，新旧迭加的结果，自然是行政支出的增加。从行 政管理支出内部结构来分析，行政管理支出理应向公用经费倾斜， 但我国的公用经费缺乏明确的界定，预算约束软弱，出现了一些不 应有的支出项目，如公费旅游、公款吃喝等。行政机构和人员队伍 庞大，政企不分，经费增长过快，滋长了官僚主义，助长了不正之 风，给财政带来沉重的负担。 我国人口众多，行政事务繁杂，在传统体制下，事无巨细，政府包揽过多，而当前又处于转轨过程中，所以行政管理支出的控制 是一个十分棘手的问题。究竟要有怎样的一些政府部门，各部门应 有多大规模，可能只有通过某种政治程序才能确定。若政治程序的 科学化和民主化能够得以充分实施，公民也能得到充分的信息并实 施有效的监督，行政机构规模、行政管理支出规模以及提高行政效 率等问题方可得到适当的确定和解决。参照各国的经验，可行的办 法是，对行政管理支出的绝对规模或其占财政支出的比重规定一个 6 具有法律效力的指标，并由国家立法机关和国家审计部门对之施行 严格的审计监督。我国第九届全国人民代表大会第一次会议决定本 着“精简、统一、效能”的原则，积极推进政府机构改革，将为控 制行政管理支出的增长带来契机并提供前提条件。与此同时，财政 部门本身必须对行政管理支出加强管理和监督，主要是适应行政机 构改革，规范行政管理支出的供应范围，完善行政经费定额考核办 法，坚持支出秩序，加强检查监督，走向法制化、规范化轨道。 3. ?5.1.3国防支出 1．国防支出的性质和内容。国防支出是用于国防建设和人民 解放军方面的费用，包括国防费、民兵建设费、国防科研事业费和 防空经费等。从和生产的关系来看，国防支出属于非生产性的支出； 从其最终用途来看，是社会消费性的支出。因此，对于这方面的资 金使用应控制在一个合理的限度内，并注意资金使用结构的合理性 和有效性。 国防支出是国家财政的一项重要支出，它从资金上保证实现国 防现代化和科技化、军队正规化建设，提高人民解放军在现代化战 争条件下的合成作战能力和快速反应能力。为了保卫祖国的独立、 领土的完整和人民的安全，有效地防御一切外敌的侵略，保卫社会 主义建设事业和人民幸福生活，使我们有一个和平的建设环境，并 为维护世界和平做出贡献。 2．国防支出的变动分析。我国政府一直奉行防御性国防战略， 这种国防政策使得国防支出占财政支出的比例较低。从历史角度来 看，改革开放以来，我国国防支出比重不断下降。我国国防支出规 模的变化详见表5 —2。 从表5—2可以看出我国国防支出规模的变化具有以下特点： （1）新中国成立初期，国防支出占财政总支出的比重高达38.2％。 这反映出新中国成立伊始，解放全中国和“抗美援朝”等军事行动 对国防支出的影响。从1958年开始一直到1965年，国防支出占财 7 政总支出的比重不仅比以前降低了许多，更为重要的是国防支出的 绝对规模明显下降了。（2）从1966年开始，国防支出的绝对规模上 升，但相对规模下降。1966年～1970年，国防支出占财政总支出的 比重为21.9％，到1996年～1999年，该比重下降到8.6％，平均每年降低0.4个百分点。（3）1980年～1999年，我国国防支出绝对规 模的年均增长率为8.7％，但同期全国商品零售价格指数年均为 6.7％，国防支出实际增长率仅为 2％。 表5—2 国防支出规模的变化情况表 国防支出占国防支出财政支出国防支出GDP 年 份 财政支出的占GDP比（亿元） （亿元） （亿元） 比重（%） 重（%） 1950–1952 362.2 138.5 38.2 — — 1953–1957 1320.5 314.8 23.8 4689.0 6.7 1958–1962 2238.2 272.9 12.2 6572.3 4.2 1963–1965 1185.8 226.0 19.1 4403.4 5.1 1966–1970 2510.6 549.6 21.9 9555.6 5.8 1971–1975 3917.9 750.1 19.1 13452.6 5.6 1976–1980 5282.4 867.8 16.4 18325.7 4.7 1981–1985 7483.2 893.7 11.9 32227.0 2.8 1986–1990 12865.7 1170.2 9.1 72550.1 1.6 1991–1995 24387.5 2321.4 9.5 188127.8 1.2 1996–1999 41157.0 3543.7 8.6 302603.3 1.2 资料来源：根据《中国统计年鉴（2000）》53、262页有关数据计算而得。 同经济发达国家相比，我国国防支出占GDP的比率在1984年就已降到1990年西欧国家的平均水平（2.5％），特别是1993年以来，我国国防支出占GDP的比率（1.2％）还不到西欧国家平均水 平的一半。关于国防支出的合理规模，显然是需要从国际与国内形 势进行战略性思考的一个重大政策问题。近年来，理论界发展起一 门叫做“国防经济学”的学科，对这个问题有所研究。国防的目的 8 是保卫国家不受侵犯，侵犯之敌或可能的侵犯之敌位于何方，可能 动员的侵犯力量有多大，有效地遏止这些侵犯所需的军事力量要有 多大，都是可以估计出来，而且是可以量化为若干指标的。这就为 确定国防支出奠定了基础。这种一般称为“———— 预算”，最早由美英等国在第二次世界大战期间使用。思路如下： 一 国可以首先确定所需的军事打击力量规模，然后为此制定军事措施 计划，再为执行各个计划项目拟定各种可以替代的实施方案，对各 个方案的成本效益进行分析比较，选定成本最小而效益最大的方案， 最后，根据被选定的方案所需资金，编制国防支出的预算。上述制 度可以广泛运用于军费预算上：（1）可用于重大军事行动的资源配置，例如，面对核战争或常规战争，面对全面战争和局部战争，如 何安排支出最有效率；（2）在战役安排上，可用于进行军事配置，如选择作战武器、军事基地、作战人员、供应通道、通讯联络系统 等；（3）用于安排各种武器和军事工程的研究和发展。比较这三种 用途，前两种受不确定因素影响较大，因而只能预算出约数，后一 种则可较精确地实行。尽管这一制度尚有缺陷，但它毕竟为制定国 防预算提供了若干可以遵循的规则。 3．国防支出的影响因素。制约国防支出的因素主要包括以下几 个方面：（1）政治因素。政治因素包括国内政治因素和国际政治因 素。国防支出主要是用于防御外敌，因而同国内政治并无直接关系。 但是，国内政局是否稳定，各地区之间是否协调，各民族之间是否 团结，老百姓对政府的服务是否认可等，同样会间接地影响到国防 支出的规模。至于国际局势对国防支出的影响，则是不言而喻的。 20世纪50年代，第二次世界大战虽早已结束，战争的危险却依然 存在，因为“热战”虽已停止，“冷战”却在紧锣密鼓地进行。处在 这样紧张的国际环境中，各国无疑都要做好准备，准备侵略或准备 反侵略，总之许多国家都在搞军备竞赛，军费开支自然居高不下。 20世纪60年代末期以后，虽然局部战争仍然存在，但战争的危险 毕竟日趋减少，尤其是进入20世纪80年代以后，国际社会曾发起 9 了几次规模较大的裁军活动，国际形势大趋缓和。在这样的背景下， 世界各国的军费支出大多相对减少。从这些变化可以推断，如果国 际局势更趋缓和，军费支出还可能进一步相对减少；反之，军费支 出则可能急剧增加。（2）经济因素。国防支出是财政通过对国民收 入的再分配形成的。因此，国防支出规模首先受国家财政状况的制 约。通常情况下，国家财政状况越好，国防支出的规模也就有可能 越大。而国家财政的状况，最终又受经济发展水平的制约。经济发 展速度越快，效益越高，用于国防支出的资源就可以更多一些。这 里有两个重要的指标，一是国防支出占财政支出的比重，二是国防 支出占GDP的比重。在比重一定的情况下，国内生产总值或财政支出的规模越大，国防支出的规模也就越大。一般而言，在财政支 出占GDP的比重能保持正常的情况下，可以只考察国防支出占财政支出的比重。但当财政支出占GDP的比重本身不正常时，就还 要考察国防支出占GDP的比重。（3）兵员制度。一国政府在动员 兵力时，可以采取强制性的办法，即义务兵役制；也可以采取完全 自愿的办法，即自愿兵役制。两种不同的动员制度各有利弊。义务 兵役制可以有效地保证兵员供给，有助于人民承担保卫祖国的义务， 激发爱国主义精神；军事人员的薪金常常低于劳动力市场均衡的“影 子工资”水平，有助于减少直接的军事开支费用。但国家相应地更 多承担他们复员后的基本生活保障性需求，从而增加社会保障方面 的支出。自愿兵役制可以给每一个适龄公民以平等选择的机会，因 而有助于入伍选择与机会成本的协调，也可相应减少退伍军人的生 活保障开支。但自愿兵役制通过市场机制实现兵力动员，这不仅会 增加军费开支的需要，而且作为国防特殊公共商品，其公民权力与 义务常常难以通过市场机制完全实现。（4）经费使用效率因素。国 防公共商品的生产虽不象私人商品可以进行直接的成本收益考察， 但也是有效率可言的。私人商品效率考核重点放在既定成本下的利 润最大化，而公共商品的效率衡量则重点放在既定目标下的成本最 小化。在国防目标已定的情况下，经费使用的效率越高，国防支出 10 的规模就可以越小，反之则相反。（5）地域因素。一般讲，地域越是广大，国家用于保卫疆土的防护性开支就越多。我国是一个大国， 有漫长的边境线，这无疑会增加我国的国防开支。 ?5.1.4 文教科卫支出 1. 文教科卫支出的性质和意义。文教科卫支出是指财政用于文 化、教育、科学、卫生等事业单位的经费支出。从文教科卫支出的 用途上看，仅指财政用于文化、教育、科学、卫生等部门的经常性 支出，即用于支付这些单位工作人员的工资和公用经费，因此其属 于社会消费性支出；从其使用部门来看，因使用此项支出的部门是 非物质生产部门，因此其属于非生产性支出。然而，这并不意味着 文教科卫支出不重要，与社会再生产活动没有任何关系。实际上， 此项支出与其他财政支出一样都是社会再生产正常运行所必需的开 支，文教科学卫生等事业的发展与物质财富的生产有着密切的关系。 文化、教育、科学和卫生事业的发展在现代经济发展中发挥着 越来越大的决定作用，已成为现代经济发展的重要推动力和保障。 但文教科卫支出是生产性支出还是非生产性支出，至今仍未有一个 为大多数人所普遍接受的结论。根据马克思关于生产劳动和非生产 劳动的划分，文教科卫支出应属于非生产性支出。但是如果文教科 卫支出的成果用于提高劳动者、劳动工具和劳动对象的素质，或者 说转化为生产力，则应属于生产性支出。邓小平同志也曾提出过“科 学技术就是生产力”的观点。分析文教科卫支出的生产性和非生产 性，只是要求社会在安排财政支出时，应全面考虑生产的当前需要 和为了发展的需要，让文教科卫支出占一个适当的比例，并且，随 着劳动生产率的提高和GDP的增长，要让这一支出的比例不断提高，甚至超过GDP的增长速度。 各国政府都十分重视科学、文化、教育、卫生等事业的发展， 逐渐增加这方面的支出。（1）科学技术是经济发展的重要推动力量。纵观世界经济发展的历史，可以发现，人类社会发生巨大变革的直 11 接动因是生产技术的变革，而生产技术的变革则以科技进步为基础。 据估计，美国、日本等经济发达国家，科技进步对经济发展的贡献 已达到80％以上。（2）教育是科技的源泉和基础。首先，前人积累 起来的科技成果唯有通过教育才能一代一代继承下来，新的科学知 识也唯有通过教育才能传播开来。其次，教育是劳动力再生产的重 要条件。在现代生产条件下，劳动者的科学文化知识、劳动技能和 管理技能，主要是通过教育获得的。劳动者的素质主要取决于其受 教育的程度，而劳动者的素质又会直接关系到劳动生产率的高低。 此外，教育还是解决经济发展过程中因结构变化而导致的结构性失 业问题的最主要手段。（3）在现代市场经济条件下，人们的健康水 平也日益显示出对国民经济发展的重要性。现代社会化大生产条件 下的高度紧张的生产活动，非有健康的体魄不能胜任，非有振奋的 精神不能承担，而这些都需要有良好的医疗卫生设施才能保证。（4） 文化支出、农林水事业支出和气象事业支出等，关系到农业的稳定 与发展、水利资源的利用与治理、生态环境的保护、人民生活质量 的提高，一句话，关系到社会经济的可持续发展，因而也越来越引 起人们高度的关注。 2．文教科卫支出的变动分析。20世纪80年代以前，我国文教科卫支出呈现“马鞍形”，在1970年达到最低点，这主要和国内政 治、经济的大环境相关。由于政策失误，从 1965年开始，我国经济逐渐下滑，表现为文教科卫支出和财政支出的绝对值随着经济的 下滑逐步降低。同时，由于“文化大革命”，科教文卫事业受到严重 冲击，学校停课，大批知识分子下放劳动，因此文教科卫支出占财 政支出的比重也逐步下降（见表5 —3）。 表5—3 预算内文教科卫支出情况表 文教科卫支出 财政支出 文教科卫支出占财政 年份 （亿元） （亿元） 支出的比重（%） 1950 7.55 68.05 11.1 1955 31.89 262.73 12.1 12 1960 86.95 643.68 13.5 1965 62.70 459.97 13.6 1970 52.22 649.41 8.1 1975 103.55 820.88 12.6 1977 119.43 843.53 14.2 1778 146.96 1122.09 13.1 1979 175.18 1281.79 13.6 资料来源：1950年～1979年《中国统计年鉴》。 改革开放以来，我国文教科卫支出总量绝对数上升迅速，但占 GDP比重持续下降。1991年～1998年，预算内文教科卫支出总量 由708亿元上升到2154.38亿元，绝对数增加了3倍，但扣除同期物价上涨因素，低于同期财政支出的增加幅度，占GDP的比重1991年为3.3%，1998年为2.7%，下降了0.6个百分点。详见表5—4。 表5—4 预算内文教科卫支出情况表 文教科卫支文教科卫支出年 GDP财政支出 文教科卫支出占GDP 占财政支出 份 （亿） （亿元） 出（亿元） 比重（%） 比重（%） 1980 4517.8 1228.83 199.01 4.4 16.2 1985 8964.4 2004.25 408.43 4.5 20.4 1990 18547.9 3083.59 737.61 3.9 23.9 1991 21617.8 3813.60 708.00 3.3 18.6 1992 26635.1 3742.20 792.96 3.0 21.2 1993 34634.4 4642.30 957.77 2.8 20.6 1994 46759.4 5792.62 1278.18 2.7 22.1 1995 58478.1 6823.72 1467.06 2.5 21.5 1996 67884.6 7937.55 1704.25 2.5 21.5 1997 74462.6 9233.56 1903.59 2.5 20.65 1998 79395.7 10798.18 2154.38 2.7 19.9 13 1999 81910.9 13136.00 2408.06 2.9 18.3 资料来源：1980年～2000年《中国统计年鉴》。 具体情况如下：（1）20世纪90年代以来，我国财政性教育经 费支出占 GDP的比重并未如人们所期望的那样稳步上升，而是呈 现了持续下滑的趋势。1991年为2.2％，到1996年下降为1.8％，平均每年下滑0.1个百分点。（2）财政对科技的投入同样不容乐观。 尽管科技支出的绝对值是逐年增长的，但占GDP的比重却呈明显下降趋势，从1991年的 0.7％下降到1996年0.5％。（3）卫生费用支出1991年～1996年从202.29亿元上升到 460.95亿元，增加了2.28倍，但绝对数增加并不意味着卫生费用支出的合理性。而20世纪90年代以来，我国的卫生总费用占GDP的比重下降较快，从 1991年的 0.93％下降至1996年的0.67％。详见表5—5。 表5—5 教育、科技、卫生三项支出情况表 教育支出 科技支出 卫生支出 年 占占 占占 占占 GDPGDPGDP 支出 财政支支出 财政支支出 财政支份 （亿元） 比重 出比重（亿元） 比重出比重（亿元） 比重出比重 （%） （%） （%） （%） （%） （%） 1991 485.73 2.2 12.7 160.69 0.7 4.2 202.29 0.9 5.3 1992 566.71 2.1 15.1 175.63 0.7 4.7 226.94 0.9 6.1 1993 691.58 2.0 14.9 210.24 0.6 4.5 269.42 0.8 5.8 1994 1939.15 2.0 16.2 245.73 0.5 4.2 338.43 0.7 5.8 1995 1080.95 1.8 15.8 310.88 0.5 4.4 383.09 0.7 5.6 1996 1211.91 1.8 15.3 345.67 0.5 4.4 460.95 0.7 5.8 资料来源：1997年《中国统计年鉴》、1999年《中国统计年鉴》、1997年《中国科技年鉴》、《1996年全国卫生总费用测算结果》。 造成我国财政文教科卫支出占GDP比重偏低的原因有以下几 个方面：（1）大量政府外收入游离于预算外，造成我国财政收入占 14 GDP的比例偏低。这一比例的持续下降，造成政府财力分散，在文 教科卫支出的安排上难免会捉襟见肘。（2）在我国财政支出结构中，经济建设服务性支出占总支出的40％，大大高于发达国家平均14％ 和发展中国家平均25％的水平。因此，在相同的财政收入情况下， 我国政府财政可用于文教科卫等社会事业的支出就要比其他国家少 得多。这种社会、经济、历史等客观因素制约了我国财政性教科文 卫经费支出占GDP比重的提高。（3）一方面是大量的制度外政府收入已用于文教科卫支出，由于未列入预算，也不能在财政性文教 科卫经费占GDP的比例数字中得到反映；另一方面是预算内经费 支出统计口径过窄，也是其中的一个重要原因。 3．文教科卫支出的资金来源。文教科卫支出，既然是政府用 于文教科学卫生等事业单位的经费支出，是不是说此项支出都必须 由政府出资进行呢?我们知道，财政支出可以用来满足社会公共需 要，尤其是那些社会公众不可能且不应该通过市场购买予以满足的 典型社会公共需要，只能由政府出资进行，比如，国防支出和行政 管理支出。而文教科学卫生事业虽然为社会公共需要，但它们并非 完全意义的社会公共需要，它们中的一部分可以通过市场购买予以 满足，如教育这种社会公共需要，可以由微观主体来提供，需要接 受教育的人们可以花钱“买”到这种服务。因为教育所提供的利益 具有内在化、私人化，一个人受到教育就会减少另一个人受教育的 机会，而教育所提供的利益——找到较好的职业、享受较高的收入， 则基本上由受教育者自己占有。和教育具有同样性质的还有象文化 事业、科学研究、医疗服务等都可以通过市场购买予以满足。具体 地说，在文教事业方面，政府应当为那些有助于普遍提高全民文化 素质的教育和文化事业出资：在科学研究方面，应当主要为基础科 学研究出资；在医疗卫生事业方面，则主要应为卫生事业出资；除 此之外的文教科卫事业，可以由社会公众出资。 总之，为了促进文教科卫事业的发展，政府和社会公众应当共 同出资。我国20世纪90年代以前基本上由政府出资兴办。20世纪 15 90年代以后，我国逐渐多渠道筹措文教科卫事业所需资金以及多层 次兴办文教科卫事业。（1）教育方面。教育事业并不专属于社会共 同事务，而应由家庭、企业和政府共同负担全社会的教育费用。20世纪90年代以来，教育支出的来源渠道逐步多元化，但国家财政性 教育经费仍旧是教育经费的最主要来源。（2）科技方面。20世纪90年代以来，科技经费来源结构发生很大变化，上级拨款占总经费比 重逐年减少。自筹资金、银行贷款、其他投入等各项均有所增加， 其中自筹资金增长最快。（3）卫生方面。政府预算卫生支出、社会 卫生支出占卫生总费用的比例均逐年下降；与之相反，居民个人卫 生支出占卫生总费用的比例逐年上升。引起这“两降一升”趋势的 一个重要原因是由于公费医疗制度的改革。具体情况详见表5—6、5—7、5—8。 表5—6 教育经费来源各细项所占比重（％）情况表 国家财政性社会团体与公民社会资源和 学费和其他教年份 教育经费 个人办学经费 集资办学经费 杂费 育经费 1991 84.5 —— 8.6 4.4 2.5 1992 84.1 —— 8.0 5.1 2.8 1993 81.9 0.3 6.6 8.2 2.9 1994 78.9 0.7 6.5 9.9 4.0 1995 75.1 1.1 8.7 10.7 4.4 1996 73.9 1.2 8.3 11.5 5.1 1997 73.6 1.2 6.7 12.9 5.6 资料来源：丛树海，《财政支出学》，北京，中国人民大学出版社，2002。 表5—7 科技经费来源情况表 单位：亿元 年份 上级拨款 自筹资金 银行贷款 其他投入 活动经费 1990 124.08 174.43 49.04 55.71 403.26 1994 204.43 288.70 108.95 116.40 718.48 16 1995 231.42 376.95 113.68 153.51 962.50 1996 272.68 416.53 143.63 184.06 1061.91 1997 — 527.40 155.20 — 1181.90 1998 — 655.10 171.00 — 1289.80 资料来源：丛树海，《财政支出学》，北京，中国人民大学出版社，2002。 表5—8 卫生经费来源各细项所占比重（％）情况表 项目 1991 1992 1993 1994 1995 1996 政府预算卫生支出 22.77 20.77 19.66 19.14 16.97 16.15 社会卫生支出 38.39 38.09 36.93 35.24 32.76 29.46 居民个人卫生支出 38.84 41.14 43.41 45.62 50.27 54.38 资料来源：丛树海，《财政支出学》，北京，中国人民大学出版社，2002。 ii. ?5.2 财政投资性支出 1. ?5.2.1 财政投资支出的一 般分析 1．投资与经济增长。投资是经济增长或经济发展的动力，是 经济增长的主要因素。马克思在谈到货币资本的作用时把货币资本 的投入看作是经济增长的第一推动力，因为任何一项投资或生产活 动首先要从货币资本的投入开始。在现代货币经济条件下，没有货 币资本，其他任何投入都是不可能的。凯恩斯不仅认为投资是经济 增长的推动力，而且认为投资对经济增长具有乘数作用。所谓投资 的乘数作用是指每增加一元投资所导致的收入增长的倍数，乘数与 边际消费倾向同方向变化，边际消费倾向越大，乘数越大；同边际 储蓄倾向呈反方向变化。凯恩斯的乘数原理说的是一种经济现象， 并不涉及社会制度问题。 这种经济现象在我国也是如此。我们从实际生活中也可以看到 投资与经济增长之间的关系。首先，投资可以直接刺激生产资料的 17 增长。投资需要建筑材料，需要添置生产设备和原材料等生产资料， 因而，增加投资可以刺激钢材、水泥、沙石等建筑材料以及机器设 备等生产资料生产的增长。其次，投资中的一部分，一般占40％左 右，将转化为个人消费和社会消费，所以，增加投资又可以刺激消 费资料生产的增长。任何社会的生产过程都是如此。 投资之所以成为经济增长的动力，是因为投资可以刺激需求的 增长，同时又可以增加供给。投资过程首先是刺激需求，投资完成 后才能增加供给，凯恩斯乘数理论就是从刺激需求出发来研究的。 比如，增加 100亿元投资，就是用这100亿元作为生产资本，购买投资所需的生产资料和劳动力，并以工资、利润、利息等形式流入 生产要素所有者手中，即企业和个人增加100亿元收入。这是投资刺激需求的第一次增加；若按消费倾向为40％来计算，居民又会用40亿元购买消费资料，实际上是用这40亿元购买生产这些消费品的生产要素，结果40亿元又以各种生产要素的收入形式转到生产要 素所有者手中，这是第二次增加，依次类推，循环往复。新增投资 不仅代表新技术，而且有利于调整产业结构和布局。因此，投资也 就成为调节供求平衡的重要手段。 但是投资是一个过程，从最初的投入到最终的产出要有一个间 隔时间，少则一年，多的也可能5年～10年。在这个时间内，它的对象总是只投入不产出，要不断投入货币，不断消耗生产资料和劳 动力，因此，投资规模既是经济增长的推动力，又要受当前生产和 收入水平的制约。所以，凯恩斯主义者又提出了加速原理。所谓加 速原理是指收入变化如何影响投资的变化。如果说乘数是表示投资 增加会引起收入增加到什么程度的系数，那么加速系数正好与之相 反，它表示的是收入或消费增加会引起投资增加到什么程度的系数。 因为增加投资要有资金来源，而当前的国民收入是储蓄加消费，所 以，投资来源受国民收入增长限制，即受储蓄的限制。储蓄与投资 恒等是总量平衡的公式，储蓄增长就会加速投资，而投资超过储蓄 则必然导致通货膨胀。所以，研究投资规模时必须考虑投资规模的 18 适度与合理以及注重投资效益。前者是后者的前提和条件。 2．政府投资的特点。社会总投资按投资主体可以分为政府投 资和非政府部门投资两部分。由于社会经济制度和社会发展阶段的 差异，这两部分的投资在社会总投资中的比重也存在着较大差异。 影响政府投资在社会总投资中所占比重的因素主要有两个：一是社 会经济制度的差异，二是经济发展阶段的差异。一般来说，推行市 场经济的国家，政府投资所占比重较小，在实行计划经济的国家政 府部门投资所占比重较大，经济发达国家非政府部门投资所占比重 较大，发展中国家政府投资占社会总投资的比重较大。 由于存在上述差异，政府投资和非政府部门投资在一国投资活 动中发挥的作用也不同。在发展中国家和计划经济国家，以政府投 资为主，非政府投资只发挥弥补政府投资不足的作用，而在发达国 家和市场经济国家，政府投资主要在基础设施、公共服务以及关系 国计民生部门等公益性、非竞争性领域，非政府投资主要在盈利性、 竞争性等领域。造成这种差别的原因，并不主要在于政府投资规模 的大小（当然这也是很重要的），而在于政府经济运行机制的不同。 实行市场经济的国家，整个社会经济活动主要由各独立的商品生产 者去组织，投资当然只能也主要由他们进行。在此基础上，政府只 是根据宏观经济目标对非经济部门的投资活动进行二次调节；实行 计划经济的国家，政府是主要的经济主体，投资当然主要由政府进 行。计划经济国家在经济体制改革过程中，由于实行市场经济，政 府投资在社会总投资中所占的比重均有所下降。我国在经济体制改 革过程中也发生了这种趋势。详见表5 —9。 表5—9 我国政府投资所占比重情况表 社会投资总额政府投资 政府投资占社会总投资 年份 （亿元） （亿元） 的比重（%） 1952 43.56 37.11 85.2 1960 416.58 304.35 73.1 19 1970 368.08 287.53 78.1 1975 544.94 367.08 67.4 1980 745.96 429.77 57.6 1985 2543.19 407.80 16.0 1990 4449.29 387.65 8.7 1991 5508.80 372.95 6.7 1992 7854.98 334.20 4.2 1993 13072.30 483.67 3.7 1994 17042.10 529.57 3.0 1995 20019.30 621.05 3.0 1996 22971.00 629.72 2.7 资料来源：《中国统计年鉴》（1997年），中国统计出版社。 如果将表5—9同我国财政支出占国民收入比重联系起来看，我 们不难发现，我国政府投资在总投资中所占比重下降与财政支出占 国民收入比重下降是一致的。这里既有体制转换的正常因素，也有 非正常因素。随着体制改革的深入，重新调整分配格局，适度提高 政府投资的比重是必要的，但肯定不会像以前那样大。随着投资格 局和投资主体的变化，政府对投资的宏观调控方式也将发生变化。 如果说在传统体制下，政府对投资的宏观调控主要通过调节自身的 投资而进行直接调控的话，那么，在社会主义市场经济体制下，政 府对投资的宏观调控需要通过直接调控和间接调控两种方式进行。 主要体现在：一是直接调节自身的规模，间接调节非政府部门的投 资规模，使两者合起来的总量与经济发展的要求相吻合。二是调节 自身的结构，纠正非政府部门投资的偏差，使全社会的投资结构符 合国家的产业结构的要求。 政府投资与非政府部门投资作为社会投资的两个组成部分，它 们各自具有哪些特点呢？非政府部门投资主要是由具有独立商品生 产者身份的企业执行的。作为商品生产者，第一，他们要追求赢利， 而且其赢利是根据自身所能感受到的微观效益和微观成本计算的。 追求微观上的赢利性是非政府部门投资的首要特征。第二，企业主 20 要依靠自身积累和社会筹资来为投资提供资金，这就意味着他们无 力承担规模较大的投资项目。第三，既要追求赢利，就必然要选择 周期短、见效快的投资项目。第四，非政府部门投资不可能顾及非 经济的社会效益（如环境保护等）。从上述特点不难看出，如果国家 没有政府投资，投资结构是难以优化的。与非政府部门投资相比， 政府投资具有不同的特点：（1）政府居于宏观调控主体地位，可以从社会效益和社会成本的角度来安排自己的投资。政府投资可以不 赢利或微利，甚至可以亏损，只要其对国民经济和社会发展是有效 益的。（2）政府资力雄厚，而且资金来源又多半是无偿的，可以投 资于大型项目和长期项目。（3）政府可以从事社会效益好而经济效益一般的投资。总之，由于政府在国民经济中居于特殊地位，应该 而且能够将其投资集中于农业、能源、交通、通信等关系到国计民 生的重要领域。否则，就会出现基础设施投资不足，经济和社会发 展的基础设施短缺，经济发展就会受到“瓶颈”约束。 2. ?5.2.2 基础产业财政投资 与财政投融资 1．基础产业投资的意义。基础产业是支撑一国经济运行的基 础部门，它决定着工业、农业、商业等直接生产活动的发展水平。 基础产业越发达，国民经济运行越顺畅、有效，人民生活水平越高。 基础产业的内涵，有广义和狭义之分。狭义的基础产业，是指经济 社会活动的基础设施和基础工业。基础设施主要包括交通运输、机 场、港口、桥梁、通信、水利、城市供排水、供气、供电等设施； 基础工业主要是指能源工业和基本原材料（包括建筑材料、钢材、 石油化工材料等）工业。广义的基础产业，除了上述基础设施和基 础工业外，还包括一些提供无形产品或服务的部门，如科学、文化、 教育、卫生等部门，这些部门提供服务所需的固定资产，通常归于 广义的基础设施之列。 基础产业与其他产业相比，具有不同特征。从整个生产过程来 21 看，基础设施为整个生产过程提供“共同生产条件”。即作为共同生 产条件的基础产业，如固定资产投资，不能被某个单个生产者独家 使用，它不是独占性地处在某个特殊的生产过程中，不能被卖者当 作商品一次性地将整体出售给使用者。它具有公用性、非独占性和 不可分性，这些特性决定了它具有“公共物品”的一般特性。 无论是基础设施还是基础工业，大都属于资本密集型行业，需 要大量的资本投入，建设周期一般也比较长，投资形成生产能力和 收回投资往往需要数年时间，基础产业的这些特点决定了它很难由 个别企业独立投资来完成，特别是在经济不够发达的国家，没有政 府的资金支持，很难有效地推动基础设施和基础工业的发展。正因 为如此，在经济发展过程中，各国政府均对基础设施和基础工业实 行干预政策，但干预的程度在经济发展的不同时期有较大差别。通 常，经济发达的工业化国家干预的程度比欠发达国家要弱一些；而 发展中国家在经济发展过程中，经常受到基础产业发展滞后的困扰， 基础设施和基础工业发展的压力一般都较大，由于民间财力有限， 政府对基础产业的投资一般都比较大，以加快基础产业的发展。 在新中国成立以来的经济发展进程中，基础设施和基础工业的 供给短缺始终是国民经济发展中的主要制约因素。1992年以来，伴 随着国民经济的快速发展，“瓶颈”制约也日益突出。因此，我国政 府于1998年和1999年加大了对基础设施的投入力度，使经济发展的“瓶颈”约束有所缓解。 2．基础产业发展与财政投融资。无论是基础设施部门还是基 础工业部门都具有初始投资大、建设周期长、投资回收慢的共同特 征，这些特征决定了基础产业仅靠自身的积累来发展，远远适应不 了国民经济发展的需要。作为一个经济的整体来说，经济均衡发展 的必要前提条件是投资（I）=储蓄（S），但就国民经济各部门而言 却可能I?S，有的部门的投资超过储蓄，有的部门的储蓄超过投资。 而在由储蓄向投资转换过程中发生部门间的资金转移，实现整体经 济的均衡发展则是可能的。在我国，基础部门属于短缺部门，它的 22 投资需求大于本部门的储蓄，而在国民经济中居民部门属于过剩部 门，在工业内部加工部门一般也属于过剩部门（表现为设备闲置、 开工不足、存货积压），按理它的投资需求应当减少。但由于我国的 市场经济正处于市场主体的形成过程，市场机制的调节功能尚不健 全，尤其是长期性资本市场尚有待发育，平均利润率规律的作用受 到限制，这样，部门间的资本转移，资本“过剩”与“不足”的调 剂，就缺乏一种自动的利益均衡机制，也就是说，单靠“看不见的 手”很难顺利实现。因此，在向市场经济体制转换的过程中，保持 政府对基础产业部门的适度投资水平，对于调整产业结构，提高社 会经济效益的作用不可低估。就我国目前的“瓶颈”状况而言，增 加对基础产业部门的投入，其“乘数效应”是十分明显的。 政府投资并不意味着完全的无偿拨款。国际经验表明，采取将 财政融资的良好信誉与金融投资的高效运作有机地结合起来的办法 进行融资和投资，即财政投融资，是发挥政府在基础产业部门投资 中的作用的最佳途径。在我国市场经济发展的现阶段，构建财政投 融资体制具有非常重要的现实意义。 财政投融资是一种政策性投融资，它不同于无偿拨款，也不同 于商业性投融资。在市场经济条件下，商业性投融资主要通过资本 市场和商业银行获得资金，它适合追求利润最大化的厂商运用。对 于既要体现经济效益又要体现社会效益的基础产业部门来说，其经 营的目标已不是利润最大化，而是产量最大化和成本最小化。它们 的产品定价受政府直接或间接调控，这些企业仅依靠一般性的商业 投融资渠道难以满足其发展的资金需要。因为，商业性投融资渠道 提供的资金要求兼顾安全性、流动性、盈利性，基础产业部门很难 全部满足。处于经济高速增长中的政府，一方面，要从发展的角度 考虑基础部门的优先增长问题；另一方面，要从稳定的角度考虑基 础产业部门的价格控制问题，以减轻通货膨胀的压力。这样，政策 性投融资就成为发展中国家基础部门发展的重要政策工具。 财政投融资具有以下基本特征：（1）财政投融资的目的性很强， 23 范围有严格限制。概括地说，它主要是为具有提供“公共物品”特 征的基础产业部门融资，即为需要政府给予扶持或保护的产品或直 接由政府控制定价的基础性产业融资。（2）虽然财政投融资的政策性和计划性很强，但它并不完全脱离市场，而应以市场参数作为配 置资金的重要依据，并对市场的配置起补充调整作用。（3）财政投融资的方式和资金来源是多样化的，既可通过财政的投资预算取得 资本金，也可通过信用渠道融通资金；既可通过金融机构获取资金， 也可通过资本市场筹措资金，部分资金甚至还可以从国外获得。 国外建立财政投融资制度，比较成功的经验是发展政策银行。 政策银行既不是银行，也不是制定政策的机关，而是执行有关长期 性投融资政策的机构，类似开发署的性质。对于投资优先部门的划 分、政策性贷款总额、有息补助或本金的偿还等政策选择问题，并 非完全由其自身来决定，而应当通过特定的计划安排和审批程序来 进行。它在很大程度上充当了政府投资的代理人，把计划、财政、 银行的政策性投融资业务捏合起来，形成有效的政府投资运作。 3. ?5.2.3农业的财政投入 1．农业投资的意义。农业是我国国民经济的基础，农业情况 的好坏，在很大程度上制约着整个国民经济的发展。由于历史原因， 我国农业部门的劳动生产率水平比较低，自我积累能力很薄弱。从 国民经济发展的需要考虑，国家财政每年拨出一定数额的资金支援 农业生产的发展，以保证国民经济的稳定发展，其意义是十分重大 的。 农业发展对于国民经济发展的重要意义主要表现在以下三个 方面： （1）农业不只是提供人类赖以生存的物质资料和工业原料的 产业部门，而且具有环境保护功能的特殊作用。如，空气清新、环 境优美、秀丽山川、旅游观光等都离不开现代农业的发展。 （2）农业的现代化与农业劳动生产率的提高是我国工业化的 24 起点与基础。没有现代农业就不可能实现工业化；反过来，没有工 业化发展，也不可能实现农业现代化、生物化和化学化，更不可能 有农业劳动生产率的提高。 （3）农业的稳定发展、农业结构的优化与农业生产者收入水平的稳步提高，是国民经济持续、快速和健康发展的基础。即使农 业发展到相当高的水平，农业仍然是国民经济重要的基础部门，并 且始终是政府应重视与关注的产业。 建设现代化的农业是我国经济发展的战略重点之一。而农业的 发展又必须依靠政府在农业上的投资来推动和支持。建国以来，尽 管我国农业获得了较大的发展，但由于政府在农业方面投资有限和 农业生产技术落后等原因，我国农业抗御自然灾害的能力还不强； 我国幅员辽阔，自然条件、生产条件差异很大，特别是人多地少的 矛盾越来越突出。因此，必须充分认识农业的战略地位，加大对农 业的投入，调整农业的产业结构，加快农业的发展，逐步实现农业 经济的专业化、商品化，最大限度地满足人们生活和工业生产等方 面对粮食和其他农产品的需要。 2．农业投资的资金来源和政府投资的重点。根据自筹资金为主、国家投资为辅的原则，用于农业发展的资金来源应主要依靠农业生 产者的自身积累。要使农业生产者自身的积累成为农业投资的主要 资金来源，有两个必不可少的条件：一是农产品的销售收入必须高 于农业生产的成本，否则，农业生产的资金积累无从产生；二是农 业投资的收益率必须高于（至少不低于）全社会平均的投资收益率。 因为农业投资的风险要高于其他投资，按照高风险高收益的原则， 农业投资的利润率应当高于全社会平均的投资利润率，否则，农业 部门即使有利润也不会向农业投资。在上述两个条件中，第一个条 件是根本的，因为农产品销售收入高于农业生产的成本是保证农业 收益率达到较高水平的前提条件。但是，在我国目前的国民收入分 配格局下，上述两个条件都难以得到满足。这是因为，长期以来我 25 国农产品的价格水平偏低，农业生产资料的相对价格水平偏高，也就是我们平常所说的工农业产品价格的“剪刀差”。剪刀差的存在，使得农业部门的盈利水平长期偏低，再加上我国的农业生产单位划得很小，农业生产没有形成规模经济，造成农业生产长期处于微利或亏损状态，农业部门难以形成有意义的利润规模。 很明显，如果工农业产品的剪刀差问题得不到彻底解决，如果 我国的农业生产单位不能形成较大的规模，依靠农业部门和农户自身的积累，不会有太大希望。在这种情况下，如果政府不投资，发展农业是很困难的。发展农业需要政府投资，政府农业投资的必要性并不只在于农业部门难以形成足够的积累，这个问题至少从理论上是可以解决的。使得政府对农业投资成为必要的另一个原因是许多农业投资项目只适合由政府来进行。 农业固定资产投资，如大型水库和各种排灌工程等大型项目， 投资巨大，投资期限长，且投资产生的效益不易分割。由于具有上述特点，农业固定资产投资不可能由分散的农户独立进行。虽然在理论上，这类投资可以按受益有偿原则由农户集资进行，但由于所需资金数额巨大，农户无力承担，再加上衡量农户的受益程度十分困难，通过集资来安排一般很难贯彻。农业发展的根本任务是提高农业生产率，而提高农业生产率必须要有农业科研。农业科研成果转化为生产力，必须经过推广的过程。农业科研和农技推广与应用，需要耗费大笔资金。而农业科研和农技推广具有“外部经济”特征。以农业科研为例，一项农业科研成果的推出，将会使全部运用这项成果的农户受益。但是，进行这项科研活动所需的一切费用却只能由科研单位自己承担。科研活动还面临失败的风险，这些风险也只能由科研单位自己承担。农业科研、农技推广、农户教育和培训等对农业发展至关重要的投资，仅仅依靠单个的农户来进行是难以做到的。这些投资也只能由政府来承担。适合由农户来承担的投资主要是流动资金投资（购买种子、化肥、饲料、农药等），以及农机具等小型固定资产投资。因为这些投资从规模上看是农户能够承担的，26 投资所产生的效益也容易分割，成本与效益的对应关系也比较明确。 根据以上分析，可以看出，凡是具有“外部经济”特征以及牵涉面 广、规模巨大的农业投资，原则上都应由政府承担。 4. 本章小结 社会消费性支出与投资性支出同属于购买性支出，但两者之间 既有明显的差异，又有共同之处。 在财政支出项目中，属于社会消费性支出的有行政管理支出、 国防支出、文教科卫支出等。行政管理支出、国防支出分别受不同 因素的影响和制约。为了促进文教科卫事业的发展，政府和社会公 众应当共同出资。 社会总投资按投资主体可以分为政府投资和非政府部门投资， 它们在一国投资活动中发挥着不同的作用。在市场经济体制下，政 府对基础产业部门的适度投资具有不可低估的作用，构建财政投融 资体制具有非常重要的现实意义。 根据自筹资金为主、国家投资为辅的原则，虽然用于农业发展 的资金来源应主要依靠农业生产者的自身积累；但在农业发展中， 国家财力的支持是责无旁贷的，凡是具有“外部经济”特征以及牵 涉面广、规模巨大的农业投资，原则上都应由政府承担。 5. 思考题 1．我国行政管理支出的发展变化具有哪些特点？影响行政管 理支出的因素有哪些？ 2．我国国防支出规模的变化具有哪些特点？制约国防支出的 因素主要包括哪几方面？ 3．造成我国财政文教科卫支出占GDP比重偏低的原因有哪些？文教科卫支出的资金来源渠道有哪些变化？ 4．与非政府部门投资相比，政府投资具有哪些特点？ 27 5．什么是财政投融资？财政投融资具有哪些基本特征？ 6．农业投资的资金来源和政府农业投资的重点是什么？ 28 29