“两法衔接”工作存在的问题、原因及其对策

“两法衔接”工作存在的问题、原因及其对策 “两法衔接”这个概念是国务院在2000年10月组织开展打假联合行动中第一次提出。它是指检察机关会同公安机关和有关行政执法机关实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究,及时将行政执法中查办涉嫌犯罪的案件移送司法机关处理的工作机制。尽管从2001年7月国务院发布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》至今,最高人民检察院、国务院、四川省检察院、四川省政府法制办、南充市检察院相继出台了“两法衔接”的相关规定及实施细则,但各县级检察机关的“两法衔接”工作成效并不明显,笔者就营山县“两法衔接”工作为例,对“两法衔接”工作目前的情况、存在的问题及原因进行分析,提出相应对策。 一、近年来营山县院“两法衔接”工作开展基本情况 自“两法衔接”工作开展以来,我院和县监察局、公安局与相关行政执法机关会签了一系列文件。特别是2011年中央部署开展“两法衔接”专项监督工作以来,我院与公安局、监察局、经信局、工商局、质监局、药监局、烟草局、卫生局联合签发文件成立了领导小组,监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件17件23人,办理了一些较有影响的、关系群众切身利益的案件,例如2012年郭某某生产、加工“地沟油”案件、2013年董某、李某、胡某生产、销售不符合安 全标准食品罪的案件、胡某组织领导传销活动罪案件等,有力的维护了人民群众的合法权益,及时化解了社会矛盾。 二、“两法衔接”工作目前存在的问题及成因 (一)移送刑事立案案件数量少 我县各行政执法单位行政处罚案件总量在六七百件,但每年平均移送刑事立案的案件不超过5件,移送立案率不到1%,与实际情况差距较大。主要原因有以下几个方面: 1.行政执法机关处于自身利益考虑,以罚代刑。 虽然我院不断地创新工作方式,主动走访、联系县各行政执法单位,并与县法制办召开联系会,强调“两法衔接”工作的重要性,但仍有很多行政执法机关不按时上报行政执法案件信息,不愿主动接受监督。行政执法机关的执法过程,是其自身权利和利益得以体现和实现的过程,而司法机关的介入可能会触及到行政执法机关的这一“软肋”。因此,行政执法机关为了保护自身利益不受损害,往往各自为阵、暗箱操作、大事化小,小事化了。行政处罚后不了了之。 2.“两法衔接”工作不健全 “两法衔接”工作涉及面广、要求高、突发性强,需要多个执法单位的配合,缺乏有效的衔接机制,“两法衔接”工作就处于松散、随意和模糊的状态,无法满足实际工作需要。我们走访时发现,对“两法衔接”工作,有些行政执法 单位没有明确负责人、联络人。有些是有负责人,但管理不到位,频繁换人,导致工作衔接不上。 3.缺乏统一、有效的信息监督平台 目前全省统一的“两法衔接”工作信息平台尚未建立,各院都是根据自己的实际情况来完成对行政机关执法案件的监督。南充市除南部县检察院与27个行政执法单位建立全省首个县级“两法衔接”信息共享平台外,其他院均缺乏专门的案件信息监督平台。我院是每月通过政法党政网来审查行政执法案件信息,但在缺乏专网、专门软件、专门设备的情况下,有些行政执法单位上报面信息材料、有些通过QQ传送,有些上报的信息不规范、不全面,有些行政执法机关在当月没有行政处罚案件,干脆不报,严重影响了监督有效性。 4.法律、法规不健全 尽管国务院制定和最高检制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,各地也联合制定了一些实施细则,但是缺少法律强制性规定,加上基层行政执法部门人、财、物都极其有限的情况下,很多工作就往往流于形式。检察机关派员去各行政执法机关抽查行政执法案卷材料,在没有法律依据、没有投诉、举报的情况下,自己多少也显得底气不足。 (二)移送刑事立案案件质量不高 部分行政执法机关移送刑事立案案件质量不高,经常是因证据问题导致无法立案、逮捕及起诉。 1.未严格依法取证。行政执法人员在执法过程中未严格按照规定现场取样、记录、封存、标记,取证的方法简单、措施不当,甚至有些该取样的未进行取样,证据出现重大瑕疵,以致案件存在争议。例如,2013年我县畜牧局查办的董某等人销售病死猪案件,现场查获4头死猪,现场执法人员只对其中的一头疑似病死猪进行了取样,其他三条均未取样并进行了深埋处理,导致这三头死猪的死因存在争议。 2.取证时机把握不准。我们知道在《刑法》分则破坏社会主义市场经济秩序罪中,第一节生产、销售伪劣商品罪包含九个罪名,如生产销售不符合安全标准的食品罪、生产销售有毒、有害食品罪、生产销售假药罪等等,都事关百姓切身利益。而这九个罪名都是以生产、销售为前提,因此在取证的时候,要以“生产、销售”环节为切入点。如2013年县公安局提请批准逮捕的刘某生产、销售不符合安全标准的食品罪一案,执法人员在刘某家中当场查获4头病死猪,刘某承认是收购而来,但否认拿到外面销售,而是用来喂狗。本案的关键就是取证时机把握不准,导致证据不足而无法对刘某批准逮捕。 3.取证的重点没有厘清。面对证据,行政执法机关不知道如何去抓重点证据,往往是证据取了不少,但还是立不了案,定不了罪。抓问题就要抓关键,取证的重点就是案件的焦点,取得了关键证据往往事半功倍。例如拒不支付劳动报酬罪当中法律规定的犯罪行为有三种:转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动报酬、有能力支付而不支付劳动报酬。比较常见的行为就是犯罪嫌疑人逃匿,并且通常是没有能力支付的情况下逃匿,这种情况是否构成犯罪存在争议。因此在收集逃匿这方面的证据尤为重要,主要取证重点应放在逃匿的原因、时间、地点、方式、逃匿后嫌疑人是否有积极工作或其它方式筹钱归还劳动者报酬的行为。如果有证据证明嫌疑人逃到外地后仍旧工作、生活、娱乐,没有归还过劳动者的欠薪,客观现证明其逃匿是为了拒付欠薪,才构成拒不支付劳动报酬罪。 三、“两法衔接”工作机制的完善和对策 (一)建立起覆盖省、市、县三级的“两法衔接”信息共享平台。 依托政府电子政务网和云计算平台,全省各级检察机关、纪检监察机关、公安机关、行政执法机关按照各自权限统一在省级平台上进行网上移送、网上受理、网上监督,实现全省行政执法和刑事司法信息互联互通。“两法衔接”信息共享平台所拥有的行政执法案件排查系统,可以对行政执 法案件库的案件按照职权类型、处罚结果、涉案当事人等刑事司法关注的敏感信息排查筛选可能涉嫌犯罪的案件。检察人员进入涉嫌犯罪案件库,可以对移送刑事司法的执法案件进行全程监督和管理。信息共享平台配臵有涉嫌犯罪案件监管系统,检察人员可以在该系统内利用刑事案件登记、移送案件列表、刑事立案监督、案件跟踪、时限监督和统计报表等功能。平台将行政执法可能涉及刑事犯罪的犯罪类型和追诉标准配臵到系统,自动与采集的案件信息进行比对。一旦发现有类似以罚代刑、有案不立等涉嫌犯罪的线索,就可以主动向行政执法机关发出建议移送操作。 此外,信息平台系统应当涵盖立案监督、检察建议、纠正违法、案件咨询、移送线索管理、接受控告申诉举报、职务犯罪预防等多项职能,从而将平台的使用权限从侦查监督部门扩展至民行、自侦、控申、预防等多个业务部门。 (二)加强各部门的协作配合 1.建立联席会制定 建立“两法衔接”工作联席会制度,定期召开“两法衔接”工作联席会议,针对行政执法与刑事司法衔接过程中遇到的矛盾和问题进行研讨和交流,共同研究行政执法和刑事司法中遇到的新问题、新情况,形成集体合力,协调解决疑难问题,提高“两法衔接”工作效能。 2.公安、检察提前介入机制 建立行政执法和刑事司法相衔接工作机制,对于行政执法机关查处可能涉嫌犯罪的案件,可以邀请公安机关、检察机关派员提前接入,或者公安机关、检察机关认为有必要时可以主动派员提前介入,对案件进行咨询指导、定性分析、引导取证的时机、先后、方向、范围、重点及证据的补强。提前介入不仅确保了案件质量,也是检察机关履行法律监督职能的一种重要手段。检察机关的检察权从涉嫌犯罪案件移送后向移送前拓展,从刑事诉讼环节向行政执法环节拓展,无疑可以增加对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督,也可以增大行政执法过程的透明度。 3.定期业务 “两法衔接”工作涉及的行业非常多,相关的行政法律法规、行业规范、及与刑法领域之间的交叉使得许多案件性质的认定上存在诸多问题,对于检察机关及行政执法机关的办案人来说,进一步加强业务培训,提高执法办案水平,显得尤为迫切和重要。业务培训可分为横向和纵向,横向培训是指检察机关对行政执法单位在“两法衔接”工作方面的调查取证、区分罪与非罪、司法解释理解与适用等方面进行业务培训。纵向培训是指检察机关自上而下的“两法衔接”工作业务培训及行政执法机关自上而下的业务“两法衔接”工作业务培训。另外也可以组织一些业务探讨活动,通过互相学习、互相探讨、互相促进、交流各自执法中的成功经验, 共同提高检察机关、行政执法机关人员的综合素质,不断增强“两法衔接”工作的办案能力。 (三)建立合理的“两法衔接”工作考评机制 建立合理的考评机制,可以将“两法衔接”工作纳入当地政府的年度目标、职务犯罪预防考评、政法委治安综合考评等等,由“两法衔接”领导小组办公室负责考评。进一步落实责任追究机制。切实加强对“两法衔接”工作的监督检查,依法履行监督职责,严格责任追究。定期开展执法案件巡查。由“两法衔接”领导小组办公室定期组织人员到各行政执法单位对执法案件进行集中巡查。对不能将行政执法案件及时录入平台的单位责任人予以依法依纪处理。