安全责任矩阵

安全责任矩阵 针对突发事件未发生、发生前和发生中的3个不同阶段，把大型群众活动划分为日常、预警和应急3种管理状态。根据大型活动的组织机构和管理部门在策划、组织和运行过程中的安全管理责任和任务，设计了不同状态下活动承办者的安全责任矩阵。该研究对活动安全管理工作的落实和有效实施有重要的参考价值和指导意义。 【关键词】 大型群众性活动;突发事件;安全管理;责任矩阵 0 引言 随着社会经济文化事业的快速发展，大型群众性活动(以下简称大型活动)频次越来越高、规模越来越大、参与人数越来越多、周期越来越长、形式越来越多样化，随之而来的突发事件也越来越多。大型活动安全管理涉及到多个部门，由于缺乏协调和沟通，容易出现安全管理盲点和死角。突发事件往往是在疏于管理、责任不清、有令不行、有禁不止的情形下发生的。有经验表明，60%,75%的安全生产事件归因于人的行为失误(简称“人因失误”)。 责任矩阵是一种将所分解的工作任务落实到项目有关部门或个人，并明确表示出他们在组织中的关系、责任和地位的一种和工具。它是以表格形式表示的工作分解结构，其中的行列交叉点则对应于工作项目的个人具体责任和在该项目中的地位。它以项目的工作任务为行，以组织单元(部门或个人)为列，用字母或特定的符号表示相关部门或个人在不同工作任务中的角色或职责。 如何从活动安全管理的角度，分析活动管理过程中各个相关部门的任务与职责，并把责任矩阵的方法应用到活动的管理过程中，制定明确的责任，是解决活动安全管理中人因失效的有效途径。 1 大型活动安全责任矩阵与职责划分 1.1 大型活动的相关部门 大型活动是一项有目的、有计划、有步骤地组织众多人参与的社会活动。根据对众多大型活动日常组织工作的分析，笔者认为，大型活动涉及安全的组织机构和管理部门主要分为以下4类(见图1): 1)涉及活动组织的几个相关方:承办者(主办方、承办方、协办方)、场地提供方(场地方)、临时建筑/设备设施搭建方(临建方)、活动新增物资/设备设施提供方(新增物资方)等。 2)涉及安全监督管理的主要政府职能部门有:公安(治安、交通、消防)、安监、质检、卫生防疫等管理部门。 3)涉及到一些公益性的功能部门，包括:气象、医院、供水、供电等能源供应部门。 4)涉及到活动的安全评价部门，包括:保险或中介评价机构。 1.2 大型活动安全管理职责划分 活动的不同相关部门在活动的策划、组织和实施过程中分别发挥不同的任务和职责。 活动组织机构对大部分安全管理工作负第一责任，举办大型活动安全管理工作实行“谁主办、谁负责”的原则，主办者是大型活动安全工作的第一责任人，承办者、协办者、场所提供者等对安全工作分工负责。《大型群众性活动安全管理条例》规定了活动承办者、场地方等需要承担的安全任务和职责。 政府职能管理部门主要起监督管理的责任，主要包括:制订大型群众性活动安全监督和突发事件处置预案;在大型群众性活动举办前，对活动场所组织安全检查，发现安全隐患及时责令整改;在大型群众性活动举办过程中，对安全工作的落实情况实施监督检查，发现安全隐患及时责令整改。不同的政府职能部门分别行使该部门的监督管理职责，例如:公安交通管理部门根据职能负责大型活动场所外的交通管理工作;质监部门负责对活动中使用的特种设备进行技术检验并提供安检合格证明。 功能部门为活动的安全举办起支援保障作用。气象部门提供准确的气象信息，以保障活动在良好的气象条件下举办;活动的成功举办离不开水、电、气、热等能源部门的供应和保障;活动承办者还应该和就近的医院达成救援协议，与政府机构建立在紧急状态下的协调与资源分配的互动能力，与周边的企业或社区签订互助协议，得到在重大事故发生后的应急援助。 北京市率先出台了《大型社会活动安全管理条例》，该条例首次要求主办方在活动举办前进行风险评估，提交风险评估报告。中介评价机构和保险公司作为专业机构，通过对活动的风险评估，为活动的安全举办提供保障。 1.3 大型活动安全管理责任矩阵 大型活动安全责任矩阵，就是将活动策划、组织和筹办过程中的各项安全工作任务进行分解，并且落实到活动相关部门。大型活动责任矩阵要解决活动的责任内容和责任主体这两个关键问。 责任内容即与活动策划、组织和筹办过程中相关的安全工作任务。 责任人主体即谁对该项工作任务负主要责任。 需要说明的是，在责任矩阵设计中，必须遵循“一个工作任务只能有一个第一责任人”的原则。 通过活动安全管理责任矩阵的建立，每个活动相关部门都可以明确自己在活动组织管理中的任务，了解其他部门和人员在项目中的任务与职责，当遇到问题时，根据安全责任矩阵，可以很快知道应与哪个部门进行沟通和协调(见表1)。 在大型群众性活动的安全管理责任分配上也可以采用签订安全协议的方法。安全协议反映了双方或多方所达成的一致理解和协议。为保证安全可靠的大型活动环境应远离危险状态，管理或协议的签订使项目负责人不能将风险或责任转嫁他人，因而会负责创建安全可靠的环境并在活动的全过程中予以保持和有效控制。 2 不同状态下的责任矩阵设计与切换机制 2.1 应对突发事件的3种安全管理 尽管建立了大型活动的安全责任矩阵，加强对活动的日常管理，但是突发事件仍时有发生。对大型活动突发事件的预防和控制，亦需要根据突发事件发生发展的不同阶段采取不同的管理措施，进行状态管理。笔者根据突发事件未发生，发生前和发生中的3个不同阶段，把活动划分为日常、预警和应急3种管理。 日常管理一般是指没有发生突发事件而且没有预兆要发生突发事件的管理状态;预警管理是根据收集到的信息情报资料、疫情监测，对预测到可能发生事件的发生地域、规模、性质、影响因素、辐射范围、危险程度以及可能引发的后果等因素进行综合评估后，在一定范围内采取适当的方式预先发布事件威胁的警告并采取相应级别的预警行动，最大限度地防范事件的发生和发展。 笔者认为，预警管理状态就是指当出现危险征兆或者预警指标超过安全临界值，但是还没有发生突发事件的管理状态;当预警系统预测到某种突发事件不可避免的爆发或已爆发，进入应急管理状态(见图2)。 2.2 3种状态下的管理责任 2.2.1 日常安全管理责任 在没有发生突发事件的“安全时期”，需要做许多日常安全管理保障公共安全。日常安全管理职责主要有以下几种: 1)安全检查。对象是活动场所内的危险有害因素，根据检查结果可以提出整改措施。 2)数据库、信息库维护更新。对以往产生的大量数据和信息汇总分析，确定安全管理中需要的有效数据和信息。 3)突发事件预测。对风险因素进行监测，及时发现突发事件危险信号发生改变的动态。 4)应急预案制定。根据对危险因素的分析，以及预测预警信息，召开专家会，制定符合活动场所实际情况的应急预案。 5)资源配置与优化。根据应急状态和紧缺资源的评价结果，合理配置资源。当发现储备资源不足时及时配置和协调。 6)培训和演练。根据以上的内容确定应急演练的培训计划，并付诸实施。 2.2.2 预警管理责任 当出现危险征兆时，各相关管理部门需要进入警备状态，并且采取响应的预控措施。预警状态下的管理职责有以下几种: 1)检查、消除隐患。对突发事件的前期征兆情况进行检查，排除隐患。 2)信息实时监测。完成信息的汇总分析，判定重大事件的征兆。 3)预防性措施的制定和实施。 4)资源配置保障。根据突发事件发生的可能性以及后果严重性预测，保证人力资源的配置和到位，以及救援物质资源和资金的准备。 5)预警信息发布。对于确认好的预警对象发布预警信息，保持渠道的畅通，内容包括时间范围、空间范围以及监控对象。 2.2.3 应急管理责任 当预控措施失效，突发事件爆发或者演变成社会灾害时，各个部门协同配合进入应急管理。应急状态下的管理职责有以下几种: 1)事件性质判定及预案启动。依据事件的表象特征，在最短时间内，对性质作出正确的分析判断，启动最优的应急预案。有些突发事件可能是原先所未能遇见和预料的类型，这时就需要生成快速预案。 2)事件发展趋势预测。专家利用模型库对事故发生发展进行预测和危险性评估，确定可能的事故时空影响区域，影响程度等。 3)事件分类定级。根据事件确定事件的类别和危险级别，选择调配相关类别和级别的救援力量和救援物资，快速形成有效的应急实时方案，在最短时间内把灾害的影响降至最低。 4)组织协调下的资源调配。加强各单位之间的协调配合，实现救灾物资、救灾力量、救灾资金的有效调度和配置。 5)面向动态信息跟踪的预案调整。随时掌握最新信息和事件征兆，对事件发展趋势进行实时跟踪，根据跟踪评估结果随时调整应对措施。 6)信息发布。适时、适度的发布正确信息和公示，以使灾难中的人获取有益、可信、清晰、及时、有权威和具有安定效力的信息。 7)事件后处置。对事件原因的分析调查，对事件处理结果进行评判，总结经验教训，优化调整应急预案和资源配置。 2.3 大型活动承办者安全管理责任矩阵设计 根据《大型群众性活动安全管理条例》第二章第五条:大型群众性活动的承办者(对其承办活动的安全负责，承办者的主要负责人为大型群众性活动的安全责任人)。大型活动承办者是活动组织管理的核心机构，承担了最重要的安全责任。 无论是在活动的日常管理，还是应急管理中，活动承办者的管理机构和管理人员并不会发生太多的变化，因此，划清活动承办者的各个部门在活动日常管理、预警管理和应急管理3种不同状态下的责任，并在突发事件发展过程中进行及时责任切换是非常重要的。 笔者通过对沈阳世界园艺博览会活动主办者的管理机构进行参考，设置了大型活动承办者的各个相关管理部门，并且设计了大型活动承办者的安全管理责任矩阵，如表2所示。 3 结论 笔者通过对大型群众性活动安全管理部门职责分析，针对大型活动举办过程中突发事件发生发展不同状态下管理责任矩阵研究和探讨，形成了以下几点结论: 1)建立了大型活动安全责任矩阵，在活动策划、组织和筹办过程中，把不同的安全责任落实到其响应的管理部门，并且明确每项安全工作的第一责任人。 2)通过对突发事件发生发展的不同阶段过程，划分了3种管理状态，明确不同管理状态下的管理任务。 3)大型活动承办者对活动安全负主要责任，笔者构建了活动承办者的管理部门，设计了各个管理部门在活动的3种管理状态下的责任矩阵。