十八届三中全会精神新名词解释

十八届三中全会精神新名词解释 新名词解释 编者按, 党的十八届三中全会为今后描绘了一张顶层设计更为清晰的中国改革路线图。《中共中央关于全面深化改革若干重大问的决定》,以下简称《决定》,在全会结束三天之后快速公布～不仅向世人展现了经济改革蓝图～更体现了中央政府对这次重大经济体制改革全面启动的决心。值此之际～本刊特就《决定》中的相关热点内容进行诠释～供领导和同志们参阅。 1 2 国有资本投资公司 “完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。” 20世纪90年代中期～我国掀起国有企业第一波改革～当时国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节～以建立现代企业制度为目标。在本次的《决定》中～以超过千字篇幅定调未来十年的国企国资改革方向。至少包括以下三个方面:一是真正实现国企的经营机制转换。二是实现国有资本的顺利流动。要继续提高国有资产的证券化、资本化水平～提高国有资本的流动性、流转性。三是实行分类改革和监管。 组建国资运营公司和国资投资公司对现行国资管理体制来说是新课题。国资委正在按照中央要求抓紧研究制定方案～包括公司组建条件、公司与国资委权力分配等问题。《决定》的提法表明～国企改革思路主要借鉴新加坡淡马锡的控股模式。淡马锡是一家由新加坡财政部监管、以私人名义注册的控股公司～下设若干子公司～主要由政府官员组成董事会。政府部门对公司影响仅体现在董事会人事任免权～不干涉淡马锡及控股下属公司投资运营。淡马锡下属公司按市场规则运营～自负盈亏。我国经济体量远超新加坡～国企特别是央企职责不同、规模悬殊～采取的具 3 体形式将比淡马锡更为复杂。近年来～国企特别是央企积极推进整体上市并准备探索国资委直接持股试点～实际在实行两层架构(‚国资委-国企?)模式。未来～两层架构、三层架构(‚国资委-国资运营/投资公司-国企?)将并存。 具体来说～可分为三种情况:一是中石油等入围世界500强企业的特大型战略性管控国企～可由政府授权企业成为产业类国资投资公司。从事产业经营与资本经营～但须保留主业。二是国家开发投资公司等已承担资本经营任务的财务型管控国企～继续发挥其功能。三是规模相对较小的国企～可根据产业性质进行归类～成立国资运营公司。由国资委授权公司对企业从事股权管理～经营一段时间后可将股权变现～投入国家战略性领域。 知识产权法院 “加强知识产权运用和保护,健全技术创新激励机制,探索建立知识产权法院。” 近年来～中国知识产权司法发展迅速。2012年～全国地方各级人民法院共新收知识产权民事一审案件近9万件～比上年增长45.99%。案件类型涉及知识产权法和竞争法所涵盖的所有领域。作为一个知识产权案件审判大国～充分发挥知识产权司法保护的主导性作用不仅能使中国的创新驱动发展更适应新一轮科 4 技革命和经济全球化的新格局～也更有利于提升中国的知识产权保护的整体水平和国际形象。 放眼全球～德国于1963年、美国于1983年、韩国于2002年、日本于2004年、俄罗斯和芬兰于今年初分别设立了知识产权法院。在中国经济进入提质增效‚第二季?的今天～设立知识产权法院的时机已经成熟。中国目前已有的专门法院包括海事、铁路和军事法院。而设立知识产权法院～无论是受理案件的规模还是管辖所涉及领域～其影响力将远远超出上述三类专门法院。知识产权专门法院的设立～不仅可以一定程度上解决司法权的地方化问题～而且在司法权的运行机制、法院机构设臵、法院工作人员分类管理等方面也有很大的改革空间。同时～针对知识产权案件审理的特点～在审判程序、裁判文书、案例指导、陪审制度改革等方面也将有条件作出变革。 同权同价 “建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。” 在十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展 5 若干重大问题的决定》中提出～逐步建立城乡统一的建设用地市场～对依法取得的农村集体经营性建设用地～必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权～在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。这次的十八届三中全会《决定》将‚逐步?二字删除～直接表述为‚建立城乡统一的建设用地市场?。另外将集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价明确～而非‚享有平等权益?。 建立城乡统一的建设用地市场～明确的范围是农村集体经营性建设用地～实际上是把宅基地剔除在外。《决定》中也限定了‚在符合规划和用途管制前提下?～符合规划就是要在土地利用总体规划～和乡村建设规划等前提下～以及用途管制之下～才能入市交易。 农村集体经营性建设用地是指村组织将集体建设用地租赁、转让给企业、个人使用。这些建设用地多数已经成为厂房、仓库、商业市场等。也包括在《土地管理法》出台前～珠三角等地的农村转让给企业和个人的土地。 随着决定出台～建立城乡统一建设用地市场已不是‚要不要?问题～而是怎么依法实践问题。强调‚建立城乡统一的建设用地市场?～‚赋予农民更多财产权利?～使环环相扣的征地制度改革、集体建设用地流转、不动产统一登记等问题进入整体突破期。要赋权于民～使农民以产权保生存、以产权谋发展～从农村突破～向城乡一体化总目标迈进。 6 院士“双退制” “改革院士遴选管理体制,优化学科布局,提高中青年人才比例,实行院士退休和退出制度。” 两院院士包括中国科学院院士和中国工程院院士～是中国科学界的最高荣誉称号～为终身荣誉。两院院士由院士大会选举产生～实行差额无记名投票～每两年进行一次。成立院士的初衷是鼓励人才培养和科技进步～国外的院士荣誉终身制也已非常成型完备～但中国目前处在社会转型期～在金钱和利益至上的冲击下～当前的院士制度饱受争议。 目前国内在院士的遴选和管理机制上存在大量漏洞～在行政化主导下～中国院士的平均年龄雄霸全球～占据着主要的科研资源～实行终身制。派阀林立～学术作假、选举黑幕频发～严重抑制中国最高科研学术机构的新陈代谢～扼杀创新活力。其中最为诟病的是院士利益化——院士本应是最高学术荣誉～现却与具体的经济利益和学术利益挂钩～承载了太多隐形资源和利益纠葛～又没有退出机制～使院士在‚能进不能出、能上不能下?等方面～表现得更加突出。这导致院士评审、院士管理出现了诸如‚跑要?公关现象、院士四处兼职、学术腐败等问题～形成恶性循环。院士‚退出制?～破除院士行政化～实行院士退休和退出制度。只有这样～‚两院?才能真正成为纯粹的、权威的学术机构～院士 7 才能真正成为学术界的精英～进一步优化学科布局～使那些长期从事科研且成果丰硕的中青年人才～在院士评选和科学研究中脱颖而出。 现代财政制度 “必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。” 现代财政制度是未来财税体制改革路线图之一～即根据中央财税改革的思路～分税制主体不变～中央将上收事权来解决财权事权匹配问题。建立科学的财税体制。一方面要反映中国实际情况,另一方面还要反映国际通行做法。我国财政制度改革的方向是:在合理界定政府与市场边界的基础上～合理界定政府间事权和支出责任～侧重强化中央政府职能～合理界定政府间事权和支出责任～侧重强化中央政府职能～弱化对地方政府的干预～适当调整政府间收入划分～健全统一规范透明的财政转移支付制度～进一步完善省以下财政体制～加强县级政府提供基本公共服务财力保障能力～改善财政宏观调控～推动经济结构优化～保持经济平稳较快发展～促进科学发展和社会和谐。 建立现代财政制度～需要尽快实现地方事权和财权的统一。从财政角度而言～这就要求一方面改革中央财政转移支付制度～ 8 提高其效率,另一方面～需要培养地方稳定可靠的税源～以此调整其施政惯性～克服重视财政税费来源不重视民生需求～重视短期效益不重视长远利益的弊端～实现与中央调控的进一步协调。 “事权”和“支出责任” ‚事权?和‚支出责任?两个概念其实并不完全等同～支出责任是事权框架下更趋近于‚问责制?与‚绩效考评?的概念表述。公共财政的本质要求是在‚分钱?和‚花钱?的表象背后～带来对公共服务责任的合理有效制度规制～以寻求公共利益最大化。属于全国性的公共产品～理应由中央政府牵头提供～地区性的公共产品～则适宜由地方政府牵头提供～具体的支出责任～应合理地对应于此～分别划归中央与地方。同时～由于地方政府较中央政府更具有信息优势～更加了解本地居民需要～因而在中央政府和地方政府均能提供某种公共产品的情况下～基于效率的考虑～也应更倾向于由地方政府提供。而明确事权也是发挥中央和地方两个积极性的重要基础。 预算 预算管理体制是指确定中央和地方以及各地方政府之间的分配关系的根本制度。国家财力在中央和地方各级政府之间如何 9 分配～是预算管理体制的核心内容。 我国的预算管理权限划分如下:一是人大负责审查批准本级草案及执行报告,二是人大常委会负责监督执行～审查批准本级调整方案及决策,三是政府负责编制预决算草案、向人大汇报、汇总下一级、组织执行、决定动用、编制调整方案、监督各部门及下级的执行,四是财政部门负责具体编制草案及调整～定期汇报。预算调整由财政部门提出并编制预算调整方案～经同级人大常委审查批准后方可执行～并报上一级政府备案来源。 十八届三中全会决定中～关于改进预算管理制度将有更多技术性改革。一是建立跨年度预算平衡机制～意味着未来将编制中期预算。中期预算～简单来说是一种预算收支安排超过一年的财政计划。旨在为政府和政府各部门提供各财政年度中的支出预算必须遵守的预算限额～从而有效控制这些部门不断增长的财政支出。 二是对于审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展的措施～改革以来我国在绝大部分年份都存在赤字～而赤字的确立是服务于社会和经济发展需要的～一方面要平衡宏观调控～另一方面要保障民生～所以赤字时常难以消除。现在提出要向预算和政策拓展是指以促进经济和社会可持续发展设赤字～充分发挥财政的宏观调控职能。三是清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项～一般不采取挂钩方式。财政部财政科学研究所副所长白景明认为～这里用的词是‚清理规范?～重点在于清理和规范～‚一般不采取?也就是说有的该挂钩 10 的还是要挂钩。 赋予农民更多财产权利 “保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。” 赋予农民更多财产权利。这是健全城乡发展一体化体制机制、推进城乡发展一体化的重要内容和要求～是维护农民合法权益、推进城乡发展一体化在理念上的重大突破。 第一～赋予农民更多财产权利～是实现城乡居民财产权利平等的必然要求。目前我国城乡不平等的一个深层次表现是～农民和市民所享有的财产权利不平等。比如～城镇居民购买的房屋具有完整产权～可以抵押、担保、买卖～农民自己在宅基地上合法建造的房屋却不具有完整产权～不能抵押、担保～也不能出售到本集体经济组织成员以外。企业获得的国有土地使用权可以用于抵押、担保等活动～农民拥有的集体土地使用权不能用于抵押、担保等活动。农民对农村集体资产拥有所有权～但这些权利在经济上缺乏有效的实现形式。财产权利的不足～严重制约农户财富的培育、积累、扩大～制约农户财产进入社会财产增值体系、信用体系、流动体系～制约农民同城镇居民在经济权利上的平等～ 11 制约城乡一体化发展。 第二～赋予农民更多财产权利～是增加农民收入和财富、缩小城乡收入差距的必然要求。增加农民收入～需要培育新空间和开辟新途径。从农民收入构成看～家庭经营性收入、工资性收入、转移性收入、财产性收入4个部分中～财产性收入所占比重很低～是增加农民收入最大的潜力所在。应该把增加财产性收入作为促进农民增收的重要途径～采取多种措施大力推动农民增加财产性收入。 第三～赋予农民更多财产权利～在内涵上就是要保障农民依法享有平等的财产权利。积极发展农民股份合作～赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权～使农民依法获得集体资产股份分红收益,充实农民土地使用权权能～赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能～允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营～使农民依法获得土地股权投资收益,鼓励承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转～使农民依法获得土地流转收益,保障农户宅基地用益物权～改革完善农村宅基地制度～通过试点推进农民住房财产权抵押、担保、转让～使农民依法获得宅基地和房产转让收益,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股～实行与国有土地同等入市、同权同价～完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制～建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制～合理提高个人收益～使农民公平分享 12 土地增值收益～推动财产真正成为农民发展和致富的重要手段。 绿地投资 “扩大企业及个人对外投资,确立企业及个人对外投资主体地位,允许发挥自身优势到境外开展投资合作,允许自担风险到各国各地区自由承揽工程和劳务合作项目,允许创新方式走出去开展绿地投资、并购投资、证券投资、联合投资等。” 绿地投资又称创建投资或新建投资～是指跨国公司等投资主体在东道国境内依照东道国的法律设臵的部分或全部资产所有权归外国投资者所有的企业。创建投资会直接导致东道国生产能力、产出和就业的增长。 创建投资会直接导致东道国生产能力、产出和就业的增长。绿地投资作为国际直接投资中获得实物资产的重要方式是源远流长的。早期跨国公司的海外拓展业务基本上都是采用这种方式。绿地投资有两种形式:一是建立国际独资企业。其形式有国外分公司～国外子公司和国外避税地公司,二是建立国际合资企业。其形式有股权式合资企业和契约式合资企业。 绿地投资主要有以下三方面的优点:一是有利于选择符合跨国公司全球战略目标的生产规模和投资区位。海尔集团选择在美国的南卡罗来纳州的汉姆顿建立生产基地是因为其众多的地理 13 位臵优势。汉姆顿生产基地是海尔独资企业～电冰箱厂设计能力为年产20万台～以后逐渐扩大到年产40万至50万台。二是投资者在较大程度上把握风险。掌握项目策划各个方面的主动性例如在利润分配上～营销策略上～母公司可以根据自己的需要进行内部调整～这些都使新建企业在很大程度上掌握着主动权。三是创建新的企业不易受东道国法律和政策上的限制。因为新建企业可以为当地带来很多就业机会～并且增加税收。如:海尔在南卡罗莱纳州的总投资额达到1.26亿美元～创建了1250个工作岗位。 丝绸之路经济带 “建立开发性金融机构,加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设,推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设,形成全方位开放新格局。” 丝绸之路经济带是在古丝绸之路概念基础上形成的一个新的经济发展区域。新丝绸之路经济带～东边牵着亚太经济圈～西边系着发达的欧洲经济圈～被认为是‚世界上最长、最具有发展潜力的经济大走廊?。2013年9月7日～中国国家主席习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学作重要演讲～提出共同建设‚丝绸之路经济带?。丝绸之路经济带地域辽阔～有丰富的自然资源、矿产资源、能源资源、土地资源和宝贵的旅游资源～被称为21 14 世纪的战略能源和资源基地～但该区域交通不够便利～自然环境较差～经济发展水平却与两端的经济圈存在巨大落差～整个区域存在‚两边高～中间低?的现象。发展丝绸之路经济带～将从以下几个方面先做起来～以点带面～从线到片～逐步形成区域大合作:一是加强政策沟通。二是加强道路联通。三是加强贸易畅通。四是加强货币流通。五是加强民心相通。 海上丝绸之路 在陆上丝绸之路之前～已有了海上丝绸之路。所谓‚海上丝绸之路?是相对陆上丝绸之路而言的～由日本学者三杉隆敏在他1967年出版的《探索海上丝绸之路》的专著中初次提及～这个概念如今已被学术界所普遍接受。 海上丝绸之路是古代中国与外国交通贸易和文化交往的海上通道～它主要有东海起航线和南海起航线～形成于秦汉时期～发展于三国隋朝时期～繁荣于唐宋时期～转变于明清时期～是已知的最为古老的海上航线。海上丝绸之路的主港～历代有所变迁～广州、泉州、宁波、扬州、蓬莱、北海、漳州、福州、南京9市均曾为主港～但只有泉州是被联合国教科文组织公认的海上丝绸之路的起点～其他城市港口并无获此殊荣。因此～现代意义上的海上丝绸之路～起点位于福建省泉州市～经中国南海、波斯湾、红海等与欧洲、亚非国家和地区开展贸易合作。 15 严格控制机构编制～严格按规定职数配备领导干部～减少机构数量和领导职数～严格控制财政供养人员总量。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。 新一届中央编委已经提出明确要求～关键是下决心先控制住增量～强调向改革要编制～向管理要编制～向信息技术要编制。一要强化机构编制刚性约束。各地各部门应严格按规定设臵机构、配备人员编制和领导职数～在核定的行政编制和领导职数内配备人员。严格控制和减少机构编制增量～最大限度提高机构编制资源效用。二要创新机构编制管理。妥善处理严格控制与满足需求的矛盾～探索政府购买服务的有效形式和办法～把有限的财力更多地用于办事上～挖掘潜力～改进工作方式方法～提高效率等～改变以往一增加某一方面的职能或工作就要机构、要编制的做法～树立新的管理理念。三要严肃机构编制纪律。严格遵守机构编制各项法律法规和政策～严禁行政编制和事业编制混用～严禁上级部门干预下级的机构编制事项。健全机构编制监督检查和协调机制～加大违法违纪行为查处力度～维护机构编制管理的严肃性和权威性。 去行政化 “加快事业单位分类改革,加大政府购买公共服务力度,推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化,创造条件,逐 16 步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。” 去行政化～简要来讲就是淡化行业、职业或某项工作的行政色彩～尽可能地突破行政的束缚～突出行业、职业的主导地位。去行政化的精髓,不仅是取消行政级别,更在于规范行政权力,督促权力恪尽职责、恪守边界。同时～强调事业单位的服务职能～促使其回归本位。新近释放的一系列信号表明～更现代的治理理念与架构设计～终将取代政事不分的传统格局。对于诸多事业单位而言～其基本义务乃是增进社会福利。所谓‚行政化?～对外暗示着某种强制力和优势地位～对内则奉行上下有别、层级分明的组织方式。这一切～都与事业单位天然的角色使命背道而驰。从此角度看～惟有实现去行政化～事业单位方可回归常态。 发展成果考核体系 “完善发展成果考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向,加大资源消耗、环境损害、等指标的权重,更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。” 国内生产总值,GDP,是衡量一个国家或地区经济发展水平的总量指标。改革开放以来～我国经济保持快速增长～GDP年均增速高达9.8,。然而～在经济高速发展的同时～一些地方过度 17 重视‘GDP’数据～有的不惜以破坏环境为代价～甚至造假～这样的‘GDP’毫无意义。全会提出‚完善发展成果考核评价体系～纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向?～明确在增长导向上‚纠偏?～特别是加大了除GDP增长以外～经济、社会、环境保护、人民生活等综合发展的考核指标权重～这一新的‚指挥棒?将对中国经济社会发展影响巨大。 协商民主 “推进协商民主广泛多层制度化发展。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。加强中国特色新型智库建设,建立健全决策咨询制度。完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度。” 中国共产党和中国人民在探索社会主义民主政治建设过程中,创造了独具中国特色的协商民主。党的十八大首次提出‚社会主义协商民主?的命题,并对健全社会主义协商民主制度进行规划和部署。党的十八届三中全会《决定》进一步强调:‚协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现。在党的领导下,以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容,在全社会开展广泛协商,坚持协商于决策之前和决策实施之中。?这体现了我们 18 党对协商民主的认识达到了新的高度。 构建程序合理、环节完整的协商民主体系。中国民主政治的丰富性和当代社会的差异性,决定了中国协商民主形式和类型的多样性。不断丰富协商民主的实现渠道,加快协商民主的制度建设和制度创新,是发展中国特色社会主义民主政治的必须选择。要不断拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道,深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。立法协商是协商民主的重要内容。我国立法过程中,开展的立法论证听证制度,鼓励公众参与立法,收集立法信息,尽力使各方面的利益和要求都能得到体现和表达,制定出符合公众利益的法律和政策,就是立法协商的实现形式。行政协商是指为提高行政相对人对行政决定的认可程度,实现特定行政目的,在第三方参与的情况下,就行政处理的结果与行政相对人进行沟通、交流,然后再作出处理决定的行为。立法协商和行政协商,有利于增强立法和行政决策的科学性、公正性、正当性。要进一步完善听证制度,健全立法、行政协商制度,调动公众参与的积极性,特别是对民众普遍关注的重大立法和决策,要切实起到平衡各方利益要求的作用。 废止劳动教养制度 “废止劳动教养制度,完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法 19 律,健全社区矫正制度。” 劳教是中国独有的制度。劳教制度的诞生～当时主要是对流动人口～特别是对农村流入城市又有轻微违法行为的人采取的一种管制措施。后来通过几次适用范围的扩展～劳教制度变成维护社会治安、打击犯罪行为的重要措施。近年来～随着任建宇、彭洪、方洪等劳例在社会上引起广泛关注～以及‚上访妈妈?唐慧案等事件相继曝光～劳教制度被舆论推到风口浪尖。事实上～从2000年《中华人民共和国立法法》颁布以后～限制人身自由须由法律来定～行政机关没有限制人身自由的权力～劳教就开始处于违法状态。同时因为劳教的制度定性是‚行政处罚?～且缺乏程序上的规约～其裁量弹性空间很大。在现实中～有些地方为了稳控需要～肆无忌惮地扩大劳教适用范围～致使它成为侵犯公民人身自由的制度外衣。废止劳教制度的提出～使在我国存在了55年的劳教制度～正式走向结束。但《决定》并非只‚破?不‚立?——‚完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律～健全社区矫正制度?～就指向了对废止劳教后的制度补位～意在通过替代性的制度设臵～来祛除‚半吊子?改革的痼疾惯性～为保障基本人身权益提供更坚实的支点。社区矫治～在行政处罚、刑事处罚间构筑起‚缓冲地带?～它能以柔性治理～克服公共管理中的顽疾～实现对部分治安难题的良序治理。对之进行立法保障～很有必要。废止劳教的外延～应是法治补全～为公共治理和个体权益 20 筑立屏障。 减少适用死刑 健全错案防止、纠正、责任追究机制～严禁刑讯逼供、体罚虐待～严格实行非法证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名。 关于逐步减少死刑罪名～从公报原意来理解～是从立法入手减少我们国家的死刑～一般来说是从经济犯罪、财产性犯罪、职务犯罪、非暴力性犯罪来考虑～来减少死刑的罪名。对暴力型犯罪故意杀人投毒危害公共安全这一类的严重犯罪不会减少。这样就从源头上减少我们国家死刑的刑种～这样就必然导致司法当中的死刑实际减少～这样就符合国际上废除死刑减少死刑的潮流～也进一步完善我们国家的人权制度～这是一个非常重要的进步～也是中央决议当中第一次谈我们国家的死刑制度～明确提出来减少死刑。一直以来～无论从刑法思想、刑罚理论～还是从司法角度～死刑问题都是一个极为敏感的话题。就我国而言～死刑的立法和司法方向已经达成了某种共识～形成了‚保留死刑、严格控制死刑?的基本政策。而要实现这一政策～至少需要从以下四个方面做出努力。一是严格限制死刑核准程序,二是从刑法总则入手～明确并完善死刑适用的原则、对象条件,三是减少刑法分则中适用死刑的罪名,四是在对民众死刑观进行理性引导的同时～减少、杜绝民意审判。 21 从目前看来～我们只在第一个方面上作出了足够的努力～将死刑核准权统一收归最高法～而其他方面都有待加强。因此～本次中央决定‚逐步减少适用死刑罪名?～正是对一贯刑事政策的继承、发扬～再次彰显了‚慎杀、少杀?的理性法治理念。 此次改革将直接引起刑法分则的变迁～在某些犯罪种类上排除或基本排除死刑。如对于死刑规定较多的经济犯罪和财产犯罪～除少数危害特别严重的犯罪保留死刑外～原则上均应删除死刑。经济、财产犯罪的成因是多方面的～社会危害性一般也都低于侵犯他人生命权利、国家和公共安全的犯罪～对之适用死刑有过重之嫌。 事实上～《刑法修正案,八,》已经废除了13种罪的死刑～显示了减少死刑的立法倾向。同时～改革也将引起一些死刑罪名的合并～通过技术处理删除某些能够以其他死刑条款包含的死刑条文。此外～某些犯罪制定死刑时～过多地考虑了极为罕见的严重情形～导致法定刑幅度过宽～最高刑过重～这也有望得到纠正。 另一方面～‚减少适用死刑罪名?并不会单兵突进～由其彰显出来的价值取向必将产生多米诺骨牌效应～带来一系列的法治变革。首先～刑法总则应对死刑立即执行与死缓的条件作出更为明确、更具操作性的界定。其次～在保留死刑的罪名上～更应严格限制～并引入先进的刑法理念～如目前对故意的结果加重犯与过失的结果加重犯没有进行规定化区分。再者～死刑适用部分减少后～监禁刑也将随之进行必要的调整。 只有对现有的其他刑 22 种及执行程序进行改造～在此基础上减少对死刑的适用～才能既体现现代刑罚的人道性～又不至于使刑罚的威慑力降低而不利于保护社会和教育犯罪分子本人。 权力清单 “形成科学有效的权力制约和协调机制。推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。” 权力清单意指明晰每个单位、每个职位的权责～给权力划定边界。 一个成熟的法治社会～公民对政府权力及其运作‚洞若观火?应是一种常态。依法行政的前提就是权力运行的公开。在法治框架下～公权力和私权利的行使都要以法律为依据。由于政府权力具有强制性～且大多直接涉及公民的实际利益～如果不加以严格规范和约束～政府权力行使的结果～很容易造成公民权利的受损、流失。法治的一个内在要求是权责对等～法治首先要约束政府权力～也意味着合理减轻了政府的责任。有限政府状态下政府行使权力的范围是有限的～同时政府履行的保障责任也是有限的。这样既可最大限度避免政府权力对公民权利的侵害～也有利于市场经济的发展和公民社会的发育～最终也有利于政府自身的改革和进步。通过权力清单可以让公众清楚政府部门需要提供的服务～不仅能够有效压缩政府工作人员的腐败空间～而且能够 23 提高行政效率、降低行政成本。 官邸制 在‚健全改进作风常态化制度?部分提出要规范并严格执行领导干部工作生活保障制度～探索实行官邸制。 官邸通常指的是国家元首、政府首脑以及其他高级官员的居所～视情况而定～官邸可能包括官员们的办公室～也可能是各自分开。官员本身对此只有居住权～没有产权。官邸制则是公务人员的一种住房的制度。 官邸制可以作为抑制国有资产流失和预防住房腐败的一项措施。推行官邸制后～省、市、县的主要领导将不能再以住房困难为由利用职权违规建房～干部交流、异地任职时也不能到多占房屋～官员退休之后将不能再继续占有公家住房。有利于官员的住房实现规范化、制度化、显性化～有利于杜绝住房腐败产生。推行官邸制～同时应对官员已有住房进行摸底清理～以此为突破口～在建立领导干部住房申报制度及住房档案的同时～推动官员财产申报制度。 渐进式延迟退休 在‚建立更加公平可持续的社会保障制度?部分提出～研究 24 制定渐进式延迟退休年龄政策。 渐进式延迟退休是指将来制定有关延迟退休的政策将采取小步慢走的方式～逐步缓慢地延长退休年龄。假如退休年龄延长一岁需要经过两年时间～那么在政策实施之后的第一年只将退休年龄延长半岁～第二年再延长半岁～以此类推。在将来有关延迟退休的政策制定并公布之后～还将设定几年的‚缓冲期?～即经过几年的准备才会正式实施。首先～从长远来讲～随着人口结构特别是劳动力结构变化～再加上中国人口预期寿命越来越长～中国已经进入了老龄化社会～延迟退休年龄或是必由之路。 其次～退休年龄延长在世界范围内是大势所趋～各国在实施延迟退休年龄政策的时候～都是采取逐步延迟的具体操作办法～但符合我国国情的渐进式的政策需要谨慎研究后推出。 最后～延迟退休年龄不仅关系经济社会发展～更关乎许多人切身利益～采取渐进的方法～提前公布今后10-20年后延迟退休年龄的政策方案～可以稳定人们的预期～消除人们的疑虑～更有利于做好各方面的准备。 “单独二胎” “坚持计划生育的基本国策,启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策,逐步调整完善生育政策,促进人口长期均衡发展。” 25 单独二胎意是指夫妻双方一人为独生子女～即可生二胎。20世纪70年代以来～为控制人口过快增长～提高人口素质～中国全面推行计划生育～将其确立为基本国策～在此期间中国面临的人口形势不断发生变化～在持续20多年的低生育水平后～已经达到或接近一个超低生育水平～人口结构性问题逐渐显现。一方面是老龄化加速～另一方面是劳动年龄人口增量已经进入了减少阶段～适当的放宽生育政策～将促进人口结构性问题向良性发展。 全面二胎～也就是在一个时间点上所有家庭都生二胎～比单独二胎的数量大～可能出现人口剧增～对社会造成多方面的影响。单独二胎作为平稳调整～可以避免人口高峰的冲击。当前中国的人口的压力依然巨大～还将继续实行计划生育政策～但今后的生育政策将会根据经济、社会、人口状况的变化以及民众的生育意愿不断进行调整和完善。国家卫生计生委表示～对于单独二胎的政策不设统一实施的时间表～由各省根据自身实际情况组织实施。 生态保护红线 第52项任务‚划定生态保护红线?提出建立国家公园体制、资源环境承载能力监测预警机制、对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。 划定生态保护红线是首次提出～显示出决策层对生态保护红 26 线的认识不仅包含了十八大的‚控制开发强度～调整空间结构?以及‚严守耕地保护红线?～使生态空间红线概念得到确认～而且从自然资源角度展开～使生态保护红线概念从生态空间红线向生态资源和生态环境红线外延。这标志着生态保护红线成为一个综合性的生态文明建设控制概念。 综合性的生态保护红线概念的提出～意味着在今后的生态文明建设中～将逐步确定空间开发控制范围、资源利用控制阈值、重点污染物排放控制总量以及环境质量的宜居控制～完善生态文明的控制性指标管理。 国家公园体制 国家公园制度是一种资源保护与开发利用实现双赢的先进管理模式～是让生态环境与旅游消费达到共存的国际惯例和普遍适用的规律。1872年3月1日～美国建立了世界上第一个国家公园———黄石国家公园～其基本思想是～国家公园不以盈利为目的～不能被少数盈利者掌管～而应‚让人民得益、供人民享受?～只能由全体人民所信任的政府为着国家的长久利益行使管理权利。 美国国家公园体系管理的有效性来自于国家对公园体系保护与利用的大量立法和行政规定～其详细程度达到了操作层次。国会不仅针对国家公园体系作整体的立法～还针对各个国家公园分别立法～从经济开发浪潮中抢救出了一大批珍贵的自然遗产和 27 文化遗产～推动了自然和文化保护运动的兴起。 产生于美国的关于国家公园的思想和体系～作为一种理念和制度已经为全世界所普遍接受。到2001年～国家公园从美国发展到了世界上225个国家和地区～全世界的国家公园总数已达到9800多个～总面积近10亿公顷。‚国家公园和保护区体系?、‚世界遗产?、‚生物圈保护区?等概念也是从单一的国家公园概念中衍生而来的。 国家公园不仅仅是个名称～其背后蕴涵的是一种对自然与文化区域进行可持续发展与保护的最优化的管理体制。国家公园体制的建立～将使得国家公园纳入到政府财政全额拨款范围～而不再成为地方政府依托门票经济的经营性工具。国家作为国家公园的主体～将对国家公园的旅游开发和生态保护进行更高层面的综合考量。对公众来讲～也将意味着更优惠的门票价格。 28