单一制和联邦制国家结构形式的比较——以中、美为例

单一制和联邦制国家结构形式的比较——以中、美为例 单一制和联邦制国家结构形式的比较—— 以中、美为例 LooalsystemAndSocio~ {I}J占缸金2009.9(中) 单一制和联邦制国家结构形式的比较 以中,美为例 乔冬冬 摘要国家结构形式是指现一国的整体与组成部分之间,中央政权与地方政权之间的组成 关系,中国和美国分别是单 一 制和联邦制国家结构形式的典型代表.本文试图通过对两国国家结构形式的历史渊源,国内 政府关系及各级政府间的权 力划分进行比较,发现两种国家结构形式的特点所在,为当代中国建立法治社会提供有益借 鉴 关键词国家结构单一制联邦制 中图分类号:D034文献标识码:A文章编号:1009.0592(2009)09.203.02 国家结构形式是指表现一国的整体与组成部分之间,中央政 权与地方政权之间相互关系的一种形式,它所表现的是一种职权 划分关系.0国家结构形式一般分为单一制和复合制两种,由于 复合制的主要表现形式是联邦,因此,单一制和联邦制就成为当 代国家结构的主要形式.中华人民共和国建国时选择了单一制 的国家结构形式,而美国在建国之初选择了联邦制,两国的选择 均是符合历史规律和民族文化特征的,其各自特有的国内政府间 关系对发挥各级政府的积极性都发挥了良好的作用. 一 ,单一制和联邦制的内涵 (一)单一制 单一这一词语由拉丁语的Unus演变而来.单一制国家结构 形式0的内涵在于:全国只有一部宪法和一套中央国家机关体系., 每个公民只有一个统一的国籍,国家内部按照地域划分行政区 域,各行政区域的地方政府是中央政府在地方的分支机构,由中 央政府统一领导,不能脱离中央而独立:在对外关系中,中央政府 是国际法主体.也就是说,单一制是一种以中央政府为核心而形 成的政府间关系,中央政府集中了所有的权力和权威,在很大程 度上决定着国家行政区划的划分和地方政府的设置,可以改变一 个地方政府的行政区域范围或者改变地方政府的结构形式,而地 方政府的存在及其权力都源于中央政府或受制于中央政府.单 一 制下的政府关系具有以下特点:其一,中央政府代表了国家的 所有主权,且除了宪法规定的公民基本权利的限制之外具有无限 权利:其二,地方政府只是中央政府的分支,有义务服从中央命 令,不具备有宪法保障的自治权 (二)联邦制 这一词语源于拉丁语Foedus,意为联合.联邦制国家是由几 个或更多的成员联合组成的国家.联邦制是由两个或多个分享 权力的政府对同一地理区域及其人口行使权力的体系..在联邦 制下,宪法把国家权力分为两部分,一部分授予中央政府,另一部 分授予地方政府,二者都享有实质上的权力.根据联邦制模式的 基本框架,其涉及国内政府间关系的特征主要包括:其一,存在两 套政府体制,一套是联邦中央政府,一套是联邦各成员政府:其 二,中央政府同各成员政府之间存在着明确的权利划分,联邦政 府是一个有限政府:其三,联邦中央政府和地方政府都不得逾越 宪法中关于他们各自应当享有的权力和地位的条款,从而干涉到 另一方的权力范围:其四,各成员政府可以在联邦宪法规定的权 力范围内,制定适合本成员国的宪法和法律,并自主决定和管理 本成员国事务;其五,各成员国下属的地方政府,实行地方自治, 其自治权受到法律保护,成员政府不能直接干涉所属地方政府的 事务. 二,中,美国家结构形式的比较 (一)中国单一制形式的特点 作者简介:乔冬冬,郑州大学法学院2007级宪法与行政专业 1.中央与地方的立法关系 对于我国中央与地方的立法关系,1982年宪法只是原则性 规定:”中央和地方的国家结构职权的划分,遵循在中央的统一领 导下,充分发挥地方主动性,积极性的原则.”并没有具体说明如 何解决中央和地方法律规范之间的冲突,而2000年通过的《立法 法》则规定了法律规范地效力,等级,制定程序以及冲突解决方 式,成为某种意义上”法律的法律”.根据宪法和立法法的有关规 定,中国的中央与地方分权,具有如下特点:第一,《立法法》规定 某些重要事项只能制定法律,即涉及到整个国家生活,关系到全 国各族人民基本利益的法律,主要指刑事,民事,国家机构,公民 基本权利义务方面的法律.第二,根据《立法法》64条,73条之规 定,地方政府具有一定的权力管理本地区的事务.但只有国务院 批准的较大市的人大机构和政府才有立法权;中央政府的法律规 范在效力上一般高于地方法律规范,但并非绝对,而《立法法》规 定了解决中央(部门规章)和地方法律规范发生冲突的程序. 2.中央与地方的权力关系 中国作为单一制国家,中央与地方的权力关系主要体现为上 级领导下级,与以美国为代表的联邦制不同,中国地方政府一般 有责任实施中央制定的法律,并接受上级政府的指令,命令与监 督,且上级政府有权撤销下级政府的决定,并对各地人民政府的 行政职能实行横向与纵向的双重监督. 3.单一制下的多元化 如前所述,由于巨大的地区差异,在中央集权的同时,中国的 单一制呈现出多元化的特点.当前,中国所实行的是以民族区域 自治和特别行政区制度为必要补充的单一制国家结构形式, 中央政府与地方政府的关系呈现出三种形态,即中央政府与一般 地方政府的关系,中央政府与民族自治地方政府的关系以及中央 政府与特别行政区政府的关系.在这种制度下,特别行政区享有 高度自治权0.但并没有改变单一制的国家结构制度,其原因在 于:第一,中国仅有一部统一的宪法,中国的法律制度在总体上 适用全国;第二,构成中国整体的各个部分是行政区而不是成员 国;第三,中国的中央政府在治理国家的过程中具有很大的权力. (二)美国联邦制国家结构形式的特点 1.中央与地方权力划分的宪法表达 与中国的单一制国家结构形式不同的是,美国联邦政府是一 个有限政府,其权力限于宪法授权的范围0,但在有限的范围之 内,联邦宪法和法律具有最高的权威.宪法未曾授予的权力,正 如宪法第十修正案所言”属于各州与人民”.因此,各州的宪法被 认为是”限制而非授予”:即州政府的立法权力被假设有效,除非 收到联邦或本州宪法明确规定的限制.与此相反,联邦宪法则是 “授予而非限制”:即除非联邦宪法明确授权,联邦权力被假设无 效.在美国,中央与地方的权力划分并不是静止的,而是随着社 203 2OO9.9(中) LegalswtomAndscc {l}lJ占缸金 会发展而变化.这一变化通过一系列关于州际贸易的案例来体 现和决定. 2.中央与地方的相互关系 如前所述,联邦制具有两套独立的政府制度和法律制度.在 美国,联邦和各州都有自己的宪法极其所规定的政府组织,联邦 和各州之间的关系基本上是纯粹的法律关系,联邦一般无权命令 各州执行某项事务,各州也不能阻碍联邦的运行0.体现在法律 的执行方面,联邦和各州具有自己的执法系统,独立执行本政府 制定的法律.联邦要在全国范围内执行某项法律,需在联邦设立 总局,并在各地设立分部以执行这项法律,而不能把执法任务强 行摊派到各州政府的头上. 3.联邦制的优越性及缺陷 联邦制的优越性主要体现在制度化法制化的分权,美国人 历来认为,中央集权对自由权构成威胁,如何给予政府必要的权 力,但又防止形成危害自由的中央集权是他们最关心的问题,而 解决这个问题的方法之一,就是把权力授予两级政府,使得每一 级政府各自在其范围内具有最高权力.无论是在理论上还是实 践上,联邦制都在限制权力的框架内,满足了国家和地方的需要. 联邦制通过政策和政治下放,能够满足解决地方问题的需要,有 助于民主.联邦系统还能扩大人们对政治与政府的参与,这是我 们借鉴以解决中国当代问题的原因,同时也应该注意到联邦制的 局限性,它对国家的法律资源要求比较高,而公共政策的多样化 也可能导致不平等,这是我们在借鉴时应该注意到的. 三,结语 单一制和联邦制并非相互对立的两个概念,其区别也并非像 有些学者归纳的那样泾渭分明,直截了当.实际上,两者只是在 程度上有所区分,而不是相互排斥.通过对中美国家结构形式的 比较,我们可以看出,在借鉴西方经验的同时,要充分考虑到中国 的现实国情.中国要建立一个现代法治国家,就必须走一条有选 择性集权的道路.这意味着在集权的同时还要进行分权.在那 些涉及到全国性意义的领域,中央政府要把权力集中起来,并通 过垂直系统行使这些权力.但在管理地方事务上,地方政府不可 或缺.没有足够的名实相符的权力,就会很难履行其应当的政府 责任,应当视地方政府为一级政府,让地方政府拥有包括地方司 法,立法和行政在内的权力,以适应建设现代法治国家的需要. 注释: ?刘杨.宪法对国家结构形式的表述.南昌大学学撤.2005(7). @于历史和政治背景和社会制度的差异,单一制还可以表现为两种不同的运作模式: 第一,中央集权型模式.即地方的权力受中央委托.地方是中央的代理.中央政府仍享有最 终的裁判权和决定权:第二,地方分权型模式,即国家宪法机关以立法方式赋予地方政府享 有一部分权力,实行地方自治.这是权力的”一种确定性转移,中央政府不得随意干涉地 方政府权力范围内的事务,中央政府仍可以依法实施监管权.治权力,中央政府可以箍时 通过法律或命令超越或取消地方规定. @中央国家机关体系包括有立法机关,中央政府和司法机关. ?事实上,多数学者都不能给出联邦制的定义,只能根据它的基本原则和制度的基本 框架对它加以事实性的描述.具体而言.联邦制也表现为两种型态:第一是均衡型联邦制 模式,这主要表现在联邦与成员单位权力分配比较均衡,联邦中央政府无权干涉成员政府 以下的各级地方政府,如美国和德国:第二是非均衡型模式.这表现为联邦中央政府高度集 权,导致权力和职能分权不均衡,如印度和阿根廷. ?特别行政区的高度自治权表现为实行与整个国家不同的政治,经济和社会制度.如 实施本地法律的权力,司法终审权,货币发行权及财政独立等,甚至超过了联邦各州乃至联 邦成员国所享有的地方自治权限. ?张立荣.中外行政制度比较.北京:商务印书馆.2004, ?美国宪法赋予联邦政府特定的立法权,司祛权和行政权,且否认存在印属于联邦又 属于州的权力.当然.这一权力范围的具体大小取决于对文字含义的解释,事实上,我们也 可以看到,联邦政府的权力随着时代的变化,通过美国银行案等一系列的宪法判例而的 以丰富. ?张千帆.宪法学导论一原理与应用.北京:法律出版杜.2004. ?黄良才.美国联邦制中中央和地方的权力划分.法制与社会.2007(4). @王世杰,钱端升.比较宪法.中国政法大学出版社.2004年版. (上接第171页)程中注重从课程设置,课堂实践,社会实习等环节 培养专门的社区矫正工作者,这不仅有利于该专业学生的发展前 景,而且有利于社区矫正工作队伍的建设,从而满足学校培养和社 会需求的有效衔接. 四,对该专业学生培养的基本况状调查 中央司法警官学院(以下简称”学院”)作为培养司法行政领 域人才的摇篮已经在社会学专业设置社会工作与社区矫正的人 才专项培养方向,为了解学生培养的基本现状,对该学校培养的 第一批社会工作与社区矫正学生(大四学生)进行了一项简单的 问卷调查,学生人数共133人,发放问卷133份,收回130份,其 中一份为无效问卷,有效问卷129份.结果如下: 第一,学院课程设置符合矫正队伍人才需要.截止到调查时 间,虽然专业课程还没有全部学完,但通过对”社区矫正的价值分 析”问题的回答可以看出,学生已基本掌握了社区矫正的意义和 价值,答案包括:矫正和教育,防止社会失范,人类文明的组成部 分,社会资源,人文关怀等,比较全面.通过对”社区矫正的总体 评价”和”社区矫正工作人员应具备的基本素质要求有哪些”的答 案分析,学生已经掌握了社区矫正的优势,也意识到了我国试点 工作的不足之处.这说明,学院的课程设置是合理的,通过课堂 学习,学生已经能基本掌握社区矫正的工作要求. 第二,有课堂实践但项目不充足由于社区矫正工作者需具 备专门的矫正技术和一定的社工理念与方法,因此,除了理论学 习以外,还需要在课堂教学中有必要的实践内容.对本项调查的 结果显示,学院的课堂教学中虽然涉及相应的实践活动,但项目 较少这可能与全部的专业课程未学完有关. 第三,社会实习实践活动明显缺乏.虽然参加社会实习实践 204 的目的不同,包括增加收入,理论联系实际,锻炼能力等,但对参 加社会实践的必要性认识是一致的,回答”很有必要”的占91%, “一般”占9%,没有人回答”没必要”和”无所谓”.虽然学生有强 烈的社会实践意愿,但有过社区矫正实习经历的人只占16%,而 且有实习经历的学生也体会到了目前社区矫正队伍中工作者的 专业性明显不足,导致社区矫正工作的一些相关问题.没有实习 经历的学生回答是也想去实习,但无法联系.希望学校联系实习 地点并以志愿者身份加入的学生占88%,希望学校联系实习但不 愿意以志愿者身份加入的占2%,不希望学校联系实习地点的占 10%,这说明,绝大多数学生自己没有能力联系实习地点,希望学 校出面,但真正有过实习经历的人只占16%,说明学生的社会实 习实践活动明显缺乏. 五,结语 随着我国社区矫正的发展,社区矫正工作的任务也会加重. 既然社区矫正队伍建设问题急待解决,而社区矫正工作的特殊性 又要求专业的人才来组建这支队伍.那么,学院作为专门培养该 类人才的地方就应该担此重任,注重从课程设置,课堂实践,社会 实习等环节培养专门的社区矫正工作者,为社会输送所需人才. 但是,为了给学生提供实习实践的机会,以便于毕业后真正发挥 价值,主管社区矫正工作的部门也应该与学校的培养结合起来, 为学生的社会实践,工作就业提供平台,这不仅有利于该专业学 生的发展前景,而且有利于社区矫正工作队伍的建设. 注释: ?刘强.论我国社区矫正的立法及机构和队伍建设.河南司法警官职业学院学报.2004(12) ?刘永强,何显兵.关于社区矫正工作者的定位及其队伍建设.河北法学.2005(9). ?齐雨展,龚俊.建立专职矫正丁作队伍的思考中国司法.2006(2). ?张金武埘当前社区矫正队伍建设情况的分析与建议.中国刊法2008(3).