非税收入改革

非税收入改革 非税收入作为与税收相对应的一个概念,由我国“预算外资金”管理改革演变而来。如果以改 革开放作为分界线,改革前高度集中的经济体制和财政体制,决定了非税收入的项目和规 模很小,少到几十个亿,多到几百个亿。而伴随着我国经济、社会的迅速发展和政府职能的不 断扩大,财政的压力不断加大,在税收与财政支出缺口日益扩大的情况下,非税收入成为了政府财政收入的重要组成部分,并发挥着越来越大的作用,到上世纪90年代末期,我国非税收入项目多达上千种,资金总额基本与预算内税收收入相差不多。可以说,非税收入的存在是由我国的基本国情决定的。 作为税收收入的必要补充,非税收入是政府提供特定公共服务和准公共产品的主要收入 来源,在优化资源配置、提高公共物品或服务供给效率方面发挥着重要的作用。目前,我国政府征收非税收入依据,概括起来主要有4种,即准公共产品、政府行政权、政府产权和政府信 誉。 自上世纪90年代以来,我国针对财政分权改革过程中,由于收费主体多元化、管理政出多 门而导致的乱收费、乱罚款和乱摊派现象,将罚没收入、政府性基金收入和部分行政性收费逐步纳入了财政预算管理,对其余的预算外资金也都实行了财政专户和“收支两条线”管理,标志着我国非税收入已走上规范化管理的新起点。2000年以来,国家通过编制综合财政预算,实现非税收入与税收统筹安排,对执收部门和单位实行了“收支脱钩”管理,取得了良好的效果。但是,从总体上对非税收入的管理,仍然局限于是否纳入预算管理的思路设计,并未从非税收入产生的体制根源上寻找解决的路径。笔者认为,改革的重点应放在体制层面,从非税收入的规模合理统筹和优化结构着手,才能使非税收入纳入到规范的路径。 山东省清理取消近4成省级以上行政事业性收费项目,为企业和社会减负40亿元,其背后就是非税收入制度的变革。目前,我国行政事业性收费项目按隶属关系实行中央或省级管理,地方收费项目由省财政厅和物价局共同审批,其中项目管理以省财政厅为主,管理以省物价局为主,重要的收费项目需报省政府批准;设立各种政府性基金的审批权集中在财政部,由其会同有关部门审批,重要的政府性基金项目需报国务院批准。 规范非税收入管理,就是针对各项非税收入的取得依据,按照政府管理及服务的边界与范 围,确定非税收入的合理规模与结构。 同时,准确定位非税收入管理职能,加强非税收入管理程序、管理机制与管理手段的完善 与创新,使非税收入的所有权、使用权和管理权真正归位,从而实现非税收入“总量适度、结构合理、使用规范、功能健全”的规范化管理目标。 摘要：政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分，加强政府非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。中国在非税收入改革中采取一系列的措施，但这些措施在推行中并未取得预期的效果，甚至面临种种阻碍。分析非税收入改革 陷入困境的原因，找到相关的对策，有利于中国深化改革，从根本上解决非税收入问题。 关键词：非税收入；改革困境；改革突破 税外收费在中国社会经济发展中有其合理的成分，它在规范财政收入严重不足、弥补政 府支出缺口、满足各级政府职能需要和提供公共设施方面发挥了巨大的作用。但是，由于税 外收费的发展太快、过度膨胀，致使企业和社会、特别是广大农民负担越来越重，由此引发 了一系列阻碍经济发展、影响社会安定等方面的问题。 一、非税收入改革与困境 1.随着中国对非税收入管理的加强，非税收入的相对规模呈现递减趋势，非税收入占政 府收入的比重有所下降。1978年，中国非税收入与税收收入的比重是1.85?1，到2005年时，这一比例已下降到0.29?1，但这是建立在中国税收收入逐年增加的基础上。中国非税 收收入的膨胀规模是绝对不容忽视的。据保守估计，2006年全国非税收入超过2万亿元，占全国财政收入的50％以上，不仅大大高于发达国家5％～15％的比重，也高于发展中国家20％～30％的比重。 2.变更收费性质，防止收费收入纳入预算管理。经营性收费财政部门不方便插手管理， 早在2006年底，财政部便计划把这些收入一并纳入财政体系，实行统一预算。但根据财政 部综合司官员透露，对于这部分收入的定性，在各部委进行摸底调查时分歧最多。因此许多 收费部门变更收费性质，将行政事业性收费变为经营性收费，逃脱非税收入改革。 3.各部门不愿主动如实申报清楚自己的收费项目，导致非税收入改革成为一项家底难清 的改革。2006年底，财政部曾以急件的方式给中央各部委发了《关于调查清理中央单位非 税收入项目的通知》，并要求12月底前将调查数据上报财政部。2007年4月初，财政部发布对中央各部委的非税收入项目排查通知，距离上一次统计结束仅仅两个多月。连出两道急 令，是“因为上一次的调查结果不太好”。财政部综合司的官员对媒体透露，主要表现在项目 数量偏少、非税收入规模过少或项目性质有出入等。同样的问题在2006年初也曾在江苏省出现过。当省财政厅为规范非税收入进行部门调查时，几乎所有试点单位都声称，他们的非 税收入寥寥可数[4]。 二、非税收入改革困境的原因分析 1.政府间财权分割 财政体制是划分政府间财政关系的根本制度。改革开放之初的财政承包体制虽然调动了 各级政府和部门理财的积极性，但同时也强化了地方和部门的利益，助长了“创收”风气。1994年虽然进行了分税制改革，但仍存在着事权划分不清、财权划分不彻底和转移支付不规范的 问题。在这种情况下，地方财政收入又主要依靠地方税收和中央转移支付，在既定的地方税 税种框架内谋求税收收入的增长受相应税源的约束，往往难以保证地方政府支出增长的需 要。这样在与中央政府讨价还价的过程中，地方和部门最能保全局部利益的做法是将非预算 内的财源转为预算外甚至体制外的财源，这就造成财政资金的体外循环。 2.收支挂钩、部门利益人格化与二部预算 现行收费体制是谁收费、谁使用，收费主体支配收费资金，即收支挂钩。目前，收支挂 钩大致有两种形式：一是差额返还，即收费单位将收费资金实行专户储存，财政部门扣除一 定比例后分批返还给收费主体；二是全额返还，即财政部门根据收费单位编制用款计划将专 户储存的全部收费资金分批拨付给收费主体。收支挂钩的收费体制使得单位利益与收费的多 少紧密联系，而当政部门可以凭借权力收取各项费用来获取利益，并且基本不受严格的约束 和监督时，相当一部分收费收入就会转化为个人的福利收入。相应地，在本位利益驱动下， 政府系统各部门、各权力环节会通过扩张可供他们掌握支配的非税收入来寻求其福利的最大 化。为了保住和扩大既得利益，各部门竞相行使分配职能，收费的规模也日益膨胀，有的部 门收费甚至达到了登峰造极的地步。 3.多头审批管理 现行收费体制是多家理财体制，行政事业收费实行中央和省两级管理，按隶属关系分别 由国务院和省级物价、财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主会同物价部门审批； 征收标准以物价部门为主会同财政部门审批；涉及到农民利益的重点收费项目需报经国务院 或省、自治区、直辖市人民政府同意；政府性基金则由财政部门会同有关部门管理。这种相 互交叉、多头控制的运行机制，执行起来漏洞很多，致使政府对收费的调控手段不多，能力 不强。突出表现在财政既不能囊括应由政府收取的所有经济剩余，也不能提供完整的公共服 务，再加上机构编制管理与经费管理脱节，造成依靠收费大量养人，如一些机构基本靠收费 保持正常运转。 4.票据种类多，监管不到位 目前收费票据种类达160多种，票据的使用和管理存在许多不规范的地方，票据核销与监控体系也不完善。一些单位不按票据管理的有关规定使用票据，混用、串开、外借票据， 不使用财政部门统一收费票据，或使用自制票据，甚至直接使用白条收费，将收费挂往来科 目列收或转作单位收入。票据是非税收入管理的源头环节，票据的使用的不规范助长了乱收 费现象的滋生和蔓延。 三、非税收入改革突破的对策建议 1.加强非税收入理论研究、更新非税收入管理理念 理论是行动的先导，我们要加强非税收入制度理论、体制理论、机制理论的研究，建立 起政府非税收入属于政府财政性资金，真正把各级领导的思想认识统一到非税收人“所有权 属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来，营造推进政府非税收入管理改革的舆论氛围。 2.完善分税制财政体制改革，建立科学的地方税收体系 需要建立起各地的中央和地方的税收和非税收入体系，调整税费结构，特别是地方财政 的非税收入结构。把非税收入通过费改税从体制上调整为税收，壮大中央和地方的财力。目 前深化和完善分税制财政体制改革的一个重要前提是地方政府应具有地方税立法权，建立比 较科学、合理的地方税体系。按照事权与财权相一致的原则，适当下放税收管理权限，赋予 地方政府一定的地方税立法权，从而可以解决税收“缺位”而导致收费“越位”的问题，消除非 税收入所依赖的制度环境。 3.重构政府非税收入项目体系，统一预算编审制度 非税收入属于政府财政性资金，必须按照综合财政预算的要求，把非税收入形成的可用 财力纳入统一的政府预算体系，实行真正意义上的综合预算。一是将已纳入预算管理的行政 事业收费或政府性基金，严格按规定纳入预算管理。二是将尚未纳入预算管理的其他政府非 税收入，有计划地分期分批纳入预算管理。要通过强化部门预算，编制综合预算，统筹安排 政府税收与非税收入，继续扩大实行收支脱钩管理的范围。同时，要尽快研究制定政府非税 收入成本性支出管理办法。政府预算的实质是透明化和公开化，体现着立法机关和广大人民 群众对政府收支行为的监督。这就是说，政府的收支列入预算后，就应全部置于各级人民代 表大会的监督之下，不再有不受监督、游离于预算之外的政府收支。应对非税收入的收支由 财政部门统一编制、审批年度预决算，合理安排收费资金，监督单位按预算使用，从而改变 行政事业性收费分散、失控的局面，实现预算内、外和制度外资金统一协调，综合平衡，提 高资金使用的整体效益，提高财政对资金的宏观调控力度，保证经济建设和各项事业发展的 资金需要。 4.继续深化“收支两条线”改革 当前，一是要按照“收支两条线”要求，将非税收入纳入国库集中支付和政府采购体系。确立财政部门在非税收入征管中的唯一主体，明确其征收管理权限。取消对执收执罚部门“按 比例留用”、“按比例返还”等各种收支挂钩办法。二是完善账户管理，清理和规范预算单位 的银行账户，取消多头开户，确保各项预算外资金及时足额上缴财政，以防转移、截留预算 外资金、“小金库”和“账外账”等问题的发生，提高资金使用效益。三是完善非税收入银行代 收管理办法，执收单位在向缴款人收费时，只能向收款人开票，由缴款人持票到指定的银行 代收网点缴费，资金通过银行代收网点直接缴入同级财政非税收入专户，以防止转移和截留 非税收入。 5.建立和完善非税收入征缴管理信息系统 当前，要统一规范并扩大票据覆盖面，强化稽查工作，充分发挥票据的源头控管作用， 做到以票管费，制止乱收费行为。同时，要改变财政票据种类繁多、管理混乱的状况，探索 设计出精简有效、管理严密的收入票据。进一步开发完善非税收入管理软件，用科学的管理 手段实现非税收入从票据领购到自动核销、单位开票到自动入账、银行代收到传送信息、财 政处理信息到分类管理等环节的一系列工作的计算机网络化管理。实现财政与银行、财政与 执收执罚单位、财政内部和财政部门上下级之间的计算机联网，全面监控非税收入的收缴情 况，提高工作效率和管理质量。实现非税收入管理的规范化、科学化、智能化、网络化。票 据要做到统一发放，统一使用，统一保管，统一核销，力求票据与项目相结合，票据与收入 相结合，票据与稽核相结合。 6.健全监督检查体系 采取听证、论证、公示等办法，强化事前监督。充分发挥法律、审计、社会和舆论监督 的作用，提高监督效果。当前，要发挥财政、审计、社会中介等专职机构的作用，建立起严 格规范的融事前、事中、事后监督检查为一体，经常性监督检查与专项监督检查相结合的监 督检查体制，确保非税收入依法征收、依法管理。 中国非税收入是政府通过收费、基金、附加、罚款等方式筹集用于履行政府职能的收入。目 前我国各级政府存在大量的收费、基金等非税收入，非税收入管理中存在的问题日趋突出， 推进非税收入改革已迫在眉睫。 一、中国非税收入的现状、问题及成因 （一）中国非税收入的历史回顾 我国财政收入由税收收入为主体和非税收入作为必要补充的两种形式组成。现代社会中 的各种收费等非税收入是指国家在依照税法征税取得收入之外，各级行政机关、司法机关和 代行政府职能的事业单位，在对社会、经济和技术、资源实施管理过程中，依据国家法律、 法规和具有法律效力的行政规章的规定以行政事业性收费、基金、集资、罚款等形式无偿地 向法人、社会团体和城乡居民个人取得的收入，以及国有企业上交利润等收入。因此，我国 非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政性资金，是国家财政 收入的重要组成部分。 在建国以后相当长的历史时期内，我国实行的是高度集中的计划经济体制，在这种体制 下，政府统收统支，各行政机关和企事业单位严格按照国家规定进行财务管理，一切收入上 缴财政，一切开支依赖拨款。其中，国营企业上缴利润等，纳入财政预算管理，有关部门收 取的少量费用，如企业登记费、学杂费等，纳入财政预算外管理。因此，在此期间，对非税 收入的管理和收费项目都是比较正规的，基本上不存在“三乱”的现象。改革开放后，传统 的大包大揽、统收统支的财政体制逐步打破，本着放权让利、分灶吃饭的原则，财政体制进 行了几次改革，对调动中央和地方的积极性、促进国民经济持续、快速发展起到了积极的作 用。但随着改革进程的加快，各级政府的财政收支矛盾也日益增大，单靠预算内收入无法满 足改革和建设的需要，迫使政府增设预算外收入项目，允许和鼓励行政事业单位积极“创收”， 从此拉开了中国大规模收费之幕。这种相互激励的膨胀机制最终导致了“费”名满天飞，“费” 额年年涨，“费”满小金库，“费”散国家财力的混乱局面。 （二）中国非税收入的现状与问题 当前，我国非税收入总额庞大。据有关方面提供的资料，1996年全国非税收入总额达 6000亿元，比1985年增长9.6倍，平均年增长8.9%，高于同期财政收入3.3个百分点（详 见图表一）。其分布情况是： 1.财政预算内的非税收入。主要项目有：第一，国有企业上缴利润（包括国有企业出售 和转让产权的收入、股份制企业国家股利收入和其它国有“资产收益）。第二，国家能源交 通重点建设基金收入。第三，各种专项收入：如征收排污费收入、教育费附加收入、铁路建 设基金收入、电力建设资金专项收入等。第四，基本建设贷款归还收入。第五，事业收入、 公产收入。第六，国家预算调节基金收入。第七，罚没收入。第八，行政性收费收入。这部 分非税收入由于纳入预算管理，项目、数量及支出管理比较规范。从数量上看，这部分非税 收入为736亿元，占当年财政预算收入的9.9%，在整个非税收入中也是小头。 2.财政预算外的非税收入。这部分非税收入主要包括：第一，由国务院或财政部、国家 计委批准设立的行政事业性收费和基金。第二，由省级人民政府或省级财政、计划（物价） 部门批准设立的行政事业性收费和基金。据统计，中央政府及有关部门设立的收费项目共 369项，其中有97项纳入预算管理，272项大部分纳入预算外管理。地方政府及有关部门批准设立收费和基金项目有几千项之多。就全国统计，这部分非税收入总额达3314.7亿元， 为当年财政预算收入的45%. 3.财政之外政府各部门的收费和集资。这部分严格说是没有经过政府或有关部门批准， 游离于财政预算内、外，即制度外的待清理的非税收入。它大部分集中在地方政府各部门手 中，尤其是集中在县、乡两级政府的手中。据对乡镇财政调查材料显示，我国中部地区乡镇 政府的自筹资金（通过收费或集资）已占到其政府财力的1／3左右。就全国推算，这部分 非税收入将达2000多亿元，为当年财政预算收入的27%以上。 后两个部分构成非税收入的主体，而恰恰是这两个部分的项目繁多、数量庞大、财政管 理严重滞后，基本上处于失控状态。 根据我国非税收入的构成与分布的情况，其存在的主要问题： 一是我国非税收入范围广、数额庞大、增幅较高。据统计，我国非税收入由1985年的223.21亿元增加到1996年的6000亿元，增长25.7倍。其中，河南省非税收入由1978年的3.54亿元增加到1996年的139.3亿元，增长38.7倍。其增长的态势是是：1990年全国非税收入比1985年平均增长26.7%；1993年比1990年平均增长23.5％；1995年比1993年平均增长39%；1996年又比1995年平均增长56.1％。 二是非税收入占财政性资金的比重大，费大于税现象十分突出。据有关方面提供的资料， 我国非税收入占财政性资金比重由1985年的10.25％增加到1996年的46.5％，全国非税收入规模已接近预算内财政收入的50%，比美国、德国等市场经济发达的国家高40多个百分点。市、县的非税收入与预算内财政收入基本持平，有的甚至超过预算内财政收入，并呈不 断膨胀之势，形成大量财政资金“体外循环”，收费大于收税。 三是预算内挤预算外，分散了国家财力，削弱了国家宏观调控能力。现行的行政事业性 非税收入除少数规费纳入预算内管理外，其他大部分纳入预算外资金管理，是构成预算外资 金的主要来源。 近年来，预算外资金以滚雪球之势迅猛膨胀，呈现一种不可遏止的增长惯性。这些巨额 资金，长期分散于各地区和部门，游离于预算之外，形成预算外挤预算内，费挤税。如不制 止，将危及国家政权的根基，影响税收“内在稳定器”功能在市场经济中的 作用发挥。 四是分配无序加剧，“三乱”泛滥。对向企业乱收费、乱罚款和乱摊派中央三令五申， 但屡禁不止，愈演愈烈，问题越来越严重，已经成为一种普遍的社会经济现象。主要表现： 其一，数量大。从调查情况看，主要由“三乱”引起的有关省市的企业不合理负担，占当地 企业实观利润的比例，大致在60%以上，有些地方与实现利润相当，个别地方甚至超过了 几倍。其二，项目多。保守一点估计，经常性收费项目已与现行税收种类不相上下。至于非 经常性收费项目，有人估计不下千余种乃至几千种。 其三，秩序乱。有的地方和部门的收费罚款没有一个基本的标准，完全由具体执行人员 掌握，收多收少、收与不收弹性大、随意性强。其四，花样新。“三乱”由暗到明，由不合 法到合法，由小到大，由“犹抱琵琶半遮面”向理直气壮地转变。其五，使用乱。尽管有关 收费规定对收取费用的使用早已明确，但由于各部门费用多属于预算外资金，管理混乱，大 部分费用收用不符。 除上述问题外，“三乱”还引发并加剧了社会分配不公，败坏社会风气，滋生消极腐败 现象，已经成为我国经济和社会生活中的一大顽症。对非税收入进行彻底的清理整顿和改革 已是箭在弦上，不得不发。 （三）中国非税收入存在问题的成因 根据我国非税收入不断扩张的情况与问题，其成因主要有以下几点： 1.政出多门，行政体制改革滞后是非税收入扩张的内因。 按照现行政策规定，行政事业性收费实行中央和省两级管理，按隶属关系分别由国务院 和省级物价、财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主会同物价部门，标准管理以 物价部门为主会同财政部门；涉及农民利益的收费要经过农民负担监督部门审查同意；一些 数额较大的收费称之为“政府性基金”，由财政部门会同有关部门管理。在一些相关文件中 还赋予了地方政府出台审批附加费、建设费、基金的职能。这种相互交叉、多头控制规定的 运行机制，在现实经济生活中执行起来漏洞很多：一是把收费项目与标准管理分开，收费管 理与“政府基金”分开，人为地割裂了收费管理的内在联系；二是行政性收费与事业性收费 按同一原则进行调控，脱离实际；三是管理收费的不同部门，由于所处地位不同。分析处理 问题的出发点存在差异，加之对国家机关的法律约束普遍乏力，一些收费在中央得不到批准 就往往分散到地方进行审批，在一个部门得不到批准就到另一个部门审批，以一种名目得不 到批准就换个名目审批，因而形成非税收入的扩张。 这种政出多门的机制，往往是受行政体制的直接制约，既有行政也有财政。“经济行为 根源于更广泛的政治体制之中”。行政体制改革长期滞后，政府行使职能上“缺位”与“越 位”并存，一直钳制着政府分配行为。由于政府与市场的分工界定模糊不清，各级政府的事 权划而不清，界而不定，政府部门之间职责交叉严重。因而，在体制转轨和政府职能转换过 程中，每次体制变动都会衍生出一些靠非税收入“吃饭”的部门，行政机构陷入了精减?? 膨胀??再精减??再膨胀循环之中。预算内财力无法满足规模庞大的政府日益增长的开支 需要，于是非税收入就成了支撑政府运转的一种无奈的选择，从而使非税收入从一开始就埋 下了不断扩张的种子。在非税收入权力缺乏约束。规范和监督的情况下，必然导致权力的滥 用和非税收入的泛滥。 2.按需取费，财权分割是非税收入扩张的深层原因。 现阶段审批收费的依据缺乏科学的合理的规定，一般说来，审批收费以法律法规为依据， 而法律法规依据什么设立收费，并没有严格规定。加之现有法律法规对收费作出具体规定的 情况不多，因而在现行政策中，国家机关哪些行为可以收费，哪些行为不能收费，缺乏统一 明确的界限，实践中一般由业务部门向主管部门提出收费申请，审批机关依据财政拨款支持 程度确定。弥补机关经费不足实质上就成为审批收费的基本依据。经费不足收费补，在一些 部门和地方已成为抓管理、搞建设、铺摊子、争机构的通常做法。在具体操作上，财政部门 核拨经费又往往与收费挂钩，单位实施后，相应抵扣单位核拨经费，国家机关进一步向市场 收费，推动非税收入规模急剧扩张。 按需收费与财权分割、财力分散密切相关。政府理财对非税收入既摸不清底数，也不能 集中使用，各个部门一旦拥有了财权，收费就“自动”地膨胀起来。大量资金体外循环，造 成政府财力分散。政府收入本应是集中性的收入，但却由于财权的分割而使财政性资金被分 散到各部门、单位自收自支。预算集中度降低，根源于财权分割，反过来导致非税收入的扩 张。 3.收支挂钩，部门利益人格化是非税收入膨胀的现实原因。 现行收费体制是谁收费、谁使用，收费主体支配收费资金，即收支挂钩。目前，收费资 金收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还。收费单位将收费资金实行专户储存之后，财政 部门扣除10%一30%的比例，分批返还给收费主体，收得越多，返还的越多；二是全额返还。财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的收费资金分批拨付给收费主体。这种 收支挂钩的收费体制与单位利益联系紧密，是现行收费过多过滥、膨胀不止、企业和居民不 堪重负的现实原因。 在市场经济条件下，其财权相对集中统一，其利益唯一来源于预算经费的供给。可在财 权分割的情况下，各部门又多了一条获得利益的渠道，即凭借权力收取各项费用，而且基本 不受约束和监督，相当一部分收费收入转化为个人的福利收入。部门利益异化为个人利益的 人格代表，从而个人的动机在支配部门的行为，收费的多少与单位的福利水平、个人收入息 息相关。为保住和扩大既得利益，各部门竞相行使分配职能，收费规模日益膨胀，有的部门 收费达到了登峰造极的地步。一些部门在攀比效应的驱使下，竞相向财政伸手，财政负担非 但没有减轻 ，反而形成政府分配主体多元化，资金管理分散，肢解了财政职能。 4.政府过度分散理财，是非税收入混乱状况的总根源。 现行收费体制是一种多家理财机制，由于政府调控社会物质利益关系不力，整个社会分 配关系，包括非税收入的分配难以有序进行。突出表现：一是财政分配职能被肢解。财政不 能囊括该由政府收取的所有经济剩余，财政不能提供完整的公共服务，再加上机构编制管理 与经费管理脱节。造成依靠收费大量养人（如国土部门，全系统都靠收费保持正常运转）。 二是无序分配越来越突出。出现了扭曲的国民收入第三次分配??干扰分配。 按正常的步骤，国民收入分配分两步进行，即初次分配和再分配。目前，还在以权力分 配为核心的带有灰色色彩的分配，即第三次分配，而第三次分配的过程恰恰是“政府过度、 分散理财、分配无序”借以实现的过程。 二、中国非税收入改革与规范化管理的构想 （一）推进非税收入改革总体思路的选择 1.推进非税收入改革的基本条件已经成熟 按照市场经济国家的经验，一个健全的政府、稳健的财政，总是促进市场有效运行的不 可缺少的力量。我国新的一届政府把政府机构改革、职能转换作为走向21世纪的一项重大 举措来抓，强调必须建立精简统一、办事高效、运转协调、行为规范的政府管理体制。这为 非税收入的整体性改革，提供了基本前提和条件。 分税制财政体制改革正在向纵深发展，建立中央和地方的税收和非税收入体系，调整税、 费结构，特别是地方财政中的非税收入结构，具有紧迫性。把非税收入，通过费改税从体制 上调整税费结构，壮大中央和地方的财力，推进地方税体系的完善，都已时机成熟。这不仅 是中央和地方分酉己关系调整的需要，也是体制内部税制结构调整、非税收入结构调整的要 求。 非税收入的改革与振兴国家财政这一总目标直接相联系。它为非税收入改革指明了方 向，提供了依据。实践表明，费改税也好，抑费立税也好，都在于调整分配关系，增强中央 和地方的调控能力，使财政收支结构合理化，逐步实现财政收支稳定、健全和均衡。 非税收入的改革在己有预算外资金管理的基础上进行，也是一种有利的条件。全国预算 外资金的多次清理整顿、多种行政事业性费的取消收缩、政府性专门基金的纳入预算内管理 等，都为制止非税收入游离于预算外、制度外、体制外提供了先导。 2.推进非税收入改革的总体思路的选择 国家财政收入采取税收和非税收入两种形式同时并存。对于非税收入的改革，需要从总 体上正本清源，还税或费的本来面目。因此，实行“分源而治、分流而治、分类而治、分项 而治”，作到理其源、清其流、正其类、定其项，是一种可供选择的思路。这样，大部分名 为费实为税收收入，可纳入税收管理，小部分属于费的项目，仍维持收费，纳入预算内或预 算外管理。至于各种乱收费、乱集资、乱罚款，则理所当然地在改革中予以废止。通过一系 列清理整顿，中国的非税收入体系，大体由两大部分和若干项目构成。 推进非税收入改革，应从理顺分配关系入手，增强中央和地方的财力；健全财政职能， 规范收入分配，建立严格的政府非税收入管理体制；减轻农民、企业、居民的不合理负担， 保持正常的分配秩序；坚持综合协调、相互配套、创新制度，形成合理的非税收入结构和体 系。 针对非税收入交织于预算内、预算外、制度外、体制外的无序状况，尤其是乱收费加重 了农民、企业及城市居民的负担，必须在清理整顿中，从源头抓起，凡属名为费实为税的收 费项目，纳入税收管理；几属自立名目，擅自收取的收费，一律予以取消；凡属附加收入、 政府性基金，应纳入现有税种之内或开征新税；凡属需要保留的规费、罚没收入、国有资产 收益等，从项目、范围到标准，严格予以规范。这样，必然大大地削减收费、基金项目，增 强税收功能，同时使游离于财政预算管理之外的主要非税收入项目，大部分纳入预算内管理， 保留在预算外管理的只是少数经核准的项目。 3.推进非税收入改革的突破口的选择 改革非税收入，包括费改税在内，是一场艰巨的攻坚战。它一方面涉及到部门、单位利 益的重新调整，另一方面也是政府行为的重新规范。我们的任务是选唯改革的突破口，把改 革的成本降到最低限度，使改革的目标得到全面实现。 从我国非税收入的现状出发，突破口和重点的选择，宜在两条战线同时展开。一是费改 税，抓住若干重点项目，如实行燃油税、社会保险税、教育税、土地有偿使用税等改革；另 一是规范预算外资金管理的改革，将实属预算内的非税收入，由预算外调整、规范进入预算 内管理。当然，每一个重点项目的改革，若干重点部门实行“收支两条线”的改革，都要精 心设计、瞻前顾后、先立规矩、后再实施。 （二）推进非税收入改革理论的运用 理论是行动的先导。如果说对税收理论的创新，取得了长足的进展，那么对非税收入理 论的运用，则处于明显的滞后状态。这是非税收入至今未能理顺，甚至在预算内外、体制内 外、制度内外挤进挤出，处于无序状态的重因素。 1.非税收入制度理论的运用。制度是人们社会经济关系和社会经济行为的规范体系。诺 贝尔奖金获得者、新制度经济学派代表、美国经济学家道格拉斯?C?诺思在《论制度在市 场经济中的作用》中指出：“制度是为人类设计、构造着政治、经济和社会相互关系的一系 列约束。制度是由非正式约束（道德约束力、禁忌、习惯、传统和行为准则）和正式的法规 （宪法、法令、产权）所组成。” 经济体制的建立，必须有高度发达的制度体系予以保证。按照价值判断标准和利益取向可分 为激励制度创新和约束制度创新，表明制度不仅是一种规范、一种限制，而且也是一种激励、 一种动力。我国非税收入之所以松弛、混乱和部门权力利益化，与只重激励，缺乏制度约束 相关。因此，必须有针对性地实行非税收入的激励制度和约束制度，使两种统一起来，建立 健全非税收入的依法执政制度，从制度上保证政府的非税收入严格执法。 2.非税收入体制理论的运用，体制是一种社会经济关系的规范。非税收入在中央和地方 之间、企业和居民之间、城市和农村之间，存在着广泛的利益分配关系。要将非税收入体制 形成理论，需要包括下列六点：使中央和地方两个积极性都得到充分的调动；为减轻企业负 担和农民负担提供体制保障；对税费分流，费改税的调整，形成新的税收体制和非税收入体 制；将非税收入作为新财政体制的重要组成部分纳入深化体制改革的轨道；确保非税收入体 制统分适度；推进非税收入体制、地方税体制改革的同步发展。 3.非税收入机制理论的运用。非税收入作为一个有机整体，其各生成部分相互联系，彼 此制约，交错运行，所形成的内在关联及运作方式，构成非税收入运行机制。它包括非税收 入的形成机制、成长机制、调控机制等在内，应剖析其机理，懂得其源流，先发育机制、再 疏导机制，从机制上防止非税收入带病运转，减少非税收入内部机制性摩擦，从而保证非税 收入机制畅通、体制合理、制度规范。 （三）国外非税收入的现状及其可借鉴的经验 根据市场经济国家普遍推行财政提供公共产品的理论，税收是政府保证公共产品供给的 主要形式。对于准公共产品或混合公共产品则采取收费的方式筹集收入（以非税收入方式取 得）。西方对不少混合产品，如教育、医疗、道路、环境等，区别情况有些以税收形式保障 供给，有些又运用收费等非税形式来解决。因此它们的非税收入也包括公共财产收入、公有 企业收入、行政收入、公共设施使用费收入等。各国的非税收入种类、项目也不一致。根据 有关资料显示，高收入的发达国家非税收入占财政收入比重为5一15%，中等收入国家为 15一25%，低收入的发展中国家为20－30%.一般说来，非税收入在各国财政收入中所占比重大多为10－20%左右，但在地方财政收入中有高达50一60%的，也有不低于30一40% 的。 纵观国外非税收入及其治理的经验，一是统一纳入各国财政预算，对税收和非税收入采 取有区别的管理模式。它们对非税收入在中央和地方财政收入中的地位和作用，始终给予特别的关注，采取特别预算、专门预算等形式纳入预算体系内进行管理。我国改革非税收入，将大部分纳入财政预算内管理，小部分保留在预算外管理，关键是组成统一的预算管理体系，对预算外资金采取预算管理的方法，保证专款专用，也是同样的道理。二是严格控制收费项目、、收费范围和收费标准，一切均采取先立规矩后实施的办法，使收费及其它非税收入项目都建立在法规规范的基础之上。有些收费定价采取公开、公正、透明的听证会制度，广泛听取社会各方意见，便于严格监督执行。可见，依法治理非税收入，正是它们依据法制保持非税收入活而不乱的重要经验。三是严格征收管理，包括采取多种专门预算管理方式、实施收支两条线的管理等，使非税收入在实施过程中，作到依法行政、管理规范、监督严格，有利于保持正常的分配秩序，防止非税收入流失，制止违纪行为的发生。四是注重非税收入发展变化的新趋势。在科技进步、西方私有化等大变动中，一些原来依靠收税提供公共商品的项目，或者是原来由政府提供的混合商品因转为由私人部门提供（如铁路、电信、电力、航空等部门私有化），大有税敢费的势头，可见，费改税，要因时因地而异，不可绝对化，也不能一哄而起。五是治乱必须令行禁止。各国在非税收入的管理中，一经发现违规行为或乱收费、乱罚款、乱摊派现象，采取重罚方式，令行禁止，直到绳之以法。这样就使非税收入在刚性约束下，严格法律和行政责任。 三、中国非税收入改革与规范化管理的对策 我国非税收入面临改革管理体制、划分管理权限、明确收费范围、界定收费标准、强化 依法征管等一系列重大改革任务，即要有近期的治标举措，也应提出今后可行的治本对策。 （一）非税收入改革的理性思考 非税收入是由不同类别、项目组成的，它的形成经历了由小到大、由预算内挤向预算外、 制度外、体制外的变化；它的规模经历了费挤税、费大于税及衍生出“三乱”的变化。它的负面效应已经远远地超过其积极作用（如直接冲击税收、加重各负担、减低资源配置效率、滋生腐败、破坏分配秩序等）。为恢复非税收入的本来面目，强调“定性、定位、定量”的理性思考有助于正本清源，充分发挥非税收入的作用。所谓定性，就是要界定税、费、价的区别，税是政府为提供公共服务，而以国家政治权力向法人或居民的强制性征收，而费是政府为提供个别的、特定的服务而对指定对象收取的费用，是服务对象自愿要求服务的付费。这种服务的特点是必须依据政府的权力才能实现，而且是因政府进行社会管理的需要而进行，是行政事业单位进行经营性服务的收费，不属于政府进行社会管理的需要。因此，从总体上说，凡属提供公共服务所需的财力，应通过行政事业性收费来筹集全部或部分财力；凡属经营性服务所需的财力，应通过市场以价格的形式取得补偿。应明确非税收入的主体是政府，非税收入属于政府行为，非税收入的目的是实现政府的社会经济管理职能，非税收入的实质属于财政性资金。非税收入与税收有明显的区别，如收取的依据不同、服务的范围和对象不同、收入使用方向不同、形成过程不同、分配的方式不同等。当然，非税收入作为政府收入分配体系的组成部分，并不是税收的对立物，而是互为补充，是以政府为主体的再分配形式，具有明显的专用性、补偿性、公益性、服务性等特征，同时反映出经常性与不稳定性并 存、公益性与补偿性并存、集中性与分散性并存。而所谓定位，主要是摆正非税收入在财政体系中的地位和作用，正确地认识其在社会主义市场经济体制下的发展趋势，作到总体把握、分别界定，各就其位。实际上，非税收入是我国财政收入的有机组成部分，是税收收入的不可缺少的补充形式，它在地方财政中越来越占有举足轻重的地位。非税收入同时又是政府一项具有很大潜力的财源，它直接影响财源结构和财政收支结构的合理化。此外，非税收入是发展社会公益事业，加强客观调控的重要手段，其所处地位在改革中进一步显露出来，离开 它，政府的许多目标不易实现。所以，非税收入至少具有五大作用：优化资源配置和价值补 偿；发展社会公共事业和提高公益服务水平；调节各经济利益主体行为；规范分配渠道和理 顺分配关系；制止收入流失和增加财政收入。至于定量，就非税收入而论，由于项目众多， 它们设置的目的、范围、标准及管理方式不同，有些可以定量，有些则不宜定量（如罚没收 入），而只能根据历史经验数据推算。据此，可采取下列方法，从量上规范非税收入： 第一，对于全部用于某些准公共项目的非税收入，按照公共产品有效供给的两个收入条 件确定收取标准：一是效率的总和边际条件，即公共产品对各消费者的边际价值和等于其供 给的边际成本；二是成本分配的个人边际条件，即个人按其从消费公共产品取得的边际利益 支付“边际”付价。 第二，对于在提供公共服务过程中的局部补偿性收费，如规费收入，应按市场定价的工 本、手续费收取，不能变相涨价或附带乱收费。 第三，对于调节外部经济的收费，外部效应在市场机制下不一定产生资源的有效配置， 政府模拟市场机制干预使之向帕累托效率收缩，也是提供一种特殊的公共服务。但政府的强 制征收仅限于把私人边际成本提高到社会边际成本的水平，以实现其外部效应的内在化。 第四，对于违反国家法律法规等公共管理行为强制征收的罚没收入，其罚款标准和没收 规定是法定的，其中罚款标准一般参照历史数据及违规慑需要确定。 第五，对于多种资源性付费收入，可根据市场价格、利率、租金、成本等因素合理确定。 例如土地出让金实际上是地租的资本化，即地租除以利率；财政性资金贷款收入，按利息公 式计算；国有住房房改收入由房租或建造成木决定。 第六，对于所有者权益等产权性非税收入，诸如小企业出售收入、国有企业上交利润、 国家参股控股公司分派股秘红利等，分别由企业市场价值、经营状况和董事会决议确定。 所有非税收入，在实行分类、分项，区别其性质、目的、范围的基础上，定量的重要内 容之一是科学地确定提取标准、费率、禁止擅自提高收取标准、任意扩大收取范围、制止向 农民、企业加重负担。 （二）非税收入改革的指导思想 非税收入改革中，坚持正确指导思想，主要体现下述几点： 1.树立立足长远观点。要摆正眼前利益与长远利益的关系，解决好急功近利的思想倾向 和短期行为，在聚财上下功夫，理顺分配渠道与分配关系，积极稳妥地推进非税收入的改革。 2.树立全局观点。要将非税收入改革置于国家财政经济发展的全局来衡量，摆正政府与 市场、政府与企业、中央与地方的整体与局部关系，摒弃那种狭隘的地方保护主义、本位主 义和分散主义的倾向，据此引导非税收入改革纳入市场经济快速发展的轨道。 3.树立效益观点。分配结构优化，分配秩序良好，实现效益最大化是非税收入改革的核 心内容。通过改革，要促进传统的粗放型经济增长方式向集约型经济增长方式转变，促进提 高财政收入的“两个比重”，最大限度地保证财力的集中，以满足政府实施公共管理和提供 公共服务的资金需要。 4.树立调控观点。当前在非税收入改革中，不能只停留在浅层问题的解决上，要标本兼 治，把它不断引向深入。通过改革聚财形式，尽可能做到合理负担，减轻社会负担，增强国 家调控能力，合理地配置资源，维护公平与社会稳定。 5.树立依法治财观点。要把非税收入管理寓于政府经济管理之中，要切实加强检查监督 和打击、惩治的力度。应与转变政府职能、加强法治建设、立法与执法、执法与管理紧密相 结合，使非税收入管理真正走上规范化、法制化、现代化的轨道。 （三）非税收入改革的基本原则 在我国的非税收入中，合理的和不合理的，合法的和不合法的混杂在一起，给非税收入 改革带来难度，为此非税收入改革必须遵循以下原则： 1.总量控制、规模适度原则。在社会主义市场经济条件下，税收是整个财政收入的主体， 而非税收入只能居次要地位。对那些不通过税收来解决资金问题的社会公益性和补偿性的事 业，通过收赛来解决。因此，非税收入只能是在一定范围、一定期限内运用，而且总的规模 应逐步压缩，参照国外中等收入发展中国家非税收入的比重，我国的非税收入控制到20% 左右为宜。 2.治乱减负、综合治理原则。按照社会主义市场经济体制的要求，应建立科学、合理的 补会经济分配制度、扭转多头参与国民收入分配的格局，形成以税收手段筹集政府公共收入， 辅之以少量必要的非税收入，这样一种国民收入分配体系，从根本上制止向企业和城乡居民 乱收费，乱罚款和乱摊派的“三乱”之风，减轻企业和城乡居民的额外负担。 3.预算管理，严格监督原则。各级政府的财力，不论是采取税收，还是采取非税收入方 式聚集的资金，都应通过财政预算，并取得入民代表大会的审议通过，建立统一财政预算下 多种预算方式和管理办法的新体系，以保证人民群众对各级政府财政收支的监督和约束。 4.统筹兼顾，分级管理原则。目前的分税制财政体制尚处于过渡性质，地方税收体系建 设尚未真正建立起来，费改税只能是成熟一个改一个。因此非税收入包括收费、基金仍 然是不可缺少的，需要统筹兼顾，伴随着分税制的逐步完善，妥善解决各级政府间分配关系， 使之各得其所。 5.科学理财，依法办事原则。科学处理税费关系，实现以税聚财，集中理财，改变目前 财权，财力在部门间过于分散的状况，增强财政宏观调控能力。非税收入的改革与管理，必 须以法律为依据，对非税收入的设立、运用。管理都必须经过全国或省人民代表大会或其常 务理事会批准，以一定的法律程序规范分配秩序。 （四）非税收入改革的举措 首先，现有的行政事业性收费和基金中，大部分是凭借政府权力、行政管理职能或社会 管理职能收取的，与税收性质相同，则应加大“费改税”的步伐，逐步以税收的形式征收管 理，取代名目繁多的收费和基金，切断收费与部门的利益联系，由政府对收费、基金进行重 新分配，从根本上规范分配渠道，埋顺分配关系。 其次，对一部分行政事业单位，依照国家政策规定实施的收费和经国务院或财政部批准， 以单独征收或以产品加价、价外附加等形式向企业、事业单位或个人筹集建立的具有特定用 途的一部分专项基金，由于存在范围广、期限长、数额大、来源稳定、标准易定，具有税收 性质的也可改为税收，不宜再以费或基金的形式出现。这类项目有行政管理性收费、公共工 程性收费、经济建设性基金等。 其三，对一些由政府部门或事业单位向社会提供有效服务，并按国家规定所收取的费用 项目，经国务院、财政部或省（市）自治区批准可以保留下来。如证照性收费包括车辆牌照 费、身份证工本费、生产（营业）许可证工本费等；公共事业性收费包括医疗收费、卫生防 疫费等；专项事业发展基金包括电影事业发展基金、出版发展专项基金、精神文明建设基金、 育林基金等。 按照上述要求，对现有非税收入区别不同类别和不同情况，采取“一清、二转、三改、 四留”的改革方法。即在对现有收费进行全面清理整顿的基础上，取消不合法、不合理收费 项目，降低不合理收费标准；将现有收费中一些不再体现政府职能，可以通过市场形成的收 费，转为经营性收费，依法照章征税；将一部分体现政府职能、具有税收特征且便于税收征 管的收费，改为相应的税收，纳入政府税收体系；对现有收费中符合国际惯例，确需保留的 少量规费，以及有偿使用国有资源的收费，继续予以保留，并实行－规范化管理。 （五）费改税的初步设想 对那些具有税收性质的收费和基金，逐步改为税收，其初步设想如下： 1.燃油税。设立燃油税，对用汽油、柴油等作动力的车辆、船泊从油品价格上征收一定 比例的税，取消养路费和江河航道养护费等。鉴于目前一些地区引进国外资金或利用银行贷 款建桥修路，收费还贷（借），不失为在资金有限的情况下加快发展一种好办法，可在一定 时期内，经国务院或财政部批准，对大型项目暂时保留车辆过路过桥特别通行费等。燃油税 由国家税务部门征收作为中央和地方共享收入，专项用于交通建设，财政监督使用。 2.教育税。改变目前的收费办法，开征教育税，由地方税务部门征收，专项用于教育事 业，不准教育费挪作他用。 3.资源税。目前，资源管理方面的行政性收费多达几十种收费，而且是由多个部门征收 使用，有相当一部分用于养人，对资源的开发利用不利。为此，可将多种收费纳入资源税管 理范围，由国家税务部门征收，作为中央、地方共享收入，由财政管理，用于资源管理开支， 接受审计部门监督。 4.环境保护税。在社会生产和经济生活中，环境污染问题日益突出，严重影响到社会经 济的持续发展，威胁到人类的生存。为此，可设置环境保护税，按有污染的单位所造成的污 染程度，征收环境保护税，由国家税务部门征收，作为中央与地方共享收入，由财政部门拨 款，环保部门进行具体管理，用于环境保护开支，财政、审计部门监督使用。 5.社会保障税。目前，我国设立了职工养老保险基金、失业保险基金、残疾人就业保障 金、职工工伤保险基金。但是，这些基金分别由劳动、人事、民政等部门征收管理，弊端较 多，可以通过开征社会保障税取代上述各项基金，统一由国家税务部门征收，作为中央和地 方共享收入，纳入国家预算，由财政部门按预算拨款，有关部门具体管理使用，审计部门监 督，做到取之得当，用之合理。 6.特别项目建设税。为了加快基础产业建设，中央和地方政府采取开征专项基金的方式 筹集资金用于大江大河治理、农业开发、电力、铁路和高速公路建设等方面，这是一分必要 的。为了使这些专项基金凭借政府权力稳定取得，可以考虑开征特别项目建设税，这项税收 应由国务院批准，由国家税务部门征收，作为中央和地方共享收入，纳入国家和地方预算， 专款用于基础产业建设，由财政监督使用。对于这项税收必须严格控制，按照国务院的统一 规定，各省、市、自治区不能任意加征税款，防止加重企业和农民的负担。 7.在广大农村除继续开征农业税外，可考虑设置乡村公益事业税。目前我国农村普遍实 行的“三提五统”即，村提取公积金、公益金和管理费；统筹乡村教育费、计划生育费、优 抚费、民兵训练费和乡村道路建设费等，这些费主要用于乡村民办公助事业、农村福利事业 和社会管理开支。这类收入具有强制性、长期稳定性，可以改为乡村公益事业税，由地方税 务部门征收，纳入地方预算管理，专项用于乡村公益事业。 为了减轻农民负担，在农村除按国家规定征取农业税和乡村公益事业税外，农民有权拒 绝缴纳各种收费。按照中央提出农民负担不得超过上年人均纯收入5%的规定，达到公平税 负，乡村公益事业税可根据农民上年收入情况，分层次确定三类村：即人均纯收入高于全乡 平均水平的村，与全乡平均水平持平的村，低于全乡平均水平的村。对不同的村，确定不同 的税负，做到税负大体公平。 （六）对非税收入实行规范化管理的对策 实行费改税后，继续保留的收费大体包括四类：一是政府向法人或城乡居民实施特定管理和 提供特殊服务收取的各种证照费、注册费，如企业注册登记费、护照费、婚姻证书工本费等； 二是政府机关为维护国家主权而实施的收费，如海关监管手续费、外交部门的签证费等；三 是政府机关或政府授权机构，按照使用者付费原则，向国有资源使用者收取的管理费，如矿 产开发管理费、城市道路占用挖掘费等；四是一些带有惩罚性质的收费，如超标排污费、海 洋废物倾倒和海洋石油勘探开发超标排污费等。另外，还有少量暂不宜取消或规定征收期限 未满，且难以实行“费改税”的政府性基金，如三峡工程建设基金、水利建设基金、民航机 场管理建设费等，经国务院批准后，在一定时期内可继续征收。对这些保留的收费，实行规 范化管理的对策如下： 1.建立。对保留的少量规费，由财政部重新审查（重要的报国务院审批） 发布，实行收费目录管理和收费公告制度，接受社会监督。 2.改革征收管理办法。一些收入数额较大，便于税务部门征收的收费，由税务部门负责 征收；一些零星分散、政府机关在办理公务活动中才巨应收取的费用，由有关主管机关在办 理公务时一并征收；一些不便于税务部门征收，且数额又较大、管理行为与缴费环节可以相 对分离的收费，实行票款分离，由银行统一代收。 3.统一审批管理权限，集中管理。政府性收费项目和标准的制定，应当结合财政预算内 资金的供给情况，并考虑社会经济的承受能力，从严控制，实行立项审批、标准制定、资金 管理一体化，中央和省两级管理，具体管理工作由财政部门负责，重要的报国务院或省（市） 自治区人民政府批准。其中，管理性收费、资源性收费、全国性的证照收费、成本补偿收费、 公共事业收费以及涉及中央和其他地区利益的地方性收费实行中央一级审批；国家法规已明 确的收费，具体征收管理办法由财政部会同有关部门制定；地方性的证照收费，成本补偿收 费及用于公共事业的收费等由省级审批。非政府行为收费中属于公益事业的非盈利性收费， 其项目标准和具体征收办法统一由省（市）自治区人民政府制定；属于纯经营收费和自愿集 资、捐赠建立的基金，完全推向市场，由物价部门或人民银行监督。上述管理权限应以法的 形式确定下来。 4.统一票据管理制度，强化源头管理，收费票据是预算外资金管理的重要手段。对现行 票据应加强管理，统一规范并扩大票据覆盖面，增加票据种类，强化收费稽查工作，充分发 挥收费票据的源头控管作用，监督单位收取的费款及时足额上缴财政专户，制止各种乱收费 行为。 5.统一财政专户，实施“收支两条线”管理。财政对非税收入实行专户管理，首先要对 单位银行帐户进行清理，取消多头开户，确立收支专户。一个单位原则上只能开立一个收入 专户，一个支出专户。收入专户除财政划解外只能收、不能支、支出专户除财政核拔支出外， 只能支、不能收。通过专户管理，可以保证各项收入全额缴入财政专户，直接监督全部支出 使用情况，提高资金使用效益。 6.统一预算编审制度，合理安排使用费款。对非税收入和支出必须由财政部部门统一编 制、审批年度预决算，合理安排收费资金，监督单位按预算使用，改变行政事业性收费分散、 失控的局面。实现预算内、外和制度外资金统一协调，综合平衡，提高资金使用的整体效益， 提高财政对资金的宏观调控力度，保证经济建设和各项事业发展的资金需要。 7.统一调整税收政策，分类管理。按照现行的税收政策，对纳税人随价格向对方收取的 价外费用，包括手续费、基金、集资费、代收款项、代垫款项及其他各种性质的价外收费， 均应按规定征收营业税或增值税；对按规定应纳入预算管理的政府性基金，凡是通过价外形 成的，应在缴纳流转税后再纳入预算。除此之外，凡经中央及省级财政部门批准纳入预算管 理或财政专户管理的行政事业性收费、基金，无论是行政单位收取的，还是由事业单位收取 的，均不征收营业税；未纳入预算管理或财政专户管理的，一律照章征收营业税。对于中央 批准纳入预算管理或财政专户管理的行政事业性收费、基金，财政部、国家税务总局已下发 两批不征收营业税的收费、基金项目名单；经省（市）自治区批准纳入预算管理或财政专户 管理的行政事业性收费，也应尽快下发不征收营业税的收费项目名单，未列入名单的一律照 章征收营业税。 8.统一收费管理制度，依法管理。从收费管理的法制建设入手，健全法规制度，以法规 来明确所有收费项目的审批、收费标准的制定、收费票据的使用、收费资金的征收分配、收 费行为的监督检查，使收费征收管理行为的每个环节都处于法律法规的严密约束之下，形成 依法收费和依法治费的法制化管理局面。 （七）非税收入改革相关配套措施 1.同深化和完善分税制财政体制改革同步进行。我国从1994年实行分税制财政体制以 来，虽然调动了各级政府理财积极性，财政收入年年都有较大幅度的增长，但是这次改革还 不彻底，体制本身也不规范，带有明显的过渡性，这就决定了中央与地方、地方各级之间事 权范围还难以一下子完全界定清楚，加之体制本身还存在一些亟待解决的问题。因此，在这 种情况下，深化非税收入改革及规范管理作为财政体制改革的组成部分，也必须伴随着深化 财政体制改革及规范化管理同步进行，并不断完善。 2.同建立地方税收体系和加强税收征管同步进行。深化和完善税制的一个重要前提条件 就是地方应该分享地方税立法权，建立比较科学、合理的地方税收体系。自从新税制实施以 来，中央集中主要税种的立法权是完全必要的，但是，对一个拥有12亿多人口的大国，经 济发展水平、产业结构、资源条件、税源状况各不相同，甚至相差很远，由中央统一地方税 种立法，不可能照顾千差万别的各地实情，不利于各地解决自己的实际问题，费改税就难以 实施，规范非税收入也就难以顺利进行。因此，按照事权与财权相一致的原则，适当下放税 收管理权限，赋予省级一定的地 方税目、税率调整和减免权力（包括增设新税种，改革调整老税种）。同时，要进一步加强 税收征管工作，解决税收“缺位”而导致收费“越位”的问题。建议国务院、财政部和税务 总局尽快把一些地方税的立法权放给省、市、自治区人民政府一级，让其自行确定自己的立 法税种和征收管理，以便各地因地制宜地建立和完善地方税体系和征管体系，促进地方经济 的发展。 3.同转变政府职能，保证政府承担事务的财力供应同步进行。在我国“三乱”之所以屡 禁不止是多种原因造成的，其中一个重要原因就是政府应当办的事没有足够的财力作保证。 因此，从政府的角度讲，应转变职能，政府应于、必须干的事坚决干好，政府不应干和可干 可不干的事尽量报向市场。在政府职能转变中，政府不应再从事经营性产业和竞争性行业的 投资，重点保证社会公共需要、基础设施建设需要和社会经济的长远发展。凡是政府应办的 事就是财政应干的，各级财政部门要千方百计地保证政府职责范围内应办事的资金供应。这 样，才能从根本解决客观需求和财力不足的矛盾，也是根治“三乱”根本所在。 4.同加快机构改革的步伐，合理分流安置现有收费人员结合起来。近几年来，有些机构 一成立，就明确用收费来解决经费开支，每增加一个机构，总是出台新的收费项目，形成“收 费??养人??增收??增机构??增人员”的怪圈，导致机构、人员膨胀。因此规范非税 收入必须同机构改革同步进行，对现有收费人员应结合机构改革妥善安置。对进入公务员序 列的，经费由各级财政负担，对一些收费项目转为经营性收费的，由经营单位自行负担；对 符合离退休条件的，由离退休人员所在单位负担或通过社会保障途径加以解决。 5.做好非税收入改革宣传的解释工作。中国非税收入改革牵涉面广，政策性强，既涉及 现有各方面利益格局的调整，又涉及有关人员的分注流和安置，关系到社会的稳定和发展， 要在统一认识的同时，向社会各界做好宣传解释工作，使之得到各方面的广泛理解和支持， 确保非税收入改革顺利进行。 安徽省政府非税收入管理暂行办法 第一章 总 则 第一条 为了规范政府非税收入管理，加强政府宏观调控，促进经济和社会发展，根据 有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。 第二条 本办法适用于本省政府非税收入的征收管理、预算管理、票据管理及监督检查。 第三条 本办法所称政府非税收入，是指各级国家机关、事业单位、社会团体及其他组 织依据有关法律、法规和本办法规定，履行公共事务管理职能、利用国有资源或者国有资产、 提供特定服务收取的税收以外的财政资金，包括: (一)行政事业性收费; (二)政府性基金; (三)国有资源和国有资产有偿使用收入; (四)国有资本经营收益; (五)彩票公益金; (六)罚没收入; (七)其他政府非税收入。 国有资本经营收益的收缴管理，按照国家和省有关规定执行。 第四条 政府非税收入是财政收入的组成部分。地方各级人民政府应当加强对政府非税 收入管理工作的领导，将政府非税收入纳入综合财政预算，实行收支两条线管理。 第五条 县级以上地方人民政府财政部门是政府非税收入管理的主管部门，其所属的政 府非税收入管理机构负责政府非税收入征收管理的具体工作。 审计、价格、监察、人民银行等部门按照各自的职责，做好政府非税收入的有关监督管 理工作。 第二章 征收管理 第六条 政府非税收入按照下列规定收取: (一)行政事业性收费依据法律、法规以及国务院、省人民政府或者省级以上人民政府财 政、价格部门的规定收取; (二)政府性基金依据法律、行政法规以及国务院或者国务院财政部门的规定收取; (三)国有资源和国有资产有偿使用收入依据法律、法规以及国务院或者国务院财政部 门、省人民政府的规定收取; (四)彩票公益金依据国务院或者国务院财政部门规定的彩票资金分配比例收取;(五)罚 没收入依据《中华人民共和国行政处罚法》和其他有关法律、法规、规章的规定收取; (六)其他政府非税收入依据法律、法规、规章和国务院、国务院财政部门或者省人民政 府的有关规定收取。 第七条 法律、法规、规章规定了收取部门、单位(以下统称执收单位)的政府非税收入，由执收单位收取;执收单位根据法律、法规、规章的规定委托其他单位收取的，应当报本级 人民政府财政部门备案。 法律、法规、规章没有规定执收单位的政府非税收入，由政府非税收入管理机构直接收 取;尚不具备直接收取条件的，政府非税收入管理机构可以委托有关单位收取。 第八条 执收单位或者政府非税收入管理机构应当向社会公布由本单位负责收取的政府 非税收入项目及其依据、范围、对象和期限。 委托其他单位收取政府非税收入的，委托单位应当将受委托单位和受委托收取政府非税 收入的内容向社会公布。 第九条 执收单位或者政府非税收入管理机构应当依照本办法第六条的规定收取政府非 税收入，不得多收、少收或者擅自缓收、减收、免收。 缴款义务人确因特殊情况需要缓缴、减缴、免缴政府非税收入的，应当提出书面申请， 经执收单位或者政府非税收入管理机构审核后，按照法定批准权限办理。 第十条 政府非税收入实行收缴分离制度。未经本级人民政府财政部门批准，执收单位 不得当场收取政府非税收入现款，法律、法规、规章另有规定的除外。 第十一条 经县级以上地方人民政府财政部门会同中国人民银行当地分支机构确定，有 代理收付款项业务的商业银行和信用合作社，均可作为政府非税收入的代收机构。 代收机构按照前款规定确定后，由财政部门会同中国人民银行当地分支机构向社会公 布。 第十二条 县级以上地方人民政府财政部门应当在代收机构开设政府非税收入汇缴结算 账户，用于归集、记录、结算政府非税收入款项。 执收单位不得开设政府非税收入账户或者过渡性账户。 第十三条 缴款义务人应当按照规定的时间、数额，到指定的代收机构将有关款项缴入 政府非税收入汇缴结算账户。执收单位依法当场收取政府非税收入现款的，应当在规定时间 内到代收机构将所收款项全额缴入政府非税收入汇缴结算账户。 执收单位不得隐匿、转移、截留、坐支、挪用、私分政府非税收入款项，或者将政府非 税收入款项存入政府非税收入汇缴结算账户以外的其他账户。 政府非税收入收缴的具体办法，由省人民政府财政部门会同中国人民银行合肥中心支行 制定。 第十四条 缴入政府非税收入汇缴结算账户的待结算资金，符合返还条件的，缴款义务 人可以向执收单位或者政府非税收入管理机构提出返还申请，由执收单位或者政府非税收入 管理机构签署意见，经本级人民政府财政部门审核确认后返还缴款义务人。 经确认误收、多收的政府非税收入，由执收单位或者政府非税收入管理机构提请本级人 民政府财政部门直接退还缴款义务人。 第三章 预算管理 第十五条 地方各级人民政府应当按照预算管理的规定，统筹安排使用政府非税收入。 政府非税收入有法定专项用途的，应当专款专用。 第十六条 政府非税收入管理机构应当将政府非税收入汇缴结算账户内的资金，按照收 入级次和规定的科目类别定期划解国库或者财政专户，不得拖延、滞压、挪用。 第十七条 政府非税收入上下级分成比例，按照下列规定办理: (一)涉及中央和省级分成的，分成比例按照国务院或者国务院财政部门的规定办理; (二)涉及省级与市、县级分成的，分成比例按照省人民政府或者省人民政府财政部门的 规定办理; (三)涉及部门、单位之间分成的，分成比例按照本级人民政府财政部门的规定办理。 第十八条 上下级分成的政府非税收入，由政府非税收入管理机构按照本办法第十七条 的规定，通过政府非税收入汇缴结算账户定期划解、结算，不得滞留、截留。 执收单位不得以任何形式将政府非税收入资金直接缴付上级执收单位或者拨付下级执 收单位。 第十九条 政府非税收入的管理经费，由本级人民政府财政部门核定，并纳入预算，统 一安排。 第四章 票据管理 第二十条 省人民政府财政部门应当依照有关法律、法规的规定，制定政府非税收入票 据管理的具体办法，统一印制和管理政府非税收入票据。 各级政府非税收入管理机构具体负责政府非税收入票据的保管、发放、使用、核销、检 查等日常管理工作。 第二十一条 政府非税收入票据由省人民政府财政部门确定的印刷企业定点印制，其他 任何单位和个人不得印制政府非税收入票据。 第二十二条 执收单位收取政府非税收入，应当向缴款义务人出具省人民政府财政部门 统一印制的政府非税收入票据，不出具省人民政府财政部门统一印制的政府非税收入票据 的，缴款义务人有权拒绝缴款。 第二十三条 执收单位使用的政府非税收入票据，按照财务隶属关系向本级人民政府财 政部门领购。 执收单位应当建立健全政府非税收入票据领用、保管、缴销、审核等制度，保证政府非 税收入票据安全。遗失政府非税收入票据的，应当及时报告本级人民政府财政部门，并公告 作废。 第二十四条 禁止政府非税收入票据使用中的下列行为: (一)转让、出借、代开政府非税收入票据; (二)伪造或者擅自印制政府非税收入票据; (三)使用非法票据或者不按照规定开具政府非税收入票据。 第五章 监督检查 第二十五条 县级以上地方人民政府应当加强对本级各部门、单位和下级人民政府执行 政府非税收入管理法律、法规、规章的监督，依法处理政府非税收入管理中的重大问题。 第二十六条 县级以上地方人民政府财政部门应当加强对政府非税收入收取、使用、管 理的日常监督和专项稽查，及时依法查处政府非税收入管理中的违法行为。 执收单位应当如实提供账册、报表、票据等有关资料，如实反映情况，接受本级人民政 府财政部门监督检查。 第二十七条 审计机关依法对政府非税收入的收取、使用、管理情况进行审计监督。 第二十八条 县级以上地方人民政府财政部门应当编制本级政府非税收入项目目录，向 社会公布，接受社会监督。 对违反政府非税收入管理的行为，任何单位或者个人均有权向县级以上地方人民政府财 政、价格、审计、监察等部门举报、投诉。有关部门应当为举报、投诉者保密，并在20日 内依法处理，书面答复举报、投诉者;有关部门认为举报、投诉事项不属于本部门职责的， 应当先行受理，并自接到举报、投诉之日起3日内移送其他有关部门。 前款规定的期限，法律、法规、规章另有规定的，从其规定。 第六章 法律责任 第二十九条 违反本办法，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府财政部门或者 有关部门责令改正，有违法资金的，追缴违法资金。对直接负责的主管人员和其他直接责任 人员，由县级以上地方人民政府监察机关或者任免机关按照人事管理权限，依法给予行政处 分;构成犯罪的，依法追究刑事责任: (一)违反规定设立政府非税收入项目或者擅自改变政府非税收入的范围、标准、对象和 期限的; (二)违反规定权限或者法定程序缓收、减收、免收政府非税收入的; (三)开设政府非税收入账户或者过渡性账户，或者隐匿、转移、截留、坐支、挪用、私 分政府非税收入款项，或者将政府非税收入款项存入政府非税收入汇缴结算账户以外的其他 账户的; (四)未按照规定实行政府非税收入收缴分离的; (五)滞留、截留应当上缴或者下拨的政府非税收入资金的; (六)违反规定将政府非税收入资金直接缴付上级执收单位或者拨付下级执收单位的; (七)转让、出借、代开政府非税收入票据，或者使用非法票据，或者不按照规定开具政 府非税收入票据的; (八)违反规定发放、销毁政府非税收入票据，或者保管不善造成政府非税收入票据毁损、 灭失的。 前款第(一)项行为所取得的款项，限期退还缴款人;无法退还的，收缴国库。 第三十条违反本办法，伪造或者擅自印制政府非税收入票据的，由县级以上地方人民政 府财政部门依照国务院《财政违法行为处罚处分条例》的规定给予处罚;构成犯罪的，依法 追究刑事责任。 第三十一条 县级以上地方人民政府财政部门和其他有关部门工作人员在政府非税收入 管理工作中，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府监察机关或者任免机关按照人事 管理权限，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任: (一)从政府非税收入管理工作中获取非法利益的; (二)包庇或者纵容违反政府非税收入管理行为的; (三)违法实施行政处罚，或者以行政处罚代替纠正违法行为的; (四)对承办的举报、投诉事项拖延、推诿或者不依法处理的; (五)违反管理职责的其他行为。 第七章 附 则 第三十二条 本省各级国家机关、事业单位、社会团体及其他组织派驻省外的机构收取 的政府非税收入，按照本办法的规定管理。 第三十二条 本办法自2005年10月1日起施行，1996年6月20日安徽省人民政府发 布的《安徽省预算外资金管理办法》同时废止。 政府非税收入的概念及管理范围 政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、社会团体及其他组 织依据有关法律、法规，履行公共事务管理职能、利用国有资源或者国有资产、提供特定服 务收取的税收以外的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参入国民收入分配 和再分配的一种形式。政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资 源和国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、其他政府非税收 入。政府非税收入是近几年才提出的，2003年5月份财政部在《关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》中第一次对政府非税收入的概念提出了 一个明确界定，并在2004年7月份正式出台了《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》。 这一概念的提出，要求我们要逐步淡化预算外资金的概念，尽快建立非税收入新理念，明白 非税收入的内涵；这一概念的提出，标志着我国在建立公共财政体系、强化财政职能、规范 政府非税收入管理上取得了认识上的突破。 政府非税收入和预算外资金的关系 政府非税收入是由预算外资金过渡而来的，从本质上讲，政府非税收入与预算外资金都 是政府性收入，但两者之间也有明显区别：首先，两者收入形式的分类标准不同，政府非税 收入是按照收入形式对政府收入进行的分类，预算外资金则是对政府收入按照资金管理方式 进行分类。其次，政府非税收入的范围比预算外资金更广，它包括了过去不属于预算外资金 的罚没收入、国有资本经营收益、彩票公益金等。再次，“预算外资金”目前在我国已是一 个历史概念，“政府非税收入”是从资金属性方面提出的新概念，对以前的预算外资金而言， 是从管理方式到本质属性的一个质的飞跃。 非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政资金范畴，是国家财 政收入的重要组成部分。广义地说，非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一 切收入。具体来看，主要包括行政事业性收费、政府性基金、社会保障缴款、财产经营收入、 出售商品及服务收入、罚款和罚没收入、赠与收入、特许收入、主管部门集中收入及其他收 入等。 在建国以后相当长的历史时期内，我国实行的是高度集中的计划经济体制，在这种体制下，政府统收统支，各行政机关和企事业单位严格按照国家规定进行财务管理，一切收入上 缴财政，一切开支依赖拨款。在此期间，对非税收入的管理和收费项目都是比较正规的，基 本上不存在“三乱”(指乱收费、乱摊派、乱罚款)现象。 改革开放后，传统的大包大揽、统收统支的财政体制逐步被打破，本着“放权让利、分灶吃饭”的原则，我国对财政体制进行了多次重大改革，这对调动中央和地方的积极性、促 进国民经济持续快速发展起到了积极的作用。但随着改革进程的加快，各级政府的财政收支 矛盾也日益突出，单靠预算内收入无法满足改革和建设的需要，迫使政府增设预算外收入项 目，允许和鼓励行政事业单位积极“创收”，从此拉开了中国大规模收费之幕。 一、我国非税收入体制的现状 1、非税收入的构成。我国目前的非税收入与预算体制相对应，主要包括预算内非税收 入、预算外非税收入和制度外收入。 预算内非税收入，主要是指国家以社会管理者和资产管理者身份参与国民收入分配所取 得的非税收入。包括：(1)国有企业上缴利润(包括国有企业出售和转让产权的收入、股份制 企业国家股利收入和其他国有资产收益)；(2)国家能源交通重点建设基金收入；(3)各种专项收入，如征收排污费收入、教育费附加收入、电力建设资金专项收入等；(4)基本建设贷款归还收入；(5)事业收入、公产收入；(6)国家预算调节基金收入；(7)罚没收入；(8)行政性收费收入。这部分非税收入由于纳入预算管理，项目、数量及支出管理比较规范。从数量上看， 这部分收入占财政预算总收入的比例不足10％，在整个非税收入中只占小头。 预算外非税收入，是指目前尚未纳入预算管理的部分政府财政性资金。主要包括：(1)由国务院或财政部、国家计委批准设立的行政事业性收费和基金；(2)由省级人民政府、省级财政、计划(物价)部门批准设立的行政事业性收费和基金；(3)以政府名义接受的捐赠收入； (4)由主管部门集中的未纳入预算管理的资金，如证监会收取的证券监管费等；(5)国有资产、公共资源等租金性收入。据统计，中央政府及有关部门设立的收费项目共369项，其中有97项纳入预算管理，其余的272项纳入预算外管理。由地方政府及有关部门批准设立的收 费和基金项目有几千项之多。就全国统计，这部分非税收入总额为当年财政预算收入的 45％。目前，预算外非税收入增长迅速，其规模已从1953年的8.91亿元增至2005年的5544.16亿元，增加了约622倍。 制度外收入，是指财政之外政府各部门的收费和集资。这部分收入严格说是没有经过政 府或有关部门批准，游离于财政预算内、外，即制度外的待清理的非税收入。主要包括：(1)制度外基金；(2)制度外收费；(3)制度外集资摊派；(4)制度外罚没收入；(5)小金库。它大部分集中在地方政府各部门手中，尤其是集中在县、乡两级政府手中。据对乡镇财政调查材料 显示，我国中部地区乡镇政府的自筹资金(通过收费或集资)已占政府财力的1／3左右。就全国推算，这部分非税收入约占当年财政预算收入的27％以上。 从以上对非税收入的结构分析可知，后两个部分构成非税收入的主体，而恰恰是这两个 部分项目繁多、数量庞大、财政管理滞后，特别是制度外收入基本上处于失控状态。 2、非税收入规模。建国初期，我国预算外资金主要是为数较少的税收附加和零星的收 费。1953年预算外资金只有8.91亿元，相当于预算内收入(213.24亿元)的4.2％左右。改革开放前的1978年全国预算外资金为347.11亿元，相当于当年预算内收入(1132.26亿元)的 30.6％。在体制转轨和财政分权改革过程中，我国预算外资金迅速膨胀，正成为与预算收入、 税收收入并驾齐驱的财力资源。1992年预算外资金为3854.92亿元，相当于当年预算内收入的97.7％；1993年调整计算口径后，预算外资金已经收缩到1432.54亿元，相当于预算内收入的32，9％，但增长仍较迅速，到1996年预算外资金决算数为3893.34亿元，相当于当年预算收入的52.6％。 随着我国经济的持续快速增长，到2005年财政收入达31649.29亿元，同时，政府非税收入增长也很快，2005年全国政府非税收入规模为8414.91亿元，相当于同期预算内财政收入的26.6％，如再包括制度外收入，则比重会更高。 长期以来非税收入占财政性资金的比重。数据显示，改革开放以来，我国政府非税收入 由1978年的960.09亿元增长到2005年的8414.91亿元，增长了8.76倍。即使不包括制度外收入，我国非税收入占财政性资金的比重也均在20％以上，1985年的比重为42％，1990 年达到了50％，2000年达26.9％，2005年为22.6％，这样的比重较之发达国家明显偏高。 在西方发达国家，非税收入只是财政收入的补充形式，政府履行职能所需的资金大多来自税 收。根据有关资料显示，大多数国家非税收入占中央政府财政收入的比重都在10％以下，占州或省级财政收入约20％左右。而我国中央非税收入和地方非税收入约占本级财政收入 的15％和45％；在一些经济落后地区，非税收入甚至超过税收收入，对税收产生挤出效应， 大大削弱了税收的筹集资金能力。因此，我国政府非税收入总体规模偏大。 3、我国现行非税收入的管理模式。目前我国对非税收入采取多渠道、多部门管理的模 式，根据政府非税收入的不同内容，其管理模式可分为以下三种：一是统一上缴国库、纳入 政府预算的管理模式。纳入预算内管理的政府非税收入主要包括部分政府性基金、各种专项 收入，如教育费附加收入、公产收入、罚没收入和部分行政性收费收入等。这些非税收入作 为预算内资金的一部分，与税收收入一样用于安排各项财政支出，因而在管理上比较规范。 二是上交财政专户，纳入部门预算统筹安排的预算外管理模式。列入预算外管理的非税收入 主要包括行政事业性收费和附加收人、主管部门集中的管理费、乡自筹和乡统筹资金、各种 手续费收入、非经营性国有资产有偿使用收入和其他未纳入预算管理的预算外收入等。通过 预算外管理的收费和基金项目，实行“收支两条线”管理。三是制度外管理模式。该管理模式 是指既不在预算之内，也不在预算之外，只是按照预算外资金的管理方式实行财政专户存储， 收支两条线管理。实行此种管理模式的非税收入主要包括政府各职能部门管理的社会保障基 金、城市住房基金、彩票公益金以及游离于财政之外的政府各部门的收费、集资和摊派。 显然，第一种管理模式下的非税收人已经被纳入财政的统筹之列。第二种模式下的非税 收入名义上已经实现了“收支两条线”，但在资金拨付方面，依然实行将非税收入全额发还或 差额返还给收费单位；也就是说，进入财政专户的非税收入的支配权仍然在征收单位，预算 和收入依然是挂钩的。至于第三种模式下的资金主要还是停留在各级地方政府及职能主管部 门征收、使用和管理，游离于财政的监督管理之外，是一种极不规范的管理模式，是造成财 政资金管理混乱的主要根源。 二、当前非税收入管理中存在的主要问题 1、非税收入规模过大，二次分配问题突出。虽然我国部门预算改革的成效非常显著， 相当一部分行政事业性收费和政府性基金都纳入了预算管理，而且对非税收入的管理也日趋 规范，有许多不合理的行政事业性收费项目和政府性基金被逐步取消，但是，非税收入规模 仍然过大，费大于税的现象十分突出。更为严重的是，在非税收人的分配使用中存在着严重 的二次分配现象。已经纳入预算管理的非税收入基本是由各主管部门自行安排收支计划，财 政部门虽然履行了审核批准程序，但并没有对这些资金进行强有力的监管。非税收人中更大 的部分没有纳入预算管理，许多主管部门和预算单位在编制年度预算时只申报一个总体 收入计划，但并不提出对其分配使用的详细方案，预算安排随意性大，财政监管形同虚设， 形成事实上的主管部门二次分配和整个年度预算的频繁调整，从而削弱了预算的刚性和法定 约束力。 2、管理范围尚未覆盖全部非税收入。我国非税收入的管理范围主要集中在预算外资金 上，主要加强对行政事业性收费、政府性基金以及罚没收入的管理，而对于增收潜力很大的 国有资源及国有资产的有偿使用收入、国有资本经营收益等还没有作为管理的重点而全部纳 入管理范围。 3、预算外挤预算内，分散了国家财力，削弱了国家的宏观调控能力。近年来，预算外 资金以滚雪球之势迅猛膨胀，呈现出一种不可遏止的增长惯性。这些巨额资金，长期分散于 各地区和部门，游离于预算之外，形成预算外挤预算内、费挤税的局面。预算外和制度外资 金的大量存在构成对税基的严重侵蚀，削弱了政府的宏观调控能力。 4、非税收入征管主体多元化，执收行为不规范。目前我国机构设置众多，非税收入收 费主体多元化。就地方政府而言，现行收费主体主要有地方财政部门、交通部门、国土管理 部门、工商部门、卫生监督部门、公安、司法、检查、城建、环保、教育等管理部门，每个 部门都有收费名目，而且一个部门收取多种费。同时，由于非税收入的所有权、使用权、管 理权和监督权尚未真正归位，所以，非税收入目前仍由各个执收执罚单位分散征收，这种“多 头”管理的格局，肢解了非税收入管理职能，分散了征管力量，造成管理脱节，收入流失。 分配失控，监督失灵，并且也大大增加了管理成本，极易诱发贪污腐败。现行执收执罚环节 多，项目多，标准乱。尽管经过多年对收费项目的清理、减并、撤销，但是，根据财政部综 合司的有关数据，2000年全国性的收费项目仍有200多项，2002年为335项，地方每个省的收费项目平均在100多项以上，其中仍不乏有不合理和欠规范的收费项目。执收执罚单位 一方面超范围、超标准收费，甚至擅立收费项目，另一方面则存在该收不收、该罚不罚、随 意减免、收人情费的现象，导致财政收入的流失。 5、法制不健全，监督缺乏约束力。目前，非税收入从立项、定标、征收、票据管理和 资金使用各个管理环节，没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规。行政事业性收费和罚没收入虽有一些地方性规章，但由于监督不严或不合时宜，使得非税收入管理无章可循或 有章难循。同时，非税收入征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成 各级财政的管理模式不一样，不同地方的管理办法不一致，财政部门在非税收入管理上处于 被动状态，特别是对非税收入管理中的违规违法行为缺乏强有力的法规约束。 三、非税收入体制的改革和完善 笔者认为，我们可以按照非税收入的分流归位、建立和完善规范化的非税收入征管体系、 加快非税收入管理法制化建设及采取相关配套措施的总体思路进行非税收入体制的改革。 1、非税收入的分类归位。我们必须加强对非税收人的规范化管理，从总体上理顺税费， 通过清理整顿实施分类改革，采取不同的处理方式，使之“分流归位”。非税收入具体可归入以下几类： 第一，应取消的非税收入项目。一是制度外收费，即通常所说的乱收费、乱罚款、乱摊 派，应坚决予以取缔。二是某些政府部门履行管理职能而对管理对象征收的行政管理费。原 则上也应予以取消。因为对某项工作进行管理是政府的职能，是政府有关部门代表政府行使 权力的份内之事，不应再对管理对象收取管理费。 第二，予以保留但需加以规范的非税收入项目。实行税费改革后，应继续保留的收费大 体包括五类：一是政府部门向法人或居民实施特定管理和提供特殊服务所收取的各种证照收 费、注册费等；二是政府机关为维护国家主权而实施的收费(如签证费等)；三是一些带有惩罚性质的收费以及罚没收入(如排污费等)；四是政府机关或政府授权机构向国有资源使用者 收取的管理费(如矿产资源补偿费等)；五是国有资产收益(如国有企业上缴利润等)，这部分 收入不仅应予以保留，还要进一步完善。另外，各级政府为发展某项事业而设立的基金、附加，如水利建设基金等；还有少量暂不宜取消或规定征收期限未满，且难以实行“费改税” 的政府性基金，如三峡工程建设基金、民航机场管理建设费等，经国务院批准后，在一定时 期内可继续征收。 第三，应改为税收的非税收入项目。某些政府性基金和附加收入，可纳入现有税种之内 或开征新税。例如将交通方面的养路费、交通运输管理费等合并后，统一开征燃油税；将环 保部门的排污费以及污水处理费等统一改为“环境保护税”；将地方用于城市建设的收费、基金、附加等合并到“城市建设维护税”之中：也可设想将教育方面的教育费附加、地方教育费附加、教育基金合并改设“教育税”；将分散在劳动、民政、人事、卫生等部门的社会保障基 金与资金改为统一征收的“社会保障税”。 第四，有发展前景的非税收入。具体包括国有资产经营收入、国有资产转让收入、土地 转让收入、彩票发行收入(公益金)、烟酒专卖收入、特许权收入等。例如，特许权收入是个 人或集团凭借政府赋予的特权在特定领域内销售商品或提供服务而取得的收入。从严格意义 上讲，特许权是国家的一项行政资源，也是国家的无形资产，国家理应参与其收入分配。目 前，我国大部分特许权收入并没有开征，其中有些处于发展初期，规模小，开征条件尚未成 熟，有的则是虽成熟但没有具体实施。 2、建立和完善规范的非税收入征管体系。 第一，明确非税收入征管主体，统一管理职责。非税收入具有财政资金的属性，是财政 资金的重要组成部分。从这个角度看，非税收入的征管主体只能是管理政府资金的财政部门。 因此，在非税收入的管理过程中要强调财政部门的主体地位，变征管主体“多元”为“一元”。 在财政部门内部设立专门的非税收入管理机构，负责非税收入的全面管理工作，统一征收， 统一管理，统一政策。 第二，强化部门预算，编制综合预算，将非税收入逐步纳入预算管理。非税收入属财政 性资金，必须按综合财政预算的要求，把非税收入形成的可用财力纳入统一的政府预算体系， 实行真正意义上的综合预算。 第三，继续深化“收支两条线”的管理，扩大非税收入银行代收。一是要按照“收支两条 线”的要求，将非税收入纳人国库集中支付和政府采购体系。二是完善账户管理，要清理执 收单位在银行的一切账户，取消各种形式的收入过渡账户，确保各项预算外资金及时足额上 缴财政，以防止转移、截留预算外资金、“小金库”和“账外账”等问题的发生。三是实现单位开票、银行代收的征管模式，对行政事业性收费、政府性基金、国有资产有偿使用收入实行 “收缴分离”，对罚款实行“罚缴分离”，款项由代收银行直接上缴财政；并逐步完善部门预算 制度的改革，通过科学地编制部门预算，进行公平、公正、公开的分配和管理，防止非税收 入只是形式上的“收支两条线”，而实际上是“谁征收，谁使用”。 第四，严格非税收入的票据管理，加快非税收入管理信息化建设。加强票据管理总的原 则是要做到统一领发、统一使用、统一保管、统一核销和统一监督。目前，在不少地方改革 中出现的统一的“非税收入一般缴款书”是一种较好的模式，其实际运行效果也不错，值得借 鉴和推广。在严格票据管理的同时，我们还需加快非税收入管理的信息化建设，开发非税收 入管理软件，用科学的管理手段实现非税收入从票据领购到自动核销、单位开票到自动入账、 银行代收到传送信息、财政处理信息到分类管理等环节的一系列工作的计算机网络化管理。 实现财政与银行、财政与执收执罚单位、财政内部和财政部门上下级之间的计算机联网，全 面监控非税收入的收缴情况，提高工作效率和管理质量。 3、加快非税收入管理的法制化建设，建立专门的收费监督部门，强化监督检查机制。 第一，针对目前非税收入管理无法可依的情况，有必要从法律建设人手，健全法律体系。 笔者建议尽快由全国人大制定《政府非税收入管理法》，以基本法的形式确立非税收入的基 本原则、资金构成、法定形式、核算标准、征收管理、分配方法及监督和法律责任等，将非 税收入全面纳入法制化轨道。 第二，进一步规范非税收入的审批监督程序。应当编制非税收入预算(包括支出预算)， 并在预算法中予以明确，按预算审批监督程序，报经人大审核批准；一经批准不得擅自变动。 同时，以法律形式明确非税收人的监督约束机制，并建立起相应的配套措施，例如必要的司 法和审计举措，以保证非税收入管理制度在立法、司法和审计诸方面的互相配合与协调。 第三，建立专门的收费监督部门。该部门不受同级政府机关领导，而直接向同级人民代 表大会或上一级政府部门负责。将政府收费置于人民代表大会的监督之下，不允许有不受监 督、游离于预算之外的政府收支。在具体操作上可实施领导负责制原则。 第四，强化非税收入的监督检查，形成法律监督、社会监督、职能部门监督三位一体的 监督体系。在监督方式上，要将突击检查和日常监督，事后检查和事前、事中监督，个案解 剖和重点稽查，局部检查和整体监控等方式有机结合，真正做到及时发现问题，依法治理， 绝不姑息。 第五，对违法行为制定专门的处罚措施。以法律条文明确规定各种情况的违法违规行为， 对违法违规的一级政府部门，应按照非税收入的种类、性质和违规金额大小等因素规定罚款 数额，并明确罚款额度的确定方法以及罚款执行机构；对直接负责的主管人员和直接责任人 明确规定行政处罚。同时建议修改刑法，对非税收人管理中严重违法的行为人规定相应的刑 事处罚措施，予以严厉制裁。 4、采取相关的配套措施。 第一，进一步深化分税制财政体制改革。我国地方各级政府非税收入行为的不规范与财 政体制的不完善及缺乏稳定性有很大关系。因此，必须把规范非税收入同深化和完善分税制 财政体制改革结合起来。应该说1994年实行的分税制改革取得了较大的成效，初步构建了 中央与地方(主要以省级为代表)之间的分税分级财政体制框架，但是改革还不是很彻底，体 制也不很完善，带有明显的过渡性，中央与地方、地方各级政府之间的事权还未完全划分明 确，事权与财权不完全匹配(特别是省级以下政府事权与财权不一致的矛盾更为突出)。而非税收入改革作为财政体制改革的一部分，也只有在完善分税制改革的基础上才能更好地进行 下去。因此，当前需要深化分税制财政体制改革，进一步明确中央和地方政府的事权，并赋 予地方相应的财权。同时，应逐步适当下放税收管理权限，赋予省级一定的地方税目、税率 调整和减免权力(包括增设新税种，改革调整老税种)，以便各地能因地制宜地建立和完善地 方税收入体系和征管体系，从而削弱其想方设法增加非税收入的利益驱动力。 第二，转变政府职能。在我国，“三乱”之所以屡禁不止是由多种原因造成的，其中一个 重要原因就是政府应当办的事没有足够的财力作保证。因此，从政府角度看，应按照公共财 政框架的要求，积极改变职能“越位”与“缺位”并存的状况，把政府应做、必须做的事坚决做 好，把政府不该做的事予以放权。在政府职能转变中，政府不应再从事经营性产业和竞争性 行业的投资，而应该重点保证社会公共需要、基础设施建设需要和社会经济的长远发展。各级财政部门要千方百计地保证政府职责范围内应办事项的资金供应。这样，才能根本解决客 观需求和财力不足的矛盾，也是根治非税收入方面弊病的根本举措之一。 第三，加快政府机构改革步伐。造成目前非税收人项目繁多的另一个原因就是机构设置 太多。近些年来，很多机构的成立都伴随着一批收费项目的出台，形成“增机构一收费一养人一再增机构”的恶性循环。因此，非税收入改革必须与政府机构改革同步进行，对现有机 构进行结构优化，精简并妥善安排冗员，严格控制机构人员数量，将支出规模降到合理的水 平上，提高支出的效益和管理的效率，从源头上控制非税收入规模的扩大。