缓解北京交通拥堵：难点与对策

缓解北京交通拥堵：难点与对策 缓解北京交通拥堵:难点与对策 特别关注——TheSpecialFocus 口住房和城乡建设部副部长仇保兴 要有效解决北京市的交通拥堵问必须既着眼于近期的救急的落实,又必须进行长 远的规划;既着眼于增加道路,公共交通的供给,又必须从交通需求管理着手进行逐步严格 的控制;既要突出发展绿色交通加大对公交,恢复自行车道,疏通人行道等方面的投入,又 要从城市规划入手,科学进行城市空间的调整.与此同时,还要在倡导绿色交通,引导人们 少使用私人小汽车方面形成符合生态文明的出行文化习俗.只有这样综合系统,一以贯之地 来解决问题才能有望奏效. 缓解交通拥堵是保障和促进经济社会发展,改善民生的 必然要求,也是政府必须履行的重要职责.近日《北京市人 民政府关于实施缓解交通拥堵综合措施(草案)》中提到的优先 发展公共交通,加快交通基础设施建设,调整重点区域停车 收费价格等我认为都是必要的.同时,为缓解机动车保有量 迅速增长和公共交通发展相对滞后的矛盾,为转变北京市交 通发展模式赢得时间.《草案》提出了继续实施工作日高峰 时段区域限行交通管理措施.我认为也是很有必要的.但从 中长期的时间跨度来看,这些措施仍难以缓解北京市交通拥 堵的难题,故提出以下建议.供参考. 缓解交通拥堵是一项长期而艰巨的任务 交通拥堵是大城市发展中无法回避的一大难题.一个城市 的交通拥堵程度往往与城市规模及空间形态有关,世界各地规 模相似的城市其交通拥堵状况也基本相同.北京现有城市人口 已达2000万左右,机动车数量接近420万辆.每年还以50万 辆车的速度高速增长与此同时,由于多年来北京市区以原紫 禁城为中心摊大饼"式的城市发展格局从未改变,这两方面 问题在时间上的累积和空间上的叠加,使北京市现阶段所面临 的交通问题和解决交通拥堵的难度在世界上是独一无二的. 一 是大城市交通与其他城市问交通的特点不同,向心交通 需求巨大.北京市主要的行政办公,商业,金融医院等公共 服务设施都集中在城市中心区,吸引了大量的车流和人流.城 市中心区有限的空间与日益增长的向心交通特别是小汽车交通 形成了难以调和的供需矛盾.国外曾作过伦敦中心区的模拟测 算.即使把伦敦中心区所有的建筑架空,下层全变成道路,也 不能解决交通拥堵问题.由此可见.北京同心圆式的摊大饼扩 张模式.只会使城市中心区的交通流量越来越高,而且交通资 源如道路和停车场等却极其有限.单凭疏导的办法无法解决交 通拥堵的问题. 二是北京市小汽车发展超前于公共交通发展.依赖小汽车 出行的交通习惯已经形成.城市居民的出行习惯需要一个培育 和适应的过程,欧洲新加坡,日本公共交通发展先于小汽车 的普及.市民习惯于公共交通出行.即使目前机动化达到了 很高的水平.公共交通出行比例仍然达到60%以上.北京自 1997年以来,机动车净增300多万辆在已经出现严重交通拥 堵的情况下.2004年以后才确立大力发展大容量轨道交通的 政策.再加上建设周期.要再过几年才能发挥其效用.培育公 共交通出行的最佳时机已经错过,倡导市民公共交通出行的难 度已明显增大. 三是小汽车发展和机动车道拓宽挤压了自行车和步行交通 的空间.交通出行结构持续向小汽车转化.自行车交通对道路 资源的占用远低于小汽车.对环境几乎没有影响.国外在缓解 交通拥堵中,倡导自行车交通出行成为既经济又有效的方法. 当前.北京自行车道被小汽车停车大量占用,交通环境恶化 自行车出行比例由2000年的36.4%下降~q2009年的18.1%.自 行车交通衰退进一步诱发小汽车的增长,小汽车出行比例由 2000年的23.2%上升~J2009年的34.0%,交通拥堵缓解难度加 大.更为危险的是.由于投入使用私人轿车的数量骤升,街道 空气污染也随之加剧.这将会促使更多的市民放弃自行车而转 乘私家车从而形成交通拥堵的恶性循环. 四是北京存在大量的大街坊和大院破坏了道路网的系 统性,道路间距大,路网密度小,交通流集中.北京道路的基 本结构已从传统的胡同加街道肌理转变为街道加大院落肌理为 主.从发达国家城市交通经验来看,大城市交通密度大,需要 高密度的道路系统支撑.国外大城市道路网络密集道路间距 不到100米,对组织步行,自行车和汽车交通十分有利.北京道 路间距一般在400米左右.甚至更大,缺少集散性支路系统.低 密度路网对缓解北京交通拥堵十分不利. 因此,缓解北京交通拥堵是一项长期的任务.《草案》提 出的综合措施可能在短期内能够见到有限的成效.但不能解决 厂政策 根本性的问题.鉴于北京交通问题的复杂性和长期性,在出 台缓解交通拥堵措施方面,建议国务院支持北京市采取更加 有效的措施. 必须加快实行交通需求管理和交通管制 实施交通需求管理是国际大城市应对交通问题必不可少 的有效手段.通过调控不必要的小汽车出行需求.鼓励采用 更加高效,节能,环保的公共交通和电动自行车,自行车及 步行方式才能缓解交通拥堵.建议北京市有关部门加快研究 和实施行之有效的交通需求管理和管制措施. 一 是提高城市中心区停车收费.北京中心区停车价格低 于上海广州等城市更远低于国外同类城市的停车收费标 准.如上海中心区每小时停车费为15—20元,东京每小时停 车费约相当于人民币40—10O元,悉尼为40—60澳元,香港为 20—30港元,阿姆斯特丹为5—1O欧元.为减少市民开小汽车进 入城市中心区,引导其在中心区外围换乘公共交通.建议进 一 步扩大实施差别化停车价格的地域范围,全面提高中心区 停车收费,并将所收取的费用大部分用于轨道交通的建 设.在倡导地处市中心区的企事业单位和行政机关建设立体 车库来吸收道路,人行道所停车辆的同时.要限制其向社会 开放来增加收益否则会加剧城市中心的交通拥堵程度. 二是加强对公交专用道的管理.切实发挥专用道的作 用.公交专用道不仅保障公交车的高效运行.在特殊情况 下,也是城市应急救援贵宾车辆等的保障性通道.采取有 效措施强化专用道建设和管理,对公平分配有限的道路资 源,促进公共交通发展和缓解交通拥堵十分必要.为提高专 用道使用效率可以根据公交车辆运行密度.应允许20座以 上大型客车使用专用道. 三是研究实施交通拥堵费问题.用经济手段调控城市中 心区交通需求效果明显.当前,对进入城市中心区的机动车 收取拥堵费在国际上有扩大的趋势,这是体现社会公平,资 源合理使用的有效措施.2003年.伦敦实施了中心区拥堵收 费,对进入中心区的车辆收取5英镑.后调整为8英镑.实施 拥堵收费后.伦敦2006年拥堵水平与2003年持平.在减少的 小汽车出行中.50%以上转向公共交通.收取交通拥堵费可 以直接减少小汽车进入中心区的数量,效果显着.建议北京 尽早研究交通拥堵收费和相应的配套措施. 四是降低汽车增长速度.实施总量控制.北京汽车增长 速度已超过每年50万辆.如果不加以控制.《草案》中提 出的综合措施很快就会失去效果.因此.加强汽车上牌管理 很有必要.建议研究实施按照房产证和车位证相统一进行上 牌管理的办法.防止住在市中心的居民借用郊区车库骗取上 牌.同时也要依据公共交通建设的进度研究提出每年汽车 链接 特别关注——ThespecialFocus 北京市小汽车发展星现"三高四低"特点 北京交通发展研究中心的最新调研发现.目前北京市小汽车发展呈现"三高四低的特点."三高"指高速度 增长高强度使用.高密度聚集;四低指购买车辆的门槛低,小汽车使用成本低,绿色出行意识低,替代出行 方式服务水平低. 目前北京市机动车保有量已达到43O多万辆.交通形势十分严峻.今年上半年,全市机动车平均每日净增1900 辆.按目前的增长趋势.预计~JJ2012年北京市机动车保有量将达5O0万辆2015年将达到700万辆.据测算,当机 动车保有量达60O万辆时,如不实施交通需求管理措施.早高峰路网平均速度将下降为每小时15公里.将低于人们 可以承受的极限. 增长量的控制指标.必要时可采取上海,新加坡,香港等城市 车牌照拍卖的办法来限制私家车增长的数量. 五是取消高速环路收费.方便新城与城市中心区的交通联 系.北京新城与城市中心区之间的高速公路收费,制约了新城 发展.不利于城市中心区功能外迁,加剧了城市中心区交通拥 堵.取消高速公路收费,可以引导城市中心区人口,功能向新 城转移.促进城市发展空间模式的转变.六环,五环收费也会 起到鼓励车辆为逃避收费穿城而过,造成新的拥堵.建议采取 提高燃油税或附加费的方式替代高速环路收费来解决交通建设 资金不足的矛盾.而且提高燃油税费还可以起到增加小汽车出 行成本,降低其使用频率的效果. 六是进,步研究出租车交通的定位.出租车发展要服从于 公共交通发展,国外出租车主要服务于商旅人群和特殊人群 出租车数量较少.目前,北京出租车数量超过6万辆.价格较 低,已成为部分普通市民的常用代步工具,对道路资源的占用 量日益增大.同时由于数量庞大,竞争激烈.已造成空驶率上 ),加剧了空气污染与拥堵.随着城市轨道交通 升(50%以上 和公共汽电车的发展.要重新审视北京出租车发展定位问题, 研究相应对策.拉开出租车与公共交通的服务层次,避免服务 人群的重叠. 改善交通设施,完善步行,自行车交通系统 步行,自行车交通方式是"绿色交通"方式的重要组成部 分.是城市交通可持续发展的重要支撑.而且.人行与自行 车占用空间仅为小汽车的1,30和1/20.这对于交通空间稀缺度 极高的北京市来说,是空间使用效率最高的交通方式.但近年 来.北京步行,自行车交通出行环境恶化,出行比例下降的趋 势也越来越明显.要采取切实措施,进一步完善地方法规结 合城市功能,空间布局和交通换乘点,加强步行,自行车交通 系统的建设,发挥步行,自行车交通在短距离出行和接驳换乘 等方面的优势,缓解交通拥堵. 一 是打通大型住区的自行车通道.针对北京大院多,街坊 范围大的特点.要研究非机动交通穿越大型住区的具体对策和 财政激励政策,改善微循环,方便市民步行和自行车交通.与 此同时.还应多架设穿街步行桥梁和地道,跨楼宇人行过道等 等,以方便市民安全步行.此举必须由中央部委带头执行以示 范效应倡导各机关单位支持推行绿色交通. 二是取消小汽车占用自行车道停车,改善自行车交通条 件.可以通过高额收费减少小汽车占用自行车道停车的需求, 条件成熟时应取消小汽车占用自行车道.针对临时性停车需求 应按国际通行的办法设计价表并提高收费标准.防止非绿色交 通工具占用绿色交通通道. 三是大力发展租用的公共自行车,方便市民出行.公共自 行车系统作为公共交通的接驳和补充方式,在法国巴黎,我国 数个南方城市的实践中都取得了良好的效果.仅杭州5万辆公 共自行车每天承担了21万人次的出行.北京现有的公共自行车 管理模式需要转变,要应用智能的公共自行车管理技术.结合 公共交通站点和换乘枢纽布局,科学设置公共自行车租用点, 扩大覆盖范围,方便市民租用和异地归还. 四是配置电动自行车充电桩,方便电动自行车出行.老年 化社会的到来,电动自行车的使用将直线上升.作为无空气污 染的个人化机动方式.也是国家政策所鼓励的.应在路权分 配,停车,交通管理等方面给予优惠和支持.在条件成熟时. 还可以发展出租式的电动自行车. 加强规划的科学编制和实施 缓解交通拥堵是一项复杂的系统,涉及到交通基础设 施建设城市空间发展布局等诸多方面.充分发挥城市规划的 调控作用.实现城市交通与城市功能布局,空间结构协调发展 十分重要. 一 是高度重视城市综合交通体系规划的编制优化配置 各种交通资源.城市综合交通体系规划与城市规划建设具有 内在的必然联系建议市规划部门切实负起.围绕城市 总体发展目标,统筹备类交通设施规划布局.处理好城市发 展与良好机动性的关系. 二是严格控制城市中心区的无序蔓延.避免形成新的大 型住区.尽快转变城市空间发展模式.在城市总体规划的指 导下,加快新城建设疏散中心区人口和工作岗位.倡导混 合用地模式,形成就业和居住基本平衡,配套设施完善,具 有较强人口反磁力的综合性新城,减少新城与中心区之间的 工作出行. 三是在城市总体规划布局基础上,进一步加强城市中心 区重点地区建设与交通系统的统筹规划.在重点地区开发建 设中.强化轨道交通的支撑和引领作用,实现传统交通结构 向公共交通和自行车交通有机结合的模式转型.避免形成新 的交通拥堵区域. 四是加强重要地区和新交通系统的规划研究.针对北京 古城保护和重点地区的要求尽快研究地下道路的规划建设 问题.把通过性汽车交通引入地下.减少对这些地区地面交 通的干扰和影响.为减少对城市环境的影响鼓励发展噪音 低,转弯半径IJ,,爬坡能力强的中低速磁悬浮交通尽快做 好规划编制和空间预留工作. 推行无车日,错时上班和就近就业等措施 解决交通拥堵不仅需要进行供给与需求"两方面的硬 件建设,更重要的是及时进行低成本的"软件设计与落 厂政策 实.从优化城市管理和文化道德风尚的形成入手,来倡导占 地少,零排放的绿色交通的新风尚,使每个市民都能积极参 与,关心北京交通建设.并从自身,家庭本单位开始来采取 正确的措施缓解拥堵. 一 是实施错时上下班等措施是国际上通用的有效缓解交通 拥堵的手段.但那些直接对民众服务的机构和企业如房产 管理,公安派出所,出入境管理局,学校,医院,水,电 气,热等营业所等必须按原有的时间上班以利便民服务. 二是倡导居民交换住房就近就业是一项十分有效的减少交 通拥堵的措施.从国际经验来看.越是低收入群体越是难以 支付交通费用.越必须就近安排就业.为了便于低收入群体就 近工作,减少长距离工作出行,建议制定相应政策.允许经济 适用房,廉租房住户互换住房. 三是逐步增加开展无车目活动天数,扩大活动范围.丰富 活动内容.广泛宣传优先发展公共交通的政策和措施,加快引 导市民出行习惯的转变.更为重要的是.通过无车曰活动的开 展还可以激发民众减少交通排放的参与热情,加快绿色交通的 发展.应有计划的扩大并发挥领导干部的带头作用,形成新的 绿色交通风尚. 总之:要有效解决北京市的交通拥堵问题必须既着眼于近 期的救急措施的落实.又必须进行长远的规划:既着眼于增加 道路,公共交通的供给,又必须从交通需求管理着手进行逐步 严格的控制,既要突出发展绿色交通加大对公交恢复自行车 道,疏通人行道等方面的投入,又要从城市规划入手,科学进 行城市空间的调整.与此同时.还要在倡导绿色交通,引导人 们少使用私人小汽车方面形成符合生态文明的出行文化习俗. 只有这样综合系统,一以贯之地来解决问题才能有望奏效.围 (上接1j页) 停车之间的价格关系:建立完善科学的停车需求管理体系, 充分运用行政,经济与市场等手段严格控制占道停车位的 数量,逐步形成配建停车为主路外停车为辅,占道停车为 补充的城市停车格局,在城市中心区外围大力发展停车换乘 系统推广普及信息化,智能化停车设备和停车诱导指示系 统基本建立依法管理,规范服务的停车管理体系. 加强城市停车设施专项规划编制工作 城市停车设施专项规划要依据城市总体规划,城市综合 交通体系规划确定的城市交通发展战略和目标进行制定. 在摸清停车矛盾现状,科学预测停车需求的基础上按照差 别设施供给和停车需求调控管理的原则,研究确定城市停车 总体发展策略,停车设施供给体系及引导政策,社会公共停 车设施布局和规模.明确建设时序和对策.要充分考虑城市 停车设施系统与城市交通枢纽城市轨道交通换乘站紧密衔 接.大,中以上城市应规划建设城市停车换乘体系.引导人 们转变出行方式,缓解城市中心区交通拥堵. 10O万城市人口及以上城市应在2Olo年底前编制完成城 市停车设施专项规划,1oo万城市人口以下城市应在2Ol1年 年底前编制完成城市停车设施专项规划. 意见》还就加快制订建设项目停车设施配建标准,科 学合理建设城市停车设施,切实加强占用道路停车管理,完 善公共停车场停车价格形成机制,规范城市停车行业管理, 大力推动停车设施新技术应用加强依法管理和监督检查等 方面提出了具体要求. 由住房城乡建设部城市建设司组织编制的《城市公共 停车场工程项目建设标准》也已发布.自2Olo年7月1日起 施行.回