依法、独立、透明的新加坡市政监管

依法、独立、透明的新加坡市政监管 依法独立透明的 新加坡市政监管 当前,世界各国对公用事业企业都 实行政府监管,仍然产生了一些国有企 业的常见问题,比如质量下降,价格上 升,企业亏损,政府财政负担加重等问 题,被迫进行私有化改革.而公用事业 自然垄断的行业性质,较难通过引入有 效竞争改善服务质量和降低成本,新加 坡较好地控制和解决了上述问题.新加 坡政府对国有公用事业企业实行严格的 监管,几乎所有的公用事业企业部是赢 利的,取得了良好的经济效益和社会效 益.显然,新加坡的监管模式和方法有 其独到之处. 一 ,历史回顾 新加坡的市政公用事业是沿着新 加坡政府的发展轨迹发展起来的,也 早早注定了其市政公用事业长期为政 府全面主导的地位.新加坡的市政公 用事业发展主要分为两个阶段.第 一 个阶段是殖民地时代:l839年, 市政基金(MunicipalFund)建立,随 后市政委员会(MunicipalorWatch Committee)成立.l856年,新加坡市 政局(SingaporeMunicipality)成立. l857年,中国商人陈金声(TanKim Seng)捐赠13000美元用于购买水资源. 1902年,新加坡市政局买下新加坡燃气 公司.1906年,新加坡市政局从新加坡 电轨公司买下电力资源使用权.第二 个阶段是二战后:1946年,新加坡市政 委员会(theMunicipalCommission) 取代新加坡市政局.1951年,新加坡建 市,市政委员会改为市议会(theCity Council).l963年,公用事业局(the PublicUtilitiesBoard)成立,接管市议 会的水,电,燃气部门.1995年,新加 坡能源公司成立,PUB的电力和燃气 分离出去.2000年,更加重视水资源, 成立环境与水源部,PUB成为综合水 务管理机构. 二,市政公用事业的监管主体 新加坡市政公用事业的整个生产供 应链包括监管主要是由政府法定机构实 施完成.这些机构具有如下共同特点: 由国会通过专门立法设立;董事会主席 是最高领导人员一由各个政府部门委任; 对其所属部门负责;自主掌握资金使用; 有自主的用人权;具有法人资格. 三,各行业的政府监管体系 1.水务行业政府监管情况 新加坡现在除了2座私有化新生水 厂和l座私有化海水淡化厂,其余水厂 和管网都是由公用事业局(PUB)在 运营.新加坡的水务行业是由政府负责 给公众提供一体化水业服务,企业为政 府附属. PUB在水务行业里既是运营主 许峰 体,也是监管主体,因此以内部过程监 管主要监管方式.但是在水质和价格两 项核心服务上也是运用了外部监管.水 质由国家环境局监管,而价格监管的流 程更为复杂,一般是由公用事业局提出 水价变动方案,财政部的独立委员会进 行审核,由水源部部长签署后,最后由 国会讨论通过.同时新加坡的国会议员 也具有对公用事业局工作随时巡查的监 管权力. 2.公交行业政府监管情况 新加坡的公共交通中,公共巴士和 地铁都是由2大公司(SMRT和SBST) 按区域负责运营管理,出租车市场则完 全开放,目前有7家的士公司和少量个 体业主.新加坡的公共交通政府监管 主体是陆路交通局(LTA)和公共交 通理事会(PTC),PTC主要负责审批 巴士线路运营执照,制订巴士系统服 务标准,核定巴士和轨道系统交通票 价;LTA主要负责审批巴士车辆从业 许可,驾驶执照,审批轨道交通线路运 营执照并制订服务标准,审批出租车运 营执照并制订服务标准,对各类车辆安 全标准进行管理.LTA也作为PTC技 术方面的顾问,提出技术咨询及独立的 ,并在具体工作中受PTC委 托对巴士交通进行管理. 在公共交通价格机制上,新加坡有 一 套科学的票价审核机制.该机制由国 ——…————————————oo8?_|I 会内部机构——国家公共交通委员会 (GPC)领导下的票价审核机制委员 会(FRMC)负责制订,并由公共交 通理事会(PTC)负责实施.2005年 3月,新加坡国会通过了新的票价审核 机制.其方程式为:最大票价调整额= 0.5CPI+0.5W10.3%.其中,CPI指 去年消费指数的变化,wI指去年每月 平均收入的变化.PTC必须根据这一 公式核准运营商的调价申请.在服务监 管方面,新加坡也有一套公开的,实用 的服务质量指标体系对运营车辆进行有 效的质量监管. 3.燃气行业政府监管情况 新加坡的燃气主要是由新加坡燃气 公司运营,该公司隶属新加坡能源公 司.新能源其实是名副其实的政联企 业,即依据公司法成立及运作,完全围 须有国会的立法,每个市政公用事业行 业法定机构都根据各自行业特点都有相 应的机构法,对相关法定机构的建立和 权力尽可能制定详细的具体规定,使法 定机构拥有明确的权限,无可争议的权 力.在相关部门法律中,也对法定机构 的权力做了明确的规定,使法定机 构的行为都有法可依.在受条件限制的 情况下,法律也给予法定机构一定的自 由裁量权,保证了法定机构的权威性和 一 定的弹性. 2.政府管理主导,确保监管独立 一 般认为,政府主导下的市政公用 事业更容易出现监管俘获的现象.许多 国家还把促进行业发展的机构和对行业 进行监管的机构实行了分离,而新加坡 却与众不同,把二者合而为一.新加坡 的市政公用事业处处都有政府主导的影 文官系统,只是政府雇员.这种人事安 排可以使法定机构的工作不受各种势力 的干扰,维护了监管机构的稳定性和权 威性. 3.程序公开透明,监管实施有效 新管制经济学认为,只要存在不 对称信息,监管者就有可能被俘获成 为利益集团的代言人和工具.对运营 企业核心基础信息的掌握一直是政府 监管的难点,新加坡市政公用事业在 相应的法定机构都设有信息中心,对 各行业的起始生产端,输送管网到末 端供应都进行全面的监控,及时掌握 企业的基本运营行为状况;同时把 水,电,煤等收费结算系统统一到一 家公司的结算平台,从而有效掌握各 企业的基础经济业务状况. 对监管机构的监管主要通过内部和 绕经济目标经营与发展,它既受政府的子,但是并没有权利冲突或者管理真空外部两条途径来实施,在内部,每个法 控制和制约,同时又拥有灵活的自主的现象.定机构都设有内部审计处,该部门直 权.它的控股法就是新加坡政府背景的一方面是由于最初的统筹考虑,法委员会领导,负责对内部的各项活动 淡马锡集团,在新能源的董事会也有政律上对法定机构的监管做了详细的规行调查审计,一旦发现任何问题,立目 府指定的常任秘书,可以传导政府的公定,各法定机构明确自己的监管范围和向主任报告并提出相应的解决. 共服务要求.职能.另一方面是监管机构能够保持相外部,设立该法定机构的政府主管部f 新加坡燃气的监管主体是能源管理当的独立性,担负监管职能的法定机构负有主要的监管职责,每个法定机构 局(EMA).因为新加坡燃气市场自有财政独立和人员构成的独立.新加坡政府部门的指导下进行运作,重大决 由化程度相对较高,其价格形成机制也各个法定机构都有来自于政府部门的专要向所属部门汇报,年度财务报表和』 没有其他公用事业行业严格,采取的是门拨款,另外可以通过收取许可证费和度财务报表要接受政府主管部门和国? 一 种协商式调价,即由贸工部的独立委监管费来增加自己的资金,还可以通过的审查,以便对其施行有效的控制.{ 员会和燃气公司通过谈判来协定,最后投资于其他的公司或购买债券或出租白法定机构的财政预算案及所有人员的j 由贸工部长确定.己的土地来获得收益,对于每年的预算本信息,联系方式也全部对公众开放, 由自己做出后经国会审议通过,在财政公众如果发现法定机构在监管过程中 四,新加坡政府监管的经验借鉴上有完全的自主权.财政独立可以增加违规行为,也可以向主管部门或司法{ 1.法制建设先行,监管行为法定机构的可信度和避免产生"规制俘关提起诉讼. 在长期的监管实践中新加坡政府建虏".新加坡法定机构主席的任命是由(作者单位系上海城市发展信息研究中心) 立了完整的监管法律体系,监管本身就各个主管部门根据法律和监管原则来进 是一个执法的过程,从政策制定到履行行任命,固定任期为两年,可以连任. 监管程序到最后执行,无不是法律意志机构中的总经理及其他管理人员由委员 的体现.在建立法定机构的时候,必会负责聘任,他们的身份不属于政府的 0/2008/No3SHANGHAlCITYDEVELOPMENT