公共政策执行的几种理论模型

公共政策执行的几种理论模型 在业已建立起来的政策执行模型中，比较有代表性并且有影响性的政策执行模型主要有以下几种: (一)史密斯的过程模型 美国政策科学家史密斯(T.B.Smith)是最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在1973年《政策执行过程》一文中提出了一个描述政策执行过程的模型，其政策执行过程模型如下: 执行机构 目标群体 政 策 制理想化政策 政策 定 过 程 紧张 政 策 环 境 处理 反馈 建制 史密斯的过程模型 史密斯的政策执行过程模型由四个部分组成:(1)理想化的政策。它是政策制定者试图导致的理想化的相互作用形式;(2)目标群体。它是受政策影响而必须采取新的相互作用形式的那些人组成，他们受政策最直接的影响，必须作出适当的反应以符合政策要求;(3)执行机构。它通常是政府机构中负责政策执行的单位;(4)环境因素。它通常包括环境中影响政策执行或受政策执行影响的那些因素。如史密斯认为，“可以把环境因素想象成一种约束通道，政策的执行必须通过这个通道。不同的文化、社会、政治和经济状况可能对不同的政策起着支配作用。” 史密斯的政策执行过程模型即是说明:公共政策的有效执行必须具备一系列相关的前提条件，即“理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素四者，为政策执行过程中所牵涉到的重要因素。具体地说，政策的形式、政策的类型、政策的渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象、执行机关的结构和人员、主 1 管领导的方式和技巧、执行的能力与信心，目标群体的组织或化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验，文化、社会经济与政治环境的不同，凡此等等均是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素。” [118] (二)麦克拉夫林的互动模型 美国学者麦克拉夫林(M.Mclaughlin)于1976年在其代表作《互相调适的政策执行》一文中提出了政策执行的互动模型。该模型认为，政策执行过程本质上就是政策执行者与受政策影响者之间就目标或手段进行相互调适的互动过程，政策执行的有效与否从根本上取决于政策执行者与受政策影响者之间行为调适 的程度。其模型如下: 相互调 环境因素 适部分 政受政 调适 策影 执 策略 响策 行 者 者 反馈 麦克拉夫林的互动模型 麦克拉夫林的互动模型即是说明:(1)尽管政策执行者与政策接受者之间在需求与观点上可能存在着不一致，但是基于双方在政策上的利益关系，所以，双方必须作出让步和妥协，寻求一个可以为双方都能够接受的政策执行方式;(2)鉴于政策执行者的目标与手段均富有弹性，它们可以依据环境因素和政策接受者的需求与观点的改变而变化;(3)政策执行者与政策接受者之间的相互调适过程并非传统理论者所说的“上令下行”的单向信息流程，而是一个双向的信息交流过程，政策执行者与政策接受者双方在相互调适过程中处于平等的地位;(4)政策接受者的利益、价值与观点将反馈到政策上，以左右政策质执行者的利益、价值和观点。 因此，在政策执行的调适模型中，有两个方面发生互动，一是政策执行者一方，二是受政策实施影响的一方。在这两方中都存在一些可以进行相互调适的部 2 分。政策执行的过程就是寻找双方都能接受的调适策略的过程。因此，按照麦克拉夫林的说法也可以这样说:成功的政策有赖于成功的政策执行过程，而成功的执行过程则有赖于成功的相互调适过程。 (三)雷恩和拉比诺维茨的执行循环模型 政策执行的循环模型是当代美国政策学家马丁?雷恩(M.Rein)和佛朗西?F?拉比诺维茨(F.F.Rabinovitz)1978年在他们的合著《执行的理论观》一文中提出来的。他们把政策执行过程分为三个不同的阶段:纲领发展阶段、资源分配阶段和监督阶段。所谓纲领发展是指将立法机关的意图转化为行政机关执行政策的规范和纲领;所谓资源的分配是指将政策执行所需要的资源平均分配给执行者;所谓监督是指对政策执行过程与成果加以评估，确认执行者所应承担的行政责任，监督包括监督、审计和评估三种形式。其政策执行循环模型如下: 分配资源 拟定纲领 执行原则 1.合法原则 2.理性原则 3.共识原则 监督过程 环 境 条 件 1、目标显著性 2、程序复杂性 3、可利用资源的性质与层次 雷恩和拉比诺维茨的执行循环模型 雷恩和拉比诺维茨的执行循环模型即是说明:政策执行是一个拟定执行纲领、分配资源和监督三个阶段不断循环的过程;并且这三个阶段并不是单向流动的，而是相互作用的双向循环的复杂动态过程;循环不仅是周期性的，而且政策执行的这种循环过程也必然受到环境条件的影响和冲击。这些环境条件包括三类因素，即目标的显著性、程序的复杂性、可利用资源的性质与层次等等。 (四)米德和霍恩的系统模型 3 这是米德(D.S.Van Meter)和霍恩(C.E.Van Horn)于1975年在其论文《政策执行过程:概念性框架》一文中提出来的。他们在构建政策执行的系统模型过程中提出了影响到政策产生的几个相关因素:(1)政策标准与目标;(2)政策资源;(3)组织间的沟通与强化行动;(4)执行机构的特性;(5)经济与政治环境;(6)执行人员的意向。其系统模型如下: 组织间的沟通标准与目标 与强化能力 政 执行机构的特性 执行人员策政策 的意向 执 行 资 源 经济与政治环境 米德和霍恩的系统模型 (五)萨巴蒂尔和马兹曼尼安的执行综合模型 萨巴蒂尔和马兹曼尼安的执行综合模型，也叫公共政策执行的变数模型。该模型是美国政策学家萨巴蒂尔(P.Sabatier)和马兹曼尼安(D.Mazmanian)1979年在其论文《公共政策的执行:一个分析框架》中提出来的，他们是较早对政策执行过程的变量进行研究的学者。他们认为，在政策执行过程中起较大作用的主要变数可以分为三类:(1)政策问的可处理性;(2)政策本身的规制能力;(3)政策本身以外的变数。政策问题的可处理性包括:现存的能对政策问题加以处理的有效理论和技术及运用时的困难程度;标的集团行为的多样性;标的集团所占人口的比重;标的集团行为需要改变和调适的幅度等等。政策本身的规制能力包括:明确和一致的政策目标;政策本身存在的合理的因果关系;充足的财政资源;执行机关内部的层次性整合;执行单位的决定规则;执行机构的人员征募;机构外人士的正式参与等等。政策本身以外的变数包括:社会经济条件和技术水平;大众支持;传媒的持续注意程度与态度;支持集团的态度与资源;权威当局的支 4 持;执行人员的工作热情和领导水平等等。其执行模型如下。 萨巴蒂尔和马兹曼尼安的综合执行模型的一个特点是联系政策执行的不同阶段来考察变量对政策执行的影响。他们把政策执行的阶段划分为执行机关的政策产出、标的团体对政策产出的顺从、政策产出的实际影响、对政策产出知觉到的影响、政策的主要修正等四个阶段。 问题的可处理性 1. 可资利用的理论与技术 2. 目标群体行为的多样性 3. 目标群体的人数 4. 目标群体行为需要调适的幅度 政策本身的规制能力 政策本身以外的变数 1( 政策本身含有充足的因果论 1(社会经济环境与技术 1. 明确的政策指令 2( 媒体对问题注意的持续 2. 充分的财政资源 3(大众的支持 3. 执行机构间与机构内部的层级整合 4( 选民团体的态度与资源 4. 建构执行机关的决定规则 5( 立法机关的支持 6( 执行人员的热忱与领导水平 5. 征募执行的人员 6. 安排外界人士参与的机会 执行过程的各阶段 执行机关的目标群体对政策产出的对政策产出政策的主要 政策产出 实际影响 修正 政策产出的所知觉到的 顺眼 影响 萨巴蒂尔和马兹曼尼安的执行综合模 型 (六)高金等人的府际间政策执行沟通模型 “府际间政策执行沟通”是麦尔科姆?L?高金(Malcolm L.Goggin)等人1990年在其著作《政策执行理论与实务:迈向第三代政策执行模型》中提出来的(关于其内容，前文已有所叙述)。政府间执行沟通模式是一种较新型的政策执行模式，其执行沟通模型是: 5 自变量 中介变量 因变量 联邦政府层次的诱因与限制 反馈 州政府 州政府 州政府 决策结果 能力 执行 州和地方政府层次的诱因与限制 高金等人的府际间政策执行沟通模型 6