论行政处罚法修改的相关问题

论行政处罚法修改的相关问题 摘要:《行政处罚法》对行政处罚的一系列重大问题都作了明确、具体的规定。随着实践的发展和理论研究的深入,行政处罚法的相关规定的日益凸显不足。行政处罚法有关规定较差的实效性,使设立行政处罚制度的意图未能落到实处,从而该制度的功能没有完全体现。本文主要对简易程序中当场处罚数额限度,证据制度相关制度进行理论与实践,提出相关修改建议,以期对该法的修订有所裨益。 关键词:行政处罚当场处罚证据制度 一、行政处罚法的贡献 行政处罚是国家为维护社会秩序,对违反行政法律法规个人、组织进行行政制裁,是国家行政管理的重要组成部分。对实现行政管理活动法治化,维护被处罚人的合法权益,防止行政处罚权的滥设滥用等意义重大。在《行政处罚法》的颁行之前,行政处罚存在着比较严重的"乱"和"滥"现象,即行政机关"乱"施处罚和"滥"施处罚。行政处罚也存在"软"的问题,也就是行政机关实施处罚力度不够,对于日益增多的违法行为显得无能为力和束手无策。因此,行政处罚法的中心任务就是要解决行政处罚的"乱"和"软"的问题。在当时市场经济条件下行政处罚的立法是非常重要的,我国不少的单行法律、法规设定了行政处罚规则,与此同时,行政处罚立法也就出现了一系列问题,如立法主体多元化,处罚权限规定模糊,没有统一的处罚程序等。[1] 二、行政处罚法修改的必要 1、法制不统一 《行政处罚法》是关于行政处罚如何设定以及行政处罚权如何行使的一般性法律,不是行政处罚法典,不涉及具体特定行政处罚的相关问题。因此,它不能取代其他有关行政处罚的特定法律和单行法律、法规和规章。由于法律的制定要体现社会现实的发展,近年来通过的特定法律和法规、规章有可能与已经实施十几年的《行政处罚法》内容不一致,这就会产生法律适用上的冲突。 2、与社会现实相背离 《行政处罚法》颁布实施至今已有十几年的时间,今天关注该法,应当有新的视角、新的思路、要立足与回答它怎样与迅速发展的社会相吻合,如何进一步发展的问题。社会形势发生了很大的变化,许多的规定已经不能适应形势的需要。当时制定行政处罚法存在的社会现实已有所变化,在经历了巨变后的今天,该法的一些规定凸显出滞后性。 3、效率与公平不平衡 行政行为及其程序应符合行政效率的需要,也应该体现公正、公平的原则。《行政处罚法》明确规定了公开、公正的基本原则。公正原则要求在设定和实施行政处罚时必须具体遵循"过罚相当"的原则。同时,行政效率是行政权行使的主要使命之一,孟德斯鸠曾言"行政贵乎神速"。[2]无论大陆法系国家还是英美法系国家的行政立法,均确立了行政效率原则。在一个健全的法 1 律制度下,公平与效率并非时常冲突,相反它们却紧密相关,融洽一致,相辅相成。缺少效率,则政府不能有效地对社会进行组织管理,社会将陷入无序状态,从而必将破坏公平。 三、行政处罚法存在的相关问题与完善 1、对"当场"的界定 行政处罚法未对"当场"的涵义进行明确界定,与简易程序相混淆。一般说来,行政处罚简易程序是指当场做出处罚决定,当场处罚就是指在行政违法行为发生的现场对行政违法人员给予行政处罚。在现实中往往由于场所的限制和证据的获得方面不能及时由当事人予以确认,行政处罚不能及时做出。由于当场处罚是行政处罚简易程序区别于行政处罚一般程序的显著特征,"当场"这两个字在行政处罚法修改时应该被赋予更加广泛的内容。它不仅仅指行政违法行为发生的现场,还应当指相对于行政处罚一般程序而言更方便、更快捷的行政处罚简易程序。运用当场处罚并不意味着在行政处罚中一定要在行政违法行为的现场作出行政处罚决定,更多的是代着运用此程序有一些有别于行政处罚一般程序中繁琐的环节,以此提高行政效率。[3]另外应当注意,并不是说行政执法人员在运用行政处罚简易程序进行处罚时,必须在行为发生现场作出行政处罚决定的规定,而忽略对此案件的调查取证,损害行政违法人员的权利。建议行政处罚法修改时对当场处罚中的"当场"做出明确界定,并且采取广义的理解。 2、当场处罚的罚款数额 根据《行政处罚法》的相关规定,对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以当场作出行政处罚决定。《道路交通安全法》第一百零七条规定对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款,交通警察可以当场作出行政处罚决定,并出具行政处罚决定书。《治安管理处罚法》第100条规定:违反治安管理行为事实清楚,证据确凿,处警告或者二百元元以下罚款的,可以当场做出治安管理处罚决定。这些规定显然与《行政处罚法》相关规定不一致。按照新法优于旧法以及特定法优于普通法的法理,在涉及交通案件和治安管理案件当场处罚时适用新法,还是合理的。但实践中因为法律的冲突而产生的行政纠纷很多,[4]其理由是行政处罚法是全国人大颁布的法律,而其他两部法律是全国人大常委会颁布的法律,其效力不等同。从中可以看出,法制的不统一而导致社会纠纷的产生。 在当下经济持续发展、城乡居民收入大幅度增加的社会环境中,已明显偏低,对相当的一部分违反行政管理秩序的人已经难以起到教育惩戒的作用。现行《行政处罚法》有关当场处罚程序的内容严重地束缚了行政执法人员的执法手脚,使得在本来可以适用当场处罚的场合不知如何当场处罚,进而不敢当场处罚。其结果是,要么把"案情简单、处罚轻"的本应当场处罚的治安案件按普通程序处理,浪费不必要的人才物力;多数情况下会对违法分子不处罚,放纵违法分子。这都与我们依法治国建设社会主义法制国家的方略相去甚远。特别是我国加入世界贸易组织,融入国际社会大家庭中,应该按照国际规则, 行政行为,提高行政效率。基于此,行政处罚的特定法律将当场处罚的数额提高。 3、当场处罚的证据问题 我国《行政处罚法》没有明确规定简易程序的证据制度。应当说,目前在没有一部完整的行政程序法典的情况下,我国现行的证据规定很不完善,这也不仅仅是行政当场处罚程序中出现的问题。对适用简易程序做出处罚的证据只提到"违法事实确凿"。从依法行政的基本内涵出发,当场处罚中同样存在证据的收集运用,而且实践中由于忽视证据,出现了许多问题,极大的影响到当场处罚的正常适用。建立完善的行政处罚简易程序的证据制度是非常必要的。应当对行政处罚证据的收集、证据种类等方面进行系统的规定。一方面:明确证据收集的必要性。行政执法人员认为是"违法事实确凿",就应当收集完整的证据,例如照片、证人证言、当事人的陈述等,为其作出的行政处罚决定提供完整的证明力。案件的事实情况不应当也不能仅由行政执法人员个人的主观判断来确定,而是应当通过证据这个载体,使其固定下来。 [5]在当场处罚时有必要进行必要的简易取证以证明违反行政管理秩序的行为。另一方面,增加证据种类。随着电子监控设备的完善,建议行政处罚法应当在行政处罚简易程序的证据种类上,增加适用一些证据类型,例如适用现场笔录、视听资料等,并要增加除了行政处罚决定书之外的各种证据的数量。我国《行政处罚法》并没有在行政处罚简易程序一节中规定要进行现场笔录的制作。但是,根据第五章中总的规定,我们可以对其进行适用上补充,不能忽视制作现场笔录进行简单取证工作的作用。 参考文献: [1]行政处罚法新论冯军,中国检查出版社,2003年版 [2]肖金明《行政处罚制度研究》,山东大学出版社2004年11月第1版 [3]论我国行政处罚法的立法目的及其意义,于绍元,行政法研究,2001(1) [4]被罚司机自学《行政处罚法》告交警越权2006年01月07日来源:北京晚报,王欣 [5]论行政处罚的设定法学评论杨解君1995(11)