依法行政建设法治政府讲课稿范文

依法行政建设法治政府讲课稿范文 依法行政建设法治政府讲课稿 在中国共产党的领导之下,我国的社会主义法治建设正在不断地深入展开。1996年,八届全国人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展“九五”和2016年远景目标纲要》,把“依法治国、建设社会主义法制国家”作为国家的治国方针,1997年,中国共产党第十五次全国代表大会明确提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略,并把“法制”的的“制”改成了治理的“治”,1999年,九届全国人大第二次会议通过的宪法修正案把“依法治国、建设社会雠 主义法治国家”写进了宪法之中,使这一治国方略获得了国家 根本大法的保障,为了把这一治国方略真正落实到实处,国醇吵务院在1999年以国发23号文件的形式发布了《国务院关于鄙全面推进依法行政的决定》,XX年,国务院又以国发酵10号文件的形式发布了《全面推进依法行政实施纲要》,明确提缆 出了依法行政、建设法治政府的目标和任务。丢 现就自己对我国社会主义法治国家建设的这一重大目廉标和任务的认识和理解,谈一些个人的粗浅认识,与各位领乓导和同志们做些交流。 一、依法行政、建设法治政府稷的必要性 当代中国强调依法行政、大力推进法治政府建汩设,既是对于我国社会主义现代化建设和民主法治建设的锦经验总结 1 / 31 的结果,又是对于我国的现代化建设和民主法治睽建设所处的时代背景所反映的时代精神的考量,同时还是对于我国社会灭 主义现代化与民主法治建设的未来前景的把握。正是这些综 合因素显现了我国畅行依法行政、建设法っ治政府的必要性。 依法行政、建设法治政府的时代背景 实际上,依法行政、建设法治政府的时代背景,本身也就是依法行政、建设法治政府的原因,当然也就是其必要性尿 。loCalhOst而就当代中国的依法行政、建设法治政府而言,氽 这种时代背景基本上由三个方面构成。 第一、全球化的现实影响。随着世界经济在全球范围内醐 的更大规模、更深层次、更为多样的复杂的彼此联系和相互, 缠绕,经济全球化已经不再是一个猜测或者预测而是切切实蛸泛实的真实的事实与现象了。于是,一国内部的几乎全部领域受的各种事务都毫无例外地受到了全球化的影响。尤其是袼中国加入wto之后,一个直接的现实问题就是我国的法律制度特沓别是涉及政府行政事务领域的法律制度就决定性亨地不得不进行大规模的自我清理与调整,并以wto规则 为路标而转向。同时,也是在这种全球化的现实影响之下,包括联合国在内舫 的国际组织也向全世界各个国家提出了灿国家或者政府治理方式的变革的倡议,也就是从“治理”到“善治”。“善治”的核心其鹂 实就是“依法治理”,就帮是政府行政的法治化。这是我国实行依法行政、建设法治政府的国际大背景。昙 2 / 31 第二、改革开放深入展开和我国社潋会主义现代化建设事业的发展。自中国共产党十一届三中全会以来,我们党和政舴 府坚定不移地不断把改革开放向更?加深入的层面引领,以此推动我国社会主义现代化建设事业的全面发展。正是在这一恁 过程中,我们的党和政府逐渐意识到了法律和法治在我国社糕 会主义现代化建设事业中的举足轻重的作用,也从对西方发雅 达国家社会、经济、政治、文化发展的历史与现实的经验总忍 结之中印证了法律和法谙治在社会发展之中不可或缺的地位。这构成我国实行依法行政、建设法治政府的国内社会背景。蔫 第三、依法治国锔方略的实施。从1996年第八届全国人大四次会议通过 的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2016年远景目标纲要》把“依法治国、建设社会主义法制国咧 家”作为国家的治国方针算起,十年过去了,我们的党和政府,硇领导全国人民进行社会主义法制与法治建设的实践既有了鞯很多成功的经验又确实得到了不少的教训,依法行政、建设 法治政府实际上就是我们党和政府在对我国法制与法治霉建设的经验教训的理性总结与思想概括的基础上,把社会水主义法治建设实践进一步推向深入、进一步具体化的表现黄,当然,更是我们党和政府在领导执政和具体执政过程中先执政方式转变的体现,从历史事实来看,新中国的政府行琉政管理是首先依靠中国共产党的主要领导人的个人的意志 来进行日常行政事务的管理的,而后是依靠中国共产党的政策来进行管? 3 / 31 理的,在如今的当代我国政府的行政管理主要依靠政策和法棱 律来进行管理。我国依法治国、建设法治筻政府的治国方略的实施,也必然要求我国政府在日常行政管理中改变主要依靠 政策的模式而改变为主要依靠法律的行政管理模式。这是当舔 代中国实施依法行政、建设法治政 府的法律实践背景。 依法行政、建设法治政府的必要性ぇ 在指出我国依法行政、建设法治政府的时代背景方面的衮必要性之后,我们还可以从政府本身的角度来其必要忱性,也就是依法行政、建设法治政府对于我国政府工作所可?能带来的直接的好处。 第一、依法行政、建设法治政府可以树立政府权威。美祷 国政治学家查尔斯?林德布洛姆苇曾经指出,“权威关系是支撑政府的基石。权威对政府之堂要紧如同交换对市场制度之要紧一样。”政府具有权威,轶也是一个社会政令贯彻顺当通畅、社会关系和社会秩序稳定的前提条件。按照德国著名思想家马切 克斯?韦伯的思想破,政治权力的合法性基础、也就是政治权威的来源可以分诚为三种类型,即传统型权威、魅力型权威和法理型权威,法理型权威作为把政治权力的合法性建立在法旎 律制度之上依靠法律来确立和维系的权威,乃是现代社会尤缫 其是现代驱民主社会的政府权威建立和维持的常规形式,这种法理型飚权威在日常政治统治和行政活动中的直接的现实体现就是依法行政。通过依法行政而形成的权威由于是把执政迅 4 / 31 党和政府领导人的意志通过法律、法规和规章等进行制度转立 换咀而依靠制度的运作而不是依靠领导人的主观意志来形成的权威,这种权威的建立过程也就是依法行政的过程,它使验有政府权力本身的合法性得以充分体现,也使政府能力得到极艇大的提升,真正能够做到政府政令贯彻通畅、令行禁止,从犹而能够 最大限度地消解上有政策、下有对称之类的政府能力弱紧化和权威不足的问题,同时也能够使政府政策保持相对的稳诽 定性和连续性,不至于朝令夕改、反复无常。螬 第二、依法行政、建设法治政府可以落实政府责任。一铪个社会能不能保持持久的稳定性,能不能真正得到民众堠的拥护,最主要的一个方面就是看政府在履行其社会管理职责的肤同时能不能真正落实其所承担或者应该承担的社会责任、政勰治责任和法律责任,这些责任在现代民主法治社笾会之中都是以包括宪法在内的法律来具体加以规定的。这首先要求法律诲 对于各级政府之间尤其是中央政府和地方政府之间、以及各弄 级政府内部各个职能部门之间权限划分清郜晰、责任明确、而且这种权力制度结构保持相对的稳定。同时,各级政府或者 政府的各个职能部门在行使其法定职朝权时必须严格按照法律规定的权限运作,不得越界,同时还必须对由于行政权力碲 本身所具有的基于日常事务管理而珍自然产生的那种权力扩张和权力滥用的倾向保持相当的警 惕,严格依法行政就可以 5 / 31 通过对于既有的制度的遵守而控衣制和克制权力的这种扩张和滥用的倾向。而且,依法行政、建设法治政府也就是要求杠 政府在日常事务的处理或者说?日常性的权力行使过程中,必须始终把对公民权利的日常祝保护与行政救济作为政府行政权力运作或者政府活动的出发点与归属点,也是政府权力运 作的实质评价,同时还是政府行政权力限制与自我克制邶 的最根本性的理由。这 样,依法行政、建设法治政府,就便于政府、政府官员、,人民群众清楚地区分各级政府及其部门以及政府首长、政,府部门领导人、具体的政府官员在其职权活动中所应该承髓担的责任。这样,一方面便于落实相关的职责担当与任务分配,另一方面在出现了滥用职权或者怠惰行? 为的时候也便于分清具体的责任人,便于政府规范化和法制 化管理。 第三、依法行政、建设法治政府可以提高行政效率。正是「由于在依法行政、建设法治政府的过程中,各级政府以釜及政府各个职能部门以及具体的政府官员,都具有在法律法规规麂定之下的制度化了的职能与权责担当,在自己的权句责范围之内又具有法律保障的自由裁量权限,因此,大大使减少了因为权力赋予没有制度化而造成的职能分工模糊、权责规定不明娃 确因而相互推委、互不负责而使公民权利受到损害和公共事胬 务与公共利益受到损害的情况的发生。各级政府、政府各个 职能部门以及各政府官员与工作人员的杀各司其职、各尽其 6 / 31 责,各级政府及其各个职能部门的运作才能做到协调配合、峙 顺畅高效,也才能减少各种各样的自然资源和社会资源的消靓 耗与浪费,提高政府的行政效率。 第四、依法行政、建设法治政府可以改善政府形象。通过实行依法行政、建设法治政府,政府自身深刻认识了行政岑藕权力的扩张本性和受到滥用的可能性,因而理解并通过制度深设计对其加以限制的必要性,明确了行政权力的根本性摩指向以及政府的根本性的责任在于对公民权利的日常生活压事务的行政保障,同时,实行依法治国、建设法治国家,政府的库责任更明确了,政府也获得了更大的和更稳定的权威,行政衷效率也得到了极大的提高,而且这些明显的优势哆又是有法律制度给予保障而不是暂时的现象。这将极大地促使广大民众, 对我们的政府产生高度的亲切感和认同感,民众也将更加拥 护和理解政府的各项具体政策,也真心地?愿意配合政府的各项政策的落实。这将极大地改善我国各级政府在我国民众心鹤 目中的具体形象,就当前而言这无疑将极大地逐渐缓解我国 民众与各级政府、民众与各级政府钡官员甚至一般工作人员之间的基于不信任而产生的直接对立和矛盾,逐步化解民众与鲛 政府之间或者说官民之间所存纤在的紧张关系,从而建立起真正和谐的社会主义社会关系。? 二、法治政府的基本标志 法治的实质和核心乃是法律的统治,这几乎是全球性的馘 7 / 31 共识。法治政府,就是始终睦坚守和服从法律的统治即法律至上原则的政府,也就是政府的全部活动和行为都始终依据法 律而展开并符合法律的汝实质和程序要求。在我看来,法治政府的基本标志就在于,鸷 第一、政府的全部活动和行为必须依据法律而展开。在 这里,我们所说的法律,包括我国全国人民代表大会制烤定的宪法和其他基本法律,我国全国人民代表大会常务委员会制垲定的法律,我国中央人民政府即国务院制定的行政法规,国缑务院各个部委制定的行政规章,地方人大及其常 委会制定的地方性法规,地方政府制定的地方政府规章,我国民族自治踅 地方的人大制定的自治条例和单行条例,国际条约,随着我 国对外开放的发展特别是我国加入wto,我国加入的国际条昧 约和与别国缔结的国际条约日益增多渎,在我国实施依法行政、建设法治国家的过程中,这些国际条约也是而且也必须鬲 是我国政府行政活动和行政行为尤捕其是抽象行政行为所依据的重要法律。 第二、政府的全部活动和行为必须符合法律。这有几层刨 意思,各级政府在依法行政过程中,其进行抽象行政行为, 也就是进行其权竹限范围之类的立法和规章条例的制定活动,必须首先坚持合宪性原则,不得与宪法相矛盾和相抵触,政咧 府的任何抽象行政行为都必须坚持合法性原则,具体说来就昊 是必须注音意不同的法律形式的不同效力,要遵循法律效力等 8 / 31 级,各级政府的全部活动和行为不仅要在实体内容上遵守法钪 律的实体规定,而且也要在程序上遵守法律的程序性规定, 做到实体合法与程序合法的统一。套 三、依法行政的基本原涔则和基本要求 我国是一个具有长久的专制主义传统的国镶家,而且现实情况又是人口众多、国情复杂,没有任何民主、法治和宪政桎 传统,同时,从国 家现代化的角度来看,我国是一个后发国家,从全球化醉 的现实来看,在时间上我国又绝对没有像西方社会那样通过郅 长期的自然的逐步进化而进行法治建设的任何可能性。这种 历史和现实的境况,决定了我国必须走政府主导和政府大力 推动进行社会主谡义法治建设的道路。所以,在我国进行依法行政、建设法治政府,必须考虑我国的现实国情,必须坚持寞 一些基本的原则并在此前提下按照一些基本要求去行动。 依法行政芮的基本原则 第一、必须坚持党的领导的原则。现代社会的民主、法澳治和宪政建设都是在现代政党政治基础上进行鳊或者展开的,我国也不例外。在我国实行依法行政、建设法治政府,必须 特别强调坚持党的领导。这一方面是因为榄从历史和现实来看中国共产党都始终是我国社会主义建设事业的领导者,也是仵 在我国凝聚民心、保持全社会在实践中的思想统一和行动统示 一的关键,另一方面,作为执政党稍的中国共产党对于我国依 9 / 31 法行政、建设法治政府的领导,全是保障我国社会在政治、经济和社会方面长期稳定的关键蓰,法治建设不是去破坏而是去建设,因此它所需要的是一个相对和平、安定、理性的国内ぬ 和国际环境,就这样的国 内环境的建立和保障而言,党的领导是关键。 当然,坚持党的领导,同时也需要作为执政党的中国共蹬 产党要改善其领导方式和执政方式,这就是要根据法律、依嬉 靠法律、按照法律特别是宪法和基本法律来执政和领导,也 就是党鲭的章程所说的作为执政党的中国共产党必须在宪法和法律的范围之内活动。只有这样,中国共产党才能在全体攀 人民面前树立起作为执政党的法治楷模和标杆的良好形象,砩 人蓿民也才能真正愿意在党的领导下努力从事包括法治在内的社会主义现代化建设事业。髂 第二、必须坚持法制统一的原则。法制统一的原则,首漭 先强调的是政府的一切活动和鸨行为必须首先根据于并符合于我国的宪法,必须在精神原则上与我国宪法保持高度的一徒 致。同时,法制统一原则还菪要求我国各级政府的所有活动和行为必须符合我国法律的效力等级层次,必须把部门利益和荮 地方利益等本位利益置蛏于国家和地方的整体的公共利益之下而不能居于其上。坚持法制统一原则,还要求我国各级政酋 府在依法行政、建设晦法治政府的过程之中还必须具有国际和全球眼光,在抽象行政行为和具体行政行为中把国际法也就靡 10 / 31 是相关的国际条腽约的具体规定纳入思考范围之中,尽可能与其保持一致。 第三、必须坚持以人为本的原则。坚持以人为本的原则也つ就是要始终坚持法治化行政中以公民的权利保障和权利救济为核心和重点,一切具体的行政措施必须首先从公民的鼹耻具体权利的法律保障入手展开,对于公民权利或者合法权益て的损害必须给予充分的、足够的、公正的赔偿,基于公 共利益的需要而对公民权利的妨碍或者合法权益的征收,必须给萝予公正而合理的补偿,政府的抽象行政行为必须以公民的基 本权利的具体保障为依归。总之,各级政府的各氐种行政活动与行政行为都必须以民生为本,以公民的具体权利保障和权 利救济为本,不能以政府自身的利益甚至其它的特殊利益集姣 团的利益为思考的首要着眼点。 第四、必须坚持循序渐进的原则。从西方法治发达国家髓 的具体情蔑况来看,其包括行政法治或者说法治政府在内的整个法治建设都是经过了相当长时间的不断的摸索,在反复试芋 错并井纠正错误也就是在实践的经验教训的不断总结提升之中前进和成熟的,尤其是西方社会具有长久历史的社会自治龊 的基础,社会民众的公民意识相当成熟而强烈。反观我国社ネ?会,专制历史相当漫长,民主法治传统缺失,民众自治程度逐低而公民意识也相当薄弱,在这样的历史传统和现实背鬃景之中来进行依法治国、建设法治政府的工作,无论是我们的政? 11 / 31 府首长、官员、一般政府工作人员还是广大民众本身,对于笪法治的观念和制度都会感到相当的陌生,对于这密种法治的观念和制度的实际运作及其社会效果也都会相当地不适应。在袜 这种情况下,最为切实可行的方式不是要通过激烈的革命性瓴 的思想、观念和制度的变革来强行性地、十生硬地推行我国社会的法治化变革,而是要遵循循序渐进、一点一滴地渐进的绡 改良的方式稳妥地慢慢推进。只有这样的理性改良,我国依 法行政、建设法治政府的努力才有郜可能真正取得实际的长远效果并形成制度化的实践框架。烛 依法行政的基本要求 国务院在所发布的《全面推进依淤法行政实施纲要》文件中,把依法行政的基本要求归纳为六个方面,即“合法行政”、 “合理行政”、“程序正当”、“高效便民”、“诚实守信”、“权责统一”。对椎 于这几个方面的概括,很多学者都已经做出了详细的阐释。铈腱大家的基本共识在于, 第一、合法行政。这是法制统一挫原则的具体化,也是社会主义法治国家建设在政府行政执罚法领域的基本体现与表现。它要求,一方面,行政执法的 主体必须是合法主体,也就是说,行政执法主体无论是组薷织、机构或者个人都必须根据或者依据明确的法律而组建朵或者取得合法的行使具体行政管理与行政执法权力的资格哂的授权,同时,政府及其行政部门也必须依据相关的法律邀来授权公民个人行使行政管理 12 / 31 与行政执法的权力资格,不黄得图省事靠部门长官和领导的个人意志随意进行授权,另蝴一方面,政府及其部门的所有行政管理和行政执法活动都?必须在法律明确规定即法律明确授权的法定职权的范围之关内,不得超越法律明确规定的法定权限。这就是现代行政法的“越权无效”原则。訾 第二、合理行政。行政合理性原则是现代行政法的基本? 原则之一,它要求行政活动和行薛政行为不仅要合法,而且要在遵循公平公正原则的基础上榜,在需要运用行政自由裁量权来处理有关事务的时候,一宾定要根据法律的目的采取与之相适应、成比例的、必要的拚适当手段和措施,而且应该尽可能避免采取损害行政相对 人权益的方式。合理行政除了强调行政手段和措施与法律 规定的相应的行政目的之间的妥当性之外,实际上也表达淀了怜恤行政相对人特别是怜恤公民的意思。 第三、程序瀣正当。现代法治特别强调程序的重要性,程序不仅是达到苣 公正结果的过程与手段,而且本身就是直观的公正,因哈此,在包括行政法治在内的法治的所有方面,程序的正当殊和公正一直被认为是优先于结果的正当与公正的。行政的狸程序正当要求政府的行政行为不仅要符合实体法律的要求 而且还必须符合程序性法律的要求,符合程序性法律的要求是行俾政活动和行政行为合法的最起码的要求。国务院《全面推进鬼 13 / 31 依法行政实施纲要》规定,“行政机关实施行政鹗管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外,应当糙 公开,注意听取公民、法人和其他组织的意见,要严格遵循刊 法定程序,依法保障行政管理相对人、嫉利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责,与行政管理杯 相对人存在利害关系时,应当回庇避。”在依法行政、建设法治政府的过程中,必须坚决摒 弃和纠正程序繁琐没有效率不如长官意志决定方便有效率的错误观念。斓 第四、高效便民。这里的高效不是纯粹的经济学的概念, 它所指的是行政活动与行政行为的制度效忖率,也就是行政活动与行政行为必须严格按照相关法律、法规、规章的规定时? 限及时地作出具体的行政行为与行政决定,客观上要超越法 定时限作出行政决定的必须依照相 关的法律规定按照法定程序报批。依法行政、建设法治政府中的高效,绝对不是简揸 单的时间上的节约与快捷,甚至也不单纯地是资源消耗的数 量的减少,而是要求行政机关在法律、法规和规章规定的最跋 长时限范围之内,在遵循法定程序的前提下,尽可能缩短作枸 出行政行为和行政决定的时间,不能无故而任意地拖拉。这 种意义的高效显然主要桷就是行政机关从行政相对人的角度来考虑的,当然也就是体现方便老百姓的便民的要求。这一逦 点在幅员辽阔、各个砾地方交通通讯情况差异很大的我国特别重要。 14 / 31 第五、诚俺实守信。无论是自然人、法人或者其它组织、机构,其是钭否诚实守信,乃是其是否能够获得其它主体的认可与认同铣、是否能够被其它主体接纳与受到尊重的非常重要的品格,这是我们每一个人在生活中所获得的经验常识。即蟛 使在胚以暴力和武力威胁来维持统治者对国家的控制和人民对于国家的服从的古代社会,统治者也依然在通过种种欺骗僖 的方法来赢得人民对其表面上诚实守信的认同,以期实现长煌嘟治久安。在现代社会,政府在其行政行为和行政活动中,是掀否诚实、是否守信——不仅仅是一时一事的诚实和一时衿一事的守信,而是自始至终在法律规定应该告知公民的所有事情懋上都诚实守信——是政府是否具有公民认可和认同壑并受到公民尊重的最为重要的道德品质。法治政府的诚实守信,最蜩为重要的标志就是政府自觉地守法,政府由于其自觉地、一辶以贯之地遵守法律而在公民的心中所建立起来籍的诚实守信的人格形象乃是一种制度性的诚实守信形象,这种形象所获瘟 得的公民的自觉认可、认同与尊重,也是最为长久和稳定的。开 所以,政府自觉守法,绝对是政府诚实守信的最重要的瘀 表现。其一般的体现,在国务院《全面推进依法行政实施纲堇 要》中规定为,“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。杠 非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经侪 生效的行政决定,因国家利益、公共利益或者其他法定事由蔼 需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进缯 15 / 31 行,并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补 偿。”无论出于何种不目的考虑,政府及其部门故意隐瞒或歪曲客观事实、虚构或捏造事实,不仅仅是政府不诚实守信的表イ 现,更为重要的是这种情况是政府及其领导人或者官员自身屙 自我贬损其诚实守信的道德人格与品质,也是在离间自己和辜 人民、损?害政府及其官员在人民心目中的道德形象与社会形象,造成政府与人民之间的利益与感情对立,其社会后果极? 其严重。由于政府守法与否、诚实守信与否,对于公民而言噫 具有非常重要而直接的示范效应,因此,政府是否诚实守信匚词遵守法律,直接关系到公民是否自觉地诚实守信与遵守法嗒律,当然也就直接关系到我国法治政府和社会主义法治国家赖是否能够建立起来。 第六、权责统一。政府所拥有的通过从事行政活动所体邃 现出来的权力即行政权,也就是政垛府及其部门因为表面上居于所有的公民、法人或者一般社会团体之上的社会政治地位脒 而对他人、对社会资源配置进行特殊影响、控制和支配的力厝 量,同时又是基于这种地位憬而对整个社会进行日常管理的权力,这种因政府及其部门 的“职位”而生的“权力”就是政府的“职权”。但同时,在现代社会,这种“职权”本身就是由宪法和 法律来赋癍予的,于是,一方面政府及其部门对经济、社会、文化等各项社会事务进行管理,是其不可推脱的法定义务和 责任 ,另一方面政府及其部门在行使其“职权”即对社会、经畀 16 / 31 济、文化等事务进行管理,必须依照法律的实体规定和程序沔规定进行,政府及其部门不履行相应的法定义务、违法票地去“执法”、滥用这种权力,就必须承担相应的法律责任,给他人?造成损失的必须承担行政赔偿责任。国务院《全面推进依法雹 行政实施纲要》规定为,“行政机关依法履行经济、社会和文揣 化事务管理职责,要由法律、法规赋予其相应的执法手段。? 行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,钬 实现权力和责任的统一。依法做到违执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵疸权须赔偿。” 四、如何坚持依法行政、进行法治政府建溃设 在我国推行依法行政、建设法治政府,是一项相当重王要、艰巨而长期的工作,绝对不可能一蹴而就,但是准确地认识萆和理解在我国现实背景之下和已有的历史沉淀之中肉来进行依法行政、建设法治政府工作的目标、核心内容,以及在具?体操作中的具有方向性的具体措施,对于我国坚揠持依法行政、建设法治政府的实践具有非常重要的理论与 实践意义。 依法行政、建设法治政府的实质目标 说到底,我国推行依法行政、建设法治政府的工作,既圉 是我国在历史与现实的共同作用之下,我国社会主义现代化嘬 建设实践的一种当然的逻辑延展,又是我国社会主义现代化 建设在全球化背景之下顺应世界范围的民主、法治钻 和宪政晖发展的强大洪流而自主地进行的一种制度实践 17 / 31 的调适,这裙是作为执政党的中国共产党和我国政府审时度事、理性应对时代的巨大变迁的有效方略。其实质性的目标,隧 在我看来,主要体现为,ㄊ 第一、制度化地推进并充分保障我国政府治理方式的变巩 革。当今世界,是一个人们思想高度活 跃、理论和制度创新特别显著的世界,在社会治理或者说在社会的调控方面,联饴 合国在全球范围内也一再强调了社葙会与政府治理的方式的变革或者说革命,也就是所谓的“治道变革”。这个变革过程实镀 际上早就开始了而可能永远也不会结束,其基本的变革方式荭 与主题实际上就是从单纯的以政治统治为核心的社会“统治” 到社会或者国家从社延会公共利益出发的对于社会公共事务的“管理”,再到体?现出了作为构成社会之主体的广大民众的根本利益指向以丘及在自治基础上对于社会的以社会民众为主体的“治理”菝,再到体现了社会整体的以人的独立自主为最大的价值取座向的、以法律为核心而展开的规则化的、制度化的“善治”。可以说,依法治国、建设法治国家,所寻求的也就是隶辱在一个国家或者社会中的、通过法律这种特殊的制度化的方堆式而实现广泛的“善治”的过程和努力。 第二、推进挤社会主义法治国家建设。依法治国、建设社会主义法治国家,已经是作为执政党的中国共产党和我国政鹉 府的治国方略,而法治显然并不是、也不能是仅仅只体现在 社会生活搿中的某一个方面的,而是要全方位地立体型地全面 18 / 31 体现在我国社会生活的所有层面和所有领域的。在我国政府废 对于日常行政事务的处置中全面地引进法制和实行法治,也 就是全面推行依法治国、建设法治国家,实际也就是从一个隳溜侧面即政府事务的法制化与法治实践的角度,对于社会主义榭法治国家建设的一种有力的推动。 依法行政、建设法治政府的核心内容累 从人类政治文明和法律文明的基本共识出发来考虑,任, 何特殊的民主、法治和宪政制度的共同实质与目的指向都不抟 能不具有并体现出某些共同性的因素。我认为,这些共同性 的因素也构成了我国依法行政、建杲设法治政府的最核心的内容。这就是, 第一、充分保障我国公民的权利。充分保障公民的权利咆 乃是民主社会中的?任何政府都必须承担并着力加以完成的重大的现实任务。骇政府对于公民权利的保障,体现为我国在依法行政、建设ぁ法治政府过程中我们的各级政府不仅必须高度尊重并充分保障公民的“权利”,而且,政府对公民“权利”的该 尊重叱和保障还必须是“平等”的、“一视同仁”的给予尊重和牢保障。政府对公民“权利”的平等的尊重和保障的义务和责任的 存在在“私法”领域自不待言,其在“公法”领域的存在同样不可字 置疑,这是现代社会民主、法治、宪政之型原则与制度的基础性观念共识。正如日本法学家川岛武宜先生所言,“所谓公法 是‘法’,并不仅仅是因为国家和人民之间的关系以第几条的形蕨 19 / 31 式被写进成文法。国家和人民的关系,自不待言是以国家的裂 权力作为媒介的关系。但是,如果这种关系只是作为‘直接的’樾 权力关系来表现的话,‘公法’关系,恐怕只能是‘权力’关系。在 真正意义上的公法关系中,国家和人民之间的关系并不是上行 级和嚆下级之间的关系,而是作为平等的主体之间的关系存在。因此,国家对人民的要求并不是靠权力而是靠‘权利’,陉同ナ时人民对国家也具有‘权利’即‘自由’,这一点不仅 在条文上而且必须在现实生活中存在,国家对人民的义务也是主体人对螬 主体人的义务,国家对人民负有义务这一点也不仅是在条文忉 上的,而且必须用现实生活中的事实来保 证。这么说是因为,所谓权利,是人和人之间力量上的紧张关系,是相互抑制的蜂 关系。因此正确意义上的‘公法’,理所当然地要受私法同化。蓉 只有这种事实存在,国家同鸶人民之间的权力及其强制关系才能作为非单纯权力关系的独立法律关系而得到稳定。换句话 说,这里需要两种同样的自觉的规范意识存在,即对于人民很 方面来说,它具有从国家权力这种‘外来的强制’中独立出来的螬 自觉遵守规范的意识,对国家方面来说它具有对自己权力的懵 抑制意识,之所以遵守只是单纯地因为它是由法律规定的。”,ゲ 中国政法大学出版社茴1994年版,第93页。, 更进一步栓说,平等地尊重和保障公民的“权利”,乃是政府无可推卸的道德义务与责任、政治义务与责任和法律义务与甭 宪法责任。美国著名法学家路易斯捎?亨金针对美国的情况曾 20 / 31 指出,“宪法对当今政府的主要限制,就是政府必须尊重个霹人男权利。当下,宪政事实上已成为保护个人权利的同义语,而绕且保护个人权利业已成为我们宪法法理学中的最为主召要的部分。”,生活?读书?新知三联书店1996年版 ,第136页。,杰弗里?赖曼认为,“尊重和保护人类所享有的基本权利是作妫 为一个正当政府的最主要条件。如奈果一个正当的政府能够持续而有效地监控其正当性条件,那么它就能不断对‘人民实际 上拥有什么权利’这一问题做出回应,并在其实践中确立这一了 问题的答案。”据此,帘杰弗里?赖曼强调说,“这意味着,与其把合法政府理解 为在既定限制内运行的政府,不如说我们需要在更为动态的角度上思考合法的政府,即把它理解为连续奉 和有效地监督自己正当性的政府。这解释了为什么要把合法妩 政府理解逊为,它是不断有效地监督承诺基本权利的充分性的政府。将这种解释恰当地适用于作为道德承诺的宪法上,一樨 个合法的政府就是这样的政府,它包括一种制度安排,该安遥 排是通过把宪法作为活的东西这一途径而创立的,我们根据鳍 对权利的最好的理解来解释该安排,而权利是人民拥有的权违利并且是我们理解政府所必须的权利。”,生活?读书?蕞新知三联书店2001年版,第178—179、188垲—189页。,从其独特的“权利”观出发,德沃金也强调了政府平等地尊重和保障拊 公民“权利”的重要意义,瓮他说,“在承认一个理性的政治道德的社会里,权利是必要的,它给予公民这样的信心,即法律 21 / 31 值得享有特别的权威,正是这一点把法律同其他强制性规则× 和命令 区别开来,使其更具有效力。一个政府通过尊重权利表筐 明,它承认法律的真正权威来自于这样的事实,即对于所有证 人来说,法律确实代表了正确和公平。只有一个人看到他的, 政府和公共官员尊敬法律为道德权威的时候,即使这样做会糸 给他们带来诸多不便,这个人才会在守法并不是他的利益所幛蔷在的时候,也自愿地按法律标准行事。在所有承认理性的政 治道德的社会里,权利是使法律成为法律的东西。”, 中国大百科全书出版社1998年版,第21页。, 第二、合理限制政府权力。早在资产阶级革命前,启蒙谔 思想家就已经深刻地洞见到了国家权力的扩张本性,并因而烧 提出了用法律限制国家权力、以权力制约权力,从而防止国 疹家权力的腐败的真知灼见。阿克顿勋爵指出,“权力导致腐败,斟绝对的权力导致绝对的腐败”,商务印书馆2001 年版,第286页。,,法国著名思想家孟德斯鸠也说?,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一赉条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才委休止。……从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须箜以权力约束权力。”,商务印书馆1993年版,第154庚页。,所以,在资产阶级革命胜利之后,信奉启蒙思想饨家的政治思想的那些政治家们,在具体的宪政与政治法律譬制度设计中,都遵循权力限制的原理创造性 22 / 31 地建构了各种洎具有本国历史与文化特色的权力制约与权力制衡的政治法律制度,为人类政治法律文明的发展做出了巨捱 大的贡献。 我们在当前国际与国内现实背景之下进行依法治国、建设法治政府,必须充分吸收这些政治文明的成果,我国各级唇 政府必须以高度理性的方式来对待并行使权力,必须深刻理，解公权力的内在扩张性质,理智地认同对公权力进行限蚕制和约束的必要性,并自觉地遵守法律为公权力所划定的界限、尥遵守法律对公权力及其行使所赋加的约束条件。正如弗朗西 斯?西阶尔斯特德所言,“法治是要约束国家的权力”。,生活哞?读书?新知三联书店1997年版,第152恿页。,杰弗里?赖曼就宪法与国家权力的关系谈到,宪法“是一系列对国家权力之行舐 使的限制,因此在这些限度内行使权力是合法的,而超出这坝 些限度来行使权力则是非法的。”,生活 ?读书?新知三联书店2001年版,第尸177页。,对政府的权力及其行使予以法律限制,恳旨在使政府的行为保持恒常的理性,使这种公权力行使行为及其结果可以为人们所预期。事实上,在法治的观念和勺折制度框架当中,以法律限制公权力的范围及其行使始终是问 题的核心,政府是否认同于这种限制并依照这种限制而?行为乃是其是否具有且能否维持其合法性的关键,恰如哈格托所妁言,“大多数形式的法治概念被说成是导致一种受雁限制的政府形象。一个政府只有在它认识到有些事情是它不能做的时候筱 23 / 31 才是合法的政府。……与此同时,关于法治的概念已经提出牟 一个政府必须通过它与外部的标准和规范掀相适应来证明它的合法性。”,生活?读书?新知三联书孀店1997年版,第156页。, 依法行政、建设法治政府的方向性具体措施拿 当然,依法行政、建设法治政府在我国是一个崭新的事包 业,尽管我们有世界上其它的法治蒇发达国家的经验作为参照,但对于我们这样一个历史悠久而又相当缺乏民主、法治柏 和宪政传统的国家而言,依法行龀政、建设法治政府始终是一个巨大的挑战。对此,我仅提 出如下具体的方向性措施, 第一、全面提高政府官员的法律意识。现代法律意识构赵 成了一个充分社会化的人的精活神存在的主要部分,也是一个合格的现代社会中的主体或者公民的核心元素。英国著名的荥 现代化问题研究专家英格尔斯就曾经指出,任何一个国家的粕 社会现代化,尽管都必然要涉及到相应的制度的现代化,但佳 实际上最为关键和核 心的乃是其社会主体也就是人的现代化,而人的现代化又牯不在于外在的物质性的与显性因素的所谓现代化而恰恰在阁于人的内在的精神也就是人的意识的现代化。在我国进行鹦依法行政、建设法治政府的工作,最关键的方面实际上也嘻是我国广大社会主体尤其是我国政府官员的法律意识的全 面提高和长期巩固。要做到这一点,就必须始终坚持不懈荣地重点对我国政府官员进行长期的法制宣传 24 / 31 教育。 第二、改善政府立法工作。依法行政、建设法治政府当饣 然必须婴把立法工作作为非常重要的和前提性的基础工作来对待,国务院歇XX年发布的《全面推进依法行政实施纲要》在第ㄥ六部分“提高制度建设质量”中对于政府立法工作给予了投特别重要的操作性的规定,这是我国各级政府在依法行政、庆建设法治政府中必须切实加以落实的。但同时,我认为,目胺前我国在依法行政、建设法治政府中实际存在着另外一些需 要特别加以警惕甚至纠正的错误认识,那就是一方面唯立法瘁论,什么事情似乎只要“立法”了就是把问题解决了,不注重痦 所立法的实际应用和适用,另一方面是在政府立法工作中特寇 别强调立法的数量而不太注重立法质量,珉虽然政府也有法律顾问团或者立法咨询委员会之类的机构,但政府立法对于法流 律顾问和咨询委员的意见并没有很好地吸收,多数时候只是穗 作为一种点缀和陪衬,再一个方面霁就是我国很多地方政府立法存在非常严重的地方本位主义 和部门本位主义的狭隘利益关切和考量,这也严重损害了闶政府立法的严肃性、统一性和质量。这是我们今后在推行和落实依法行政、建设法治政 府工作中需要花大力气特别加以解决的重要问题。む 第三、严格依法办事原则。事实上,政府是否依法行政,? 最为直接的和现实的标志就是,在具有既定的法律法规规章昏 等法度和章程的 25 / 31 情况下,政府及其部门尤其是政府及其部门的主要行政究 首长也就是所谓的政府一把手能不能率先垂范、在其所管辖帧 和直接督办的行政事务上,遵章守纪,严格依照既定的法度纳 行事。严格依照既定的法度办事,可以有效地最大限度地排瓶 除各种人情关系的影响,不仅对于政府在一般黎民百姓心中 的良好的形象的形成具有特别重要的作用,而且对于在政府继 工作的各级干部也是一个非常好的制度保护的渠道,对于加楮汪强我国政府部门工作人员的清正廉洁,对于纯洁和加强我国旗政府的干部队伍建设尤其重要。 第四、加强程序保障茴。在法治的背景当中,在依法治国、建设法治政府的事业中,合理的法律程序具有多方面的超过怏 实体法律规定及其具体法律结果的积极意义。这一点可以分诂 为几个层次来认蹲识, 首先,合理的法律程序使宪政制度和法治所追求的限制脘公权力和保障公民基本权利与自由的目标更有保障。宪政是蛸一种通过对社会公共权力的运作设定既定框架与限制条件,掾从而最大程度地保障公民的基本权利和自由的制化度安排。这种制度安排的重心恰好在于程序规则和制度的设计,即为社」 会公共权力的运作设定合理的法律程序,一方面防止社会公胡 共权力的恣意扩张及非法专横行使,另一保方面又为社会公共权力的正当行使提供基本的保障,也就是排除权力正当行使 的各种障碍,在此基础上,同时为公民的基本权利和自由提 26 / 31 供以程序为核心内容的制度化保障莒。 其次,合理的法律程序可以产生、维持、甚至强化优良遽的法律的公信力,使其在提供“理由”的论辩中的说服力得到挢增强。换一句说法就是,合理的法律程序是,而且也应当是,土法律适用的所有结论成立的基本前提。我们一 直强调,法治的核心在于确立法律的至上权威与神圣性,然而,法治所需愫 要的法律权威不是也不能是单纯的暴力或裕者强权来建立和维系的权威,而是来源于确信和承认的公正的权威。在现代架 文明社会,确信是由逻辑严密的证明过烃程来得到的,承认也是由具有充分说服力的理由来保证的。于是,法律权威问题Ъ 就转换为公正问题,而这一问题的蝎解决又是由正当的程序来保证的,所以,法律的权威性也就是程序的正义性与程序的爸 合理性。日本法学家谷口安平认为,“在‘正当程序’得到实施的 前提下,程序过程本览身确实能够发挥给结果以正当性的重要作用。这样的作用绡包含着相互联系的两个方面。第一个方面是使由于程序进猩行蒙受了不利结果的当事者不得不接受该结果的作用。例如,进行诉讼而遭致败诉的当事者经常对判桶 决感到不满,但因为自己已经被给予了充分的机会表达自己怦 的观点和提出证据,并且由相信是公正无私的法官进行了慎於 重地审理诛,所以对结果的不满也就失去了客观的依据而只能接受。迕这种效果并不是来自于判决内容的‘正确’或‘没有错误’攒等实体性的理由,而是从程序过程本身的公正性、合理 性产 27 / 31 生出来的。由程序本身产生的正当性还具有超越个人意思和桎具体案件的处理,在制度层次上得到结构化、一般化的性质, 第二个方面则是对社会整体产生的正当化效果。人们判断审幽 判结果的正当性一般只能从制度上正当程序著是否得到了保障来看。如果法院在制度性的正当程序方面得到了公众的信苻 赖,自己的决定也就获得了极大的权威。【”,中国政法大学出版社1996年版,第11页。,通过合理的法律程序产生的结飘 果之所以具有得到强化的正当捣性与较强的公信力,乃是因为,一般说来,“通过权威程序选择的东西无论怎样总要比没桎 有经过这样选择的其他结芴果要好。”,生活?读书?新知三联书店1997年版,第芋104页。, 再次,合理的法律程序不仅可以充分保障实体法律规定薷 的现实实现,而且,通过合理的法律程序х而获得程序正义的同时,也使实体正义或者实质正义能够ゾ最大限度地达到。谷口安平教授认为,“实现实体法内容 的方法归根结底是由程序法所规定的诉讼过程,实际上程序法对这个过程进行的调整槲 结果总会归结到实体法上去。换言之,诉讼的实际结果由于 诉讼程序或具体过程的差异娅可以有极大的不同。”在这里,谷口安平教授进一步介绍屦了日本东京大学兼子一教授的观点,即,“程序法并不是尸助法,而是具有实体内容形成作用的法的重要领域。实体痴法上所规定的权利义务如果不经过具体的判决就只不过是一种主张或‘权利义务的假象’,只是在一定程序瓴 28 / 31 过程产生出来的确定性判决中,权利义务才得以实现真正意? 义上的实体化或实定化。”,中国政法大学出版社鲔1996年版,葜第6—7页。,在这个意义上,我们完全可以说,合理的法律 程序是,而且也应当是,所有的法律制度建构的糨基础。 最后,合理的法律程序更有利于消解社会矛盾,齐更有利于防止或者合理地、和平地解决社会冲突与社会纠纷,从而买建立和维护良好的社会秩序与法律秩序。可以说,健全的法 律程序具有社会安全阀的功能,社会矛盾一旦蜡进入法律程序,就会因程序的各个环节的逐一展开而逐渐得到“冷却”和 “降温”,矛盾各方的怨气和怒气也得以释放,从而在降低其本筷 身的内在压力的同时也减少了其爆席发而对社会可能造成的破坏与危害。 第五、信息公开与政府诚信。依法行政、建设法治政府,枥 最为重要的目的之嘲一也就是要使我国各级政府真正获得我国人民群众的真心的拥护和支持,使我国人民群众对于我国茼 的政府真正具有 信任感和亲切感,从而真正地从内心真诚地相信我们的各级政府,也就是要通过依法行政、建设法治政郢 府而使我国各级政府在老百姓心中具有诚信。而要达到这样告 的目的,鳍我国各级政府就必须诚实地面对他所管辖之下的所有的人民群众,就要通过法律制度的保障来使政府尽可能公拧 开法律规定应该公开的全部信息,使人民群众随时能够通过? 正常的畅通的合法渠道及时获知其所感兴趣的相关信息,同疙 29 / 31 时,政府的一切行政活动和行为也必须按照既定的法律规定彼来展开,使人民群众完全能够通过对于相关的既定规则?与制度来预测其具体活动和行为以及相应的法律后果,政府活动赦和行 为对于人民群众的合法权益造成各种财产和 人身方面的损失的,政府也能够及时地按照既定的法律确碣定的制度的标准给予切实的、公正的充分补偿。 第六、强化权力制约、权力监督。依法行政、建设法治腩 政府并不猝是要建立全能的、无所不包而无所不能的大政府,而是要建设一个权责明确、高效精干的以既定的法律制度为韵 行事准则的负责任的政府。这样的政府首先是一个以既定的涑 法律来制度化地制约自身行政权力的政府,同时又是一个以礞斫既定的制度对于政府及其工作人员的职务行为加以监督的 政府。在以前对于法治建设中的法律监督的认识和理解中,罟长期以来我国始终存在着一个严重的理论与实践误区或鳟者说错误的认识和观念,那就是把人民群众的日常行为也鄹毫无例外地纳入法律监督的范围之内。这实际上是非常错误的。刷在依法行政、建设法治政府过程中,实际上绝对不是要用法勺律法规等制度来“治民”管老百姓,而恰恰是要用法律法规等剽 制度来“治官”的。所以,依法行政、建设法治政府最现实而埒 直接的努力必须首先落实到强化对于政浴府及其部门的行政权力的制约和对于政府及其部门的行政 权力及其运作的常 30 / 31 规法律监督方面。 第七、实事求是,逐步推进,坚决杜绝法治政府建设中 的“大跃进”、“攀忸比”和“浮夸风”。在我国所处的全球化的现实背景之下,依法行政、建设法治政府的任务确实已经非常紧迫讶 而刻不容缓了,任务也相当地艰巨。但是,我们必须充分认 识到,在我们这样一个国情复杂、封建传统根深蒂固的国家们 ,实行依法行政、建设法治政府的长期性和艰巨性。所以,我铤们必须充分照顾到我国的现实国情,走渐进发展的道杳路。国务院XX年3月22日发布的《全面推进依法行政实施纲要》Г的第3条“全面推进依法行政的目标”做出了这样的规定,“全飚 面推进依法行政,经过十年左右坚持不喂懈的努力,基本实现建设法治政府的目标”,并提出了具体的一些目标。但我个人蓦 认为,这种明确规定时间限度的菀做法,毫无疑问乃是一种法治“大跃进”和法治“浮夸风”的表现。这种情况对于我们真正实á 施依法行政、建设法治政府的治国方略是绝对有害无益的,锔 必须加以纠正。 31 / 31