国办49号文件解读(上)

国办49号文件解读(上) 编者按 国务院办公厅近日下发了《关于进一步加强气象灾害防御工作的意见》(简称国办,,号文件)，这是继国务院3号文件之后，又一个指导气象工作的重要文件，对气象防灾减灾工作和气象事业发展将起到极大的推动作用。本报根据中国气象局副局长许小峰,,日在中国气象局机关学习报告会(第四讲)上的讲话《学习〈国务院办公厅关于进一步加强气象灾害防御工作的意见〉》，从即日起，分上、中、下三次解读国办,,号文件。 首次明确提出建立四级气象灾害预测预报体系 解读:国办49号文件第一次明确地提出建立和完善国家、省、市、县四级气象灾害预测预报体系，建设分灾种气象灾害预报业务系统，完善新一代可视化、人机交互气象灾害预报预警平台，这对中国气象局正在进行的深化气象业务技术体制改革工作提供了重要的指导。 该文件更加明确地提出要提高重大气象灾害预报的准确率和时效性，这是对气象灾害预测预报预警工作提出的更高要求，特别强调要千方百计提高预报准确率和增强气象服务能力是真正把握住了政府和社会对气象服务工作的需求，是在切实地履行气象部门的职责，加强气象灾害预测预报预警这一气象防灾减灾工作的核心环节。 该文件结合我国气象灾害预测预报工作实际，提出了具有很强指导意义的重点工作方向，即，加强对灾害性天气事件的会商分析，做好灾害性、关键性、转折性重大天气预报和趋势预测，重点加强台风、暴雨(雪)、大雾等灾害及其影响的中短期精细化预报和雷电、龙卷风、冰雹等强对流天气的短时临近预报，特别是要实现对各种灾害性天气气候事件的实时动态诊断分析、风险分析和预警预测。 首次明确提出完善和扩充气象频道 解读:该文件要求抓紧国家突发公共事件预警信息发布系统的建设，各级气象部门要积极争取各级地方政府预警信息发布系统的建设工作。 该文件首次明确提出完善和扩充气象频道、气象手机短信预警发布系统、数字卫星广播系统和专业信息网站功能的任务，要求各地各有关部门落实。 该文件在《气象法》规定发布“公众预报和灾害性天气警报”、“专项气象预报”的基础上，要求及时发布台风、暴雨(雪)、大雾等各类气象灾害预报预警信号及简明的防灾避灾办法。 该文件首次明确提出各级政府在学校、医院、车站、码头、体育场馆等人员密集场所设立或利用现有电子显示屏、公众广播、警报器等设施接收和发布气象灾害预警信息的建设任务。 该文件首次明确提出各级政府要加快农村乡镇自动气象站和气象信息进村入户工程建设，完善海洋气象广播系统，进一步畅通农村、牧区、山区、海上等预警信息发布渠道的具体要求，切实解决气象灾害预报预警信息传输“最后一公里”问。 首次提出要建立“四支队伍” 解读:该文件首次系统地提出要建立“四支队伍”为代表的气象灾害应急救援队伍。 一是专业队伍和专家队伍，包括人工增雨、防雹、防雷、防汛抗旱、灾害救助等各类气象灾害防范应对专业队伍和专家队伍，要通过培训和演练等多种方式提高队伍素质，要及时更新和补充技术装备，提升应对气象灾害的能力。 二是气象灾害应急联系人队伍，在学校、医院、车站、码头、体育场馆等公共场所明确气象灾害应急联系人，要定期开展气象应急知识和技能的培训，使他们掌握防灾避灾知识，确保他们第一时间接收到气象灾害预警信息，并组织采取应急处置措施。 三是乡村气象灾害义务信息员队伍，负责气象灾害信息的传递，一方面是及时报告气象灾害信息，另一方面是得到气象灾害预警信息后，及时组织帮助群众做好防灾避灾工作。 四是气象灾害应急救援志愿者队伍，要向志愿者传授应对气象灾害的知识和技能，紧急情况出现时，按照就近原则调动志愿者协助气象灾害应急处置。 首次以文件方式提出加强气象灾害防御的组织领导 解读:以文件的方式对各地区和各部门明确提出加强气象灾害防御工作的组织领导，这是第一次。该文件明确要求各级人民政府要进一步健全防灾减灾工作协调机制，形成政府组织领导、部门协作配合、全社会共同参与防范应对气象灾害的格局。 在国务院文件中明确防灾减灾的科普内容 首次 解读:《意见》明确了科普宣传内容不仅包括气象知识，还包括防灾减灾知识，这是第一次在国务院文件中明确了气象防灾减灾综合性的科普教育内容。明确了科普的主体、载体和对象，主体不仅包括气象资源，还包括教育、新闻等资源;载体主要是建设气象科普教育基地;对象就是全社会，并把农民、中小学生弱势群体作为重要对象。增加了科普宣传的新途径，就是纳入国民教育体系。强化了科普的指导作用，提出了及时开展气象灾害分析评估工作。 国办49号文件解读(中) 强调要大力发展数值天气预报模式和气候系统模式，着力提升气象灾害监测和预报技术的自主创新能力;强调了深入开展气候变暖及其影响评估和应对措施研究;明确了国际交流与合作的重点。 强调气象灾害防御制度化建设重要性 解读:该文件强调了气象灾害防御工作各方面法律法规等制度化建设重要性，特别强调了化和化管理问题，是“依靠法制”防御气象灾害总体要求的具体体现。 强调建立灾害信息共享机制 解读:更加明确地强调了气象、公安、民政、国土资源、建设、铁道、交通、信息产业、水利、农业、卫生、环保、民航、安全监管、林业、旅游、海洋等16部门要建立互联互通的灾害信息共享机制。 气象灾害防御工作要以人为本 解读:在国务院文件中，第一次明确提出气象灾害防御工作的总体要求。《意见》明确了气象灾害防御的指导方针——以人为本、预防为主、防治结合;明确了基本原则——依靠科技、依靠法制、依靠群众，统筹规划、分类指导;明确了主要任务——制订和实施气象灾害防御规划，加快国家与地方各级防灾减灾体系建设，强化防灾减灾基础;明确了具体措施——切实增强对各类气象灾害监测预警、综合防御、应急处置和救助能力;明确了最终目的——提高全社会防灾减灾水平，促进经济社会健康协调可持续发展。 各级政府要制订完善气象灾害应急预案 解读:该文件明确要求地方各级人民政府要组织有关部门制订和完善气象灾害应急预案，明确各灾种的应对措施和处置程序的要求，各级气象部门要积极争取各级地方政府制订和完善气象灾害应急专项预案。 气象部门要加强气象灾害监测 解读:该文件要求气象部门组织跨地区、跨部门联合监测，特别要做好农村、沿海、重要江河流域、森林草原、地质灾害易发区域的气象灾害监测工作。“气象灾害监测”相对“气象监测”来说，要求更高，涵盖面更广，与服务对象更贴近。要求我们不仅要做好“气象监测”，而且要在分析气象与灾害的关系，找出气象灾害的类型、种类、特点、影响等的基础上，开展气象灾害的监测。文件提出按照职责分工进一步完善国家与地方综合气象监测网络，明确了统一、分级建设和完善综合气象监测网络的思路，今后要从规划入手，对各部门、各级分工更加明确，责任更加细化和可操作;明确提出加快新一代天气雷达系统、气象卫星工程和气象监测与灾害预警工程建设;明确提出提高对气象灾害及其次生衍生灾害的综合监测 能力，要求监测工作要更结合国家的需求，更结合气象业务服务的需求。 气象部门作为行业主管部门，要牵头制定我国气象灾害及其次生衍生灾害的综合监测系统建设规划，制定国家相关标准和观测规范，建立业务流程和职责，协调和指导农业、水文、海洋、农垦、森林、交通和国土等部门，切实解决监测手段不多，信息上下行的传输能力不强，信息的综合处理和应用能力也有待提高等问题，重点做好农村、沿海、重要江河流域、森林草原、地质灾害易发区域的气象灾害监测工作。气象部门还要建立跨地区联合监测机制，开展跨地区的气象灾害联合监测，充分发挥我国综合观测网的效益。 国办49号文件解读(下) 直接针对气象灾害及衍生次生灾害 解读:该文件阐明了气象灾害防御工作的重要性和必要性，分析了全球气候持续变暖，各类极端天气事件更加频繁，造成的损失和影响不断加重的形势;明确提出对经济社会发展、人民群众生活以及生态环境造成较大影响;明确了《意见》针对对象——气象灾害及衍生次生灾害防范工作。 系统地提出增强气象灾害抗灾救灾能力 解读:该文件体现了气象灾害预警信号发布在气象灾害抗灾救灾工作中的突出作用和地位。系统地提出了增强气象灾害抗灾救灾能力，明确了预警信号发布、分析影响、启动应急预案、采取措施等环节;强调了山洪、滑坡、泥石流等次生衍生灾害的防范应对;强调了措施的落实和生产生活的恢复及保持稳定;明确了气象灾害救助，明确将灾害保险和再保险纳入到气象灾害抗灾救灾能力建设中;明确了金融保险行业在气象灾害抗灾救灾中作用。 气象灾害风险普查有了具体要求 解读:按照国家防灾减灾有关规划和要求，地方各级人民政府要组织有关部门认真开展气象灾害风险普查工作。该文件在《气象法》和国务院3号文件基础上，对气象灾害风险普查工作做出了十分明确和具体的要求，各级气象部门要全面调查收集本行政区域历史上发生气象灾害的种类、频次、强度、造成的损失以及可能引发气象灾害及次生衍生灾害的因素等，建立气象灾害风险数据库。加强灾害分析评估，根据灾害分布情况、易发区域、主要致灾因子等逐步建立气象灾害风险区划，有针对性地制订和完善防灾减灾措施。同时，要认真组织开展气象灾害隐患排查，特别要加强对学校、医院、敬老院、监狱及其他公共场所、人群密集场所的隐患排查。 根据该文件要求，未来气象灾害普查和气象灾害评估重点工作主要在几个方面:一是切实将气象灾害调查、普查作为基本业务内容之一，加强实时和历史气象灾害数据及相关社会经济和地理信息数据调查、收集、整理力度，建立较为完善的气象灾害数据库，为气象灾害预防和应急处置工作提供依据。二是研究气象灾害评估，建立气象灾害孕灾背景、灾害危险性、承灾体易损性等数学模型，基于气象灾害数据库和GIS系统开展各类气象灾害的高分辨率风险评估及区划，定期更新、发布区划结果，为防灾减灾提供支持信息。三是加强气象灾害发生机理、预测和防御等科学技术研究。四是开展重大建设项目气象灾害风险评估，以防止这些项目不能抵御灾害甚至加重气象灾害的危害。五是各级气象部门尤其是基层气象部门要积极促进并主动配合当地政府做好气象灾害隐患的排查工作，对存在的隐患进行安全评估，及时提出防御对策，提前研究制定应对措施。提出了开展气象灾害风险普查，明确了调查范围、内容、方式和目标;明确了灾害分析评估的思路和办法，以及要建立气象灾害风险区划;突出了气象灾害隐患排查，指出了排查的5个重点环节和社会关注的公共场所、人群密集场所的排查。 应急基础设施建设是防灾减灾的基础 解读:该文件明确提出了气象灾害防灾减灾基础包括应急基础设施建设和完善;特别强调了按照国家规定安装防雷装置和检测，明确防雷工作的依据、方向和范围。海堤、水库、防风林、城市排水设施、避风港口、紧急避难所等应急基础设施建设是做好气象灾害防灾减灾工作的基础。 明确提出气候可行性论证的领域和范围 解读:该文件重申了开展气候可行性论证工作，明确提出气候可行性论证的领域和范围，从对“城市规划、重大基础设施、大型工程、重大区域经济开发项目”进行气候可行性论证规范为对“城市规划、重大基础设施建设、公共工程建设、重点领域或区域发展建设规划”进行气候可行性论证，并增加了统筹考虑气象灾害风险性的内容。 明确县级以上政府组织编制实施气象灾害防御规划 解读:该文件进一步明确了《气象法》规定的县级以上人民政府组织编制实施气象灾害防御规划，明确了规划的编制原则和主要任务，明确了国家、省、市、县级的实施方向。首先，国家层面要抓紧制定气象防灾减灾规划，以灾害监测预警、预警发布、灾害应急响应、灾害评估、应对气候变化、防范极端气象灾害、重点行业和重点地区气象防灾减灾等领域的能力建设为重点，对气象灾害防御从国家层面进行综合性、前瞻性设计。加快规划审批的进程，按文件精神，积极争取国家发改委的审批。其次，要加快省级气象灾害防御规划的编制工作。第一要在全国开展气象灾害普查和规划工作，制定灾害风险区划;第二要进行气象灾害风险性评估，并逐步将其纳入建设规划审批程序;第三制定气象灾害预防、救灾和重建过程中技术标准，提供针对性、可操作性强的防御建设;第四优化、整合各类灾害防御资源，统筹规划基础性建设，在此基础上编制省级灾害防御规划，并通过各级政府正式发布实施。 重点细化灾害防御及建设的投入保障 解读:国务院3号文件对加大财政投入力度提出了总体要求，该文件在此基础上重点细化了灾害防御及建设领域的投入保障，特别是提出借助社会力量、发动社会资源来建立和完善灾害防御的投入机制，对3号文件是一个重要补充;文件进一步提出了气象灾害防御工作的支撑建设领域，在气象灾害监测预警、信息发布、应急指挥、灾害救助以及防灾减灾工程、基础科学研究等明确提出了需要中央和地方大力投入。