论冷战后的国际干预以米洛舍维奇事件为例

论冷战后的国际干预以米洛舍维奇事件为例 论冷战后的国际干预——以米洛舍维奇事件 为例 贺鉴 [内容提要] 前南斯拉夫总统米洛舍维奇是第一位受到国际刑事法庭审判的国家领导人。这一事件的发生是国际干预的直接结果。纵观后冷战时代日渐增多的国际干预，它一方面作为维护国际共同利益的需要，得到越来越多的认可;但另一方面，它对传统国际法有关主权、引渡等问的冲击显而易见。因此，应当规范和完善国际干预机制。 [关键词] 国际干预;米洛舍维奇事件;主权;引渡;人权 [分类号] D5 [文献标识码] A [文章编号] 1005-6505(2005)03-0114-05 前南斯拉夫总统米洛舍维奇是第一位受到国际刑事法庭审判的国家领导人，这一事件引起国 际社会的广泛关注。米氏在2004年9月正式开庭的审判中拒绝了所有指控，并进行了自我辩护。无论米洛舍维奇命运如何，他作为第一位受国际刑事法庭审判的前国家元首，所引发的关于国际干预与主权、人权、引渡等问题的争论令人深思。 一、国际干预对国家主权原则的挑战 国际干预是指一个国际组织或国家从外部对另外两个国家间的关系或另外一个主权国家的内部事务进行干涉的一种行为。狭义的国际干预专指暴力性的军事干预，广义的则包括从发表言论、实施经济制裁、部署人道主义救援、监督选举、进行预防性外交、派驻维护部队到采取军事行动等 不同程度的干预行为。[1]但在当今世界，打着“人道主义干预”的旗帜，到处干涉别国内政之事时有发生。对此，首先要区分“干预”与“干涉”的异同之处。《奥本海国际法》指 出，干预包括干涉，要构成干涉就必须是强有力的或专断的，或者是胁迫的，在实际上剥夺了被干涉国家对有关事项的控制权。以此推理，某些干预行为并不会构成干涉，是可以在国际社会中推行的措施，但它仍对国家主权观念产生了实际影响。 国家主权的概念最早源于法国思想家让?博丹的主权学说。到了近代，法学家格老秀斯在《战争与和平法》中从国际法的角度研究了国家主权问题，首次将国家主权与国家间关系联系起来，提出主权不但是国内最高统治权，而且有对外独立意义，进一步发展了国家主权学说。在“对内主权”(Internal Sovereignty) 上，要求国家除受国际习惯或条约的限制外，在领土范围内行使国家权力，不受任何外来干涉的完全自主性和排他性，包括颁布法律，确定其国家形式、政治和经济体制等。在“对外主权”(External Sovereignty)上，国家除国际习惯法或条约的限制外，拥有自由地处理其国际事务的自主性和排他性，包括自由地处理其国际事务、接受和派遣外交使节、参加国际组织 等。[2]总之，国家主权不可分割，不可转让，神圣不可侵犯。一个国家只有拥有国家主权，才能确立自身作为国际关系行为主体的地位。1648年《威斯特伐里亚和约》签订后所形成的国家主权原则，确保了每一个国家在处理本国对内、对外事务时享有最高权力。随着历史的推进，以主权国家为基本单位的国际体系逐渐形成，其中任何国家若不愿遭受别国干涉首先就要尊重他国主权的观念逐渐确立，并取得国际社会的一致认可。由其直接派生出的不干涉原则逐渐被大多数国家所采用，如1793年法国宪法、美国的“门罗主义”、苏维埃俄国的“和平法令”、中国提出的“和平共处五项原则”等。 冷战结束后，随着国际形势的发展变化，国与国之间相互依存局面的形成，国际事务和国内事务复杂地交结在一起。少数国家或集团以此为借口，以人道、人权为幌子对别国内政指手画脚，推行霸权主义行径，严重影响到国际正常秩序。 这种行为与国际干预的定位相距甚远，它不再是集体或多边行为，无法体现国际社会的集体意愿。由于国际干预行为要得到普遍性国际组织即联合国的认可或授权，其合法性比较明显。例如，《联合国宪章》第六章第三十四条指出:“安理会得调查任何争端可能引起国际摩擦惹起争端之任何情势，以断定该项争端或情势之继续存在是否足以危及国际和平及安全之维持。”另外，在第八章区域办法中也规定，“本宪章认为派出区域办法或区域机关，用于应付关于维护国际和平与安全而宜于区域行动之事件者;单以此项办法或机关及其工作与联合国之宗旨及原则符合者为限。”但是，仅就联合国维和行动而言，现实的国际干预行为开始出现背离这些原则的趋势，它早已突破“临时办法”的界限而日益化、强制化。例如，在海湾战争中动用多国部队、在柬埔寨设立联合国临时权力机构等。维和行动已经打破联合国宪章规 定的只在主权国家邀请下派兵、不干涉内政、只监督停火等基本准则。尤其是少数国家或国家集团的干预行为则更多地表现为为实现其战略需要而进行的赤裸裸的武装干涉，如阿富汗战争、伊拉克战争等。这些国家或集团试图强迫被干涉对象接受新的主权观念。正如美国国际法学会主席冈瑟?汉德尔所说，“为了保护处于危险状态中的更大的共同体的利益”，“可以对各国的行动进行限制”，“第三世界国家必须调整自己关于各国相依存和领土主权的观点，接受决策权从各国当局向国际论坛和国际机构的不可避免的转移”。[3] 近年来，“人道主义干预”在实际上模糊了联合国关于“不得干涉在本质上属于任何国家内管辖之事件”的概念。例如，在本文所涉波黑冲突和米洛舍维奇事件中，参与国际干预的主体有联合国、欧共体、北约组织、欧安会、西欧联盟、伊斯兰会议组织等，它们或发表声明、决议，或在波黑冲突中派出维和部队、施行人道主义援助。美、俄、德、法、英等国家或独自或集体采取了许多手段予以干预。早在米氏被捕之初，西方就以13亿美元的援助相许诺，要求引渡米洛舍 维奇。此后，又传递消息以允许南联盟政府参加“援南重建捐助会议”为诱饵，再次要求对米氏进行引渡。最终导致塞尔维亚政府总理推动联盟政府通过了“具有法律效力”的命令，秘密将米洛舍维奇引渡到前南国际刑事法庭。可见，国际干预行为已经对国家主权造成了巨大的冲击，严重影响了一国政权的稳定。 二、国际干预对引渡制度的影响 传统意义上的引渡，仅限于主权国家之间。但是西文中的“引渡”(extradition)一词，从词源上讲，来自于短语“extra tradere”，意思是向外遣送。可见，从词意看，引渡并非仅限于主权国家之间的行为。现实当中，主权国家向国际刑事法庭乃至国际刑事法院进行的引渡也是引渡制度中不可缺少的一部分。因而，现代引渡应当包括主权国家之间的引渡及主权国家向国际刑庭乃至国际刑事法院进行的引渡。 二战后，引渡法西斯国家的战犯进行审判和定罪具有现实意义。相关国家将在其境内犯有《欧洲国际军事法庭宪章》与《远东国际军事法庭宪章》所规定的个人国际犯罪的个人移交给欧洲国际刑事法庭与远东国际刑事法庭进行审判，使其受到应有的法律制裁。这是当事国应尽的一项国际义务，也是严惩严重违反国际人道主义法的国际犯罪、维护全人类共同利益所必需的。这种义务“在当代国际法上来自于侵略行为和灭绝种族行为的非法性，以及个人基本权利的原则和”。[4]但就前南国际刑事法庭而言，它具有一定的特殊性。联合国安理会于1993年2月22日通过决议，决定建立一个“起诉对1991年以来在前南斯拉夫境内所犯的严重违反国际人道主义法行为负责的人的国际法庭”。1993年6月，安理会第827号决议通过《前南国际法庭规约》，法庭正式宣告成立。[5]这是第一个以联合国决议形式成立的国际法庭，不具有与有关当事国的互惠机制，而且其管辖权大于国内法庭。欧洲国际刑事法庭、远东国际刑事法庭、前南国际刑 事法庭、卢旺达国际刑事法庭的实践及《国际刑事法院规约》的 规定充分证明了这一点，其所表现出的国际干预性尤为明显。 首先，它漠视一国主权的存在，与联合国宪章精神有悖。在施行引渡时，当事国要完全服从国际法庭的裁定，不论当事国是否有配合之意愿。即使当事国未参加有关国际规约，本国也没有相关引渡义务的立法，向国际法庭的引渡也必须进行。其次，传统国际法规定的引渡原则受到挑战。在一个国家或国际组织向当事国提出引渡请求时，当事国自然享有“或引渡或起诉”的选择权，对政治犯有不引渡的权力。在涉及“双重犯罪原则”、“本国公民不引渡原则”时，当事国均有权依 据现实情况和本国需要作出是否引渡的决定。但在国际法庭及其背后大国的影响下，这些权力不再可行。再次，向国际法庭进行的引渡，多涉及个人国际犯罪问题，如战争罪、反人道罪、灭绝种族罪等。此类犯罪具有很大的特殊性，犯罪主体一般具有官方身份，其犯罪目的多是为了推行国家政策或实现国家利益，所定罪刑一般都会侵犯到一个国家、种族、民族的利益，进而有损国际社会的共同利益。但是，这种共同利益的确认需要绝大多数国家的认同，提请引渡也要符合国际社会的普遍利益。但是，实践中引渡的请求多受少数发达国家的操纵，对被引渡者的定罪往往缺乏具有普遍公信力的支撑。 三、关于规范和完善国际干预的若干思考 冷战结束以来，国际干预的增多已是大势所趋，对之加以规范和完善成为时代发展的新课题，也是避免被少数大国滥用的必然要求。 (一)调整主权与国际干预的关系 二战后，随着一批社会主义国家的成立和民族国家的独立，国家主权原则在国际法上也得到了前所未有的强化，甚至联合国都不能“干预本质上属于任何国 家国内管辖之事件”[6]。客观上，广大第三世界国家在面临全球化挑战和霸权主义、强权政治干涉的现实情况下，迫切地需要以强化国家主权原则来保护自己的利益，避免被西方同化以至于成为西方大国的附庸。但是，随着全球化的扩展，国家主权遭受到越来越大的冲击。一方面，国家的内部矛盾“外溢”到国际社会，客观上需要其他力量的协助治理;另一方面，国家要融入国际社会，就必须通过国际条约、协定自愿限制自己的主权，并向有关国际组织让渡部分国家权力。这都必然导致国家主权观念的弱化和侵蚀。冷战后，随着联合国国际干预次数的增加和范围的扩大，传统国家主权观念呈现出与国际形势发展不相适应的情况。为了顺应时代的要求，必须对现实的国家主权观念区分层次，避免少数国家以主 权的绝对性为借口，排斥一切合理合法的干预，造成主权原则的滥用。对于最核心的、最敏感的、涉及安全根本利益的主权要作丝毫不让步的斗争。但同时，对于那些具有弹性、随机、可让步性的主权要作理性变革，否则，国际社会的秩序维护、人权保护将陷入空谈。[7]尤其是在超国家组织内部，主权的部分让渡是国家行为体参与其中的前提，国际组织对成员国的干预更不能一概否认。只有坚持主权观念的世界性和层次性观点，才更有利于国家主权的维护。 (二)规范国际干预行为 冷战后，随着全球化在世界范围内的扩展，一 国的事务越来越受到更多国家的关注，而且更多国际问题的解决需要世界多国的共同协作，国际干预应运而生。少数大国或集团掌握政治、经济、军事优势，总是试图将干预权控制在自己手中，动辄以经济制裁、武力打击相威胁，原本正义合法的国际干预逐渐成为少数国家干涉别国内政甚至侵略、颠覆一国政权的工具。因此，国际社会必须从根本上保证国际干预的动机正义、主体合法、手段合理和结果有效。所谓动机正义，就是指国际干预的出发点是正义的，例如人道救助、阻止种族屠杀等。根据人类普遍意义上的道德准则确立起来 的价值是确保国际干预动机正义的根本所 在。它不仅是人类基本伦理规范的泛化，具有高于一切公约、法规、标准的特点，而且它还是人类社会不受种族、民族、社会制度、意识形态影响的最高准则。只有遵循这种动机上的正义尺度才能为国际干预提供合理、合法的前提。主体合法的意义就在于行使干预权的主体不是以国力强弱、社会制度优劣甚至是联合国授权与否为标准，而是以其行为要符合国际法的要求，被干预对象触犯人类基本价值规范为前提。当前国际社会新秩序远未形成，少数大国依靠自身实力以干预为由强行推行自己的价值观、操纵联合国等国际组织 得到所谓“合法授权”的现象时有发生。只有坚持以国际法这个得到国际社会普遍认可的标准为依据，才能确保国际干预主体的合法性。手段的合理主要是指干预者要依据被干预事务的严重程度选取合适的手段，不能一味地追求暴力。能以政治方式解决的决不动用武力，即使有动武的必要也必须明确，“对于暴力的运用仅当它是为着和平的恢复，仅当它是制止一种更大的罪恶的惟一可能的手段时，才是可以辩护的”。[8]最后，在保证结果有效性上，要坚持以客观实际为标准，不能以少数派的报告、估计甚至推理为依据。否则，少数国家为一己私利出现的随意性干预便无法得到遏制，且易造成被干预事务的持续恶化，无法实现最初的国际干预目的。就安全事务而言，它要求“集体安全体系必须能够在任何时间集结绝对优势的力量，对付潜在的侵略者或侵略集团，使它们根本不敢对集体安全所维护的国际秩序进行挑战”。[9] (三)准确适用国际干预中的引渡制度 在国际干预中，对于具体的引渡制度要坚持发展的态度，需要对引渡中的主权维护、人权保障和关于引渡主体、客体、法律依据作出与时俱进的调整和完善，以适应形势发展的要求。 1?调整和完善引渡制度。引渡主体可分为权利主体和义务主体两个层次，对他们各自的权利义务均需给予准确的定位。在综合英美法系和大陆法系的观点后，当今世界引渡制度将二者兼采，权利主体(包括主权国家或国际组织)若是犯罪发生地、犯罪结果地或者罪犯所属国，则有权向罪犯所在国提出引渡要求。对于义务主体，他履行的是不完全义务，即在没有条约规定的前提下，当事国可自由决定，而只有在引渡前订立条约的情况下，引渡才能成为一种必须承担的法律义务。关于引渡的客体，奥本海认为其“可以是任何人，无论是一个追诉国家的人民，还是一个被请求国家的国民，或第三国的人民”[10]。联合国《引渡示范条约》第4条中规定:被要求引渡者为被请求国国民，可拒绝引渡。“如被请求国以此拒绝引渡，则应在对方提出请求的情况下将此案交由其本国主管当局审理，以便就作为请求引渡国的罪行对该人采取适当行动。”[11]可见，引渡的客体享有一定的受庇护权利，但其必须接受一定的法律审查。但在实践中，犯有国际罪刑的人多受到主权国家的保护，当事国也多以主权为由拒绝引渡的请求。这并不符合国际社会的共同利益，因此必须促使当事国在国际法框架下调整其国内法律，使罪犯接受必须的制裁。引渡的法律依据可以分为两大类:一类是国际法，即各国之间订立的双边、多边引渡条约以及国际惯例;另一类即本国的国内法。国际引渡条约、公约是各国承担有关引渡的权利和义务的基础，是存在引渡条约或公约甚至成为引渡程序的先决条件，各缔约国在签订条约时应充分考虑双方合作的需要和相互之间的法律、文化和社会等方面的差别，尽量使有关引渡的规则和程序对各国都切实可行。虽然前南国际刑事法庭对米洛舍维奇的引渡并不是平等主体在订有条约的前提下使然，但其行为更应尊重当事国的主权，制定和适用符合当事国利益的法律条款，避免 法律问题政治化。但在实践中，南联盟政府绕过司法机关，违背国内法律，以“政令”的形式强迫对米氏进行引渡，其政治色彩明显，有悖于法律的精神。为此，在引渡问题上要更注重司法机关的作用， 减少行政部门的干涉，无论国内社会还是国际组织都要在法律原则下行事，以确保国际干预的合法性。 2?尊重人类共同利益和维护国家主权的有机结合。在当代国际社会，国家主权的原则仍然得到极大的尊重，这不仅是国家的需要，更是维护国际正常秩序的需要。但在涉及国际重大事务，尤其是对违背人类基本良知和侵犯世界共同利益的罪行，必须使之得到惩罚。此时的国家主权原则必须作出适当让步，向有关组织引渡罪犯则成为义务性规定。从实践上看，20世纪90年代初期，在前南斯拉夫地区和卢旺达都发生过有组织的种族清洗和灭绝行为，造成130多万人无辜死亡。事后，国际社会成立的两个国际刑事法庭，分别审判了在这两个国家的内战和冲突中严重违反战争法和人道主义法的个人。这种通过国内法院以外的国际司法机构追究、处罚犯有国际罪行的个人是成功和有效的。这不仅在于依靠一国国内立法无法惩处国际罪行，而且因为此类犯罪多涉及行为人本国的国家，只能通过国际法庭才 能实现对罪犯的有效审理和裁判。在管辖权上，国际刑事法庭有权向犯罪人所在主权国家提出引渡要求。为了人权国际保护的需要，主权国家负有提供引渡、配合有关国际组织打击侵害人类共同利益的国际犯罪的义务，而几乎没有拒绝引渡的权利。同时，在主权合理让渡的基础上，传统公认的引渡原则，如:“双重犯罪原则”、政治犯不引渡原则、本国公民不引渡原则等，将被排斥。可见，在事关人类共同利益时，国家主权原则的让步是必须的。任何一个主权国家在履行国家主权原则时，都不得损害整个国际社会的共同利益，即国际公共秩序。若当事国在打击国际犯罪不利时， 必须使其主权原则受到限制。但是，主权原则的让步必须以客观事实和法律规范为依据，在完善引渡司法审查程序的基础上，对国际刑事法庭提请的引渡范围、依据、程序等必须作出严格的限制，保护当事国完整行使主权的空间。引渡的施行不能以少数大国的意思为主 导，成为政治交易的工具，否则国际干预中的引渡原则将成为大国推行霸权的工具，从根本上违背国际公益。 3?重视引渡中的人权保障。由于引渡所指涉的是跨越国界的国际性事务，有关人员(尤其是被引渡人)由于缺乏主权国家的保护，其自由和基本权利常被国际社会所关注。就联合国人权公约等一系列国际性文件规定的受刑事控告者所享有的最低限度的诉讼权利及其救济程序来看，被引渡者理所应当也具有这些权利:平等权，即所有人在法庭和裁判所面前一律平等;知悉权，即受指控者有权知悉对其提出的指控之性质和原因;辩护权，即被告人有权针对指控进行辩解，以维护自身合法权益;上诉权，即被告人对执法机关作出的对其不利的行为、决定或裁判，有权要求另一专门机关予以审查并作出改变的诉讼权利;刑事赔偿权，即当事人被误审、误判后享有得到赔偿的权利等。人权保护是国际法规定的一项国际义务，不论是国际组织还是主权国家均有保护人权的义务。在国际干预实践中，对于被引渡者的人权保护需要在个人利益、国家利益及国际社会共同利益中寻找到合适的平衡点。《国际刑事法院规约》第27条关于“官方身份的无关性”的规定，也明确了作为国家元首或政府首脑、政府成员或议会议员，在任何情况下都不得免除个人根据本规约所负的刑事责任。就米洛舍维奇事件而言，其被决定引渡是有关各方政治妥协的结果，和国际规约或国内立法无有效联系，有违米氏的个人利益。因为，传统国际法中对于引渡没有强制性规定，当事人所 在国只需在“或引渡或审判”原则下选择其一即可。但南联盟政府中少数派别利用政治影响力，违背本国宪法中本国公民不予引渡的规定，作出引渡米洛舍维奇的决定，在事实上侵犯了人权。 总之，米洛舍维奇事件的发生，是国际干预发展的必然结果。但在实践中，要坚持用辩证的观点看待国际干预，对其正义的一面要认真维护、积极配合;对于少数国家以“人权高于主权”、“人道主义干预”为名干涉别国内政的霸权主 义、强权政治做法，则一定要予以抵制。这也是确保国际正常秩序、维护人类共同利益的需要。 注释: [1][2]王铁崖《国际法》法律出版社1995年版第256页，第107页。 [3]转引自何增科《全球化与国家的权力》，参见http: //www.cctb.net/wjjg/dds/ddskycg/200401080022.htm. [4]Myres R. Mcdougal & W. Michael Reisman，Interna-tionalLaw in Contemporary Perspective， Mineola ， New York :the Foundation Press ， 1981，p.833. [5]梁西《国际法》武汉大学出版社2000年版第281页。 [6]王铁崖《国际法资料选编》法律出版社1982年版第820页。 [7]王逸舟《树立世纪之交的新主权观》，载于《望新闻周刊》2000年第29期。 [8]廖申白《全球化进程中的国际干预伦理》，载于《中 国人民大学学报》2002年第3期。 [9]汉斯?摩根索《国际间的政治》商务印书馆1993年版第514页。 [10]《奥本海国际法》上卷(第二分册)商务出版社1981年版第181页。 [11]王铁崖、田如萱《国际法资料选编(续编)》法律出版社1995年版第264页。 [作者单位]湘潭大学马克思主义学院国际政治系。 [责任编辑:文心] [本文系作者主持的国家社科基金项目“国际人权保护与国际干预之关系研究”(批准号:04CGJ006)的研究成果之一。] 《当代世界与社会主义》2005年第3期