西方国家政府采购制度研究

西方国家政府采购制度研究 内 容 提 要 随着我国市场经济体制的逐步建立与发展,政府 采购行为,推行政府采购制度的工作,适时提上了日程, 并得到了迅速的发展。 英美等发达国家的政府采购已经历了 200 多年的发 展历史,取得了丰富的经验并形成了比较完整的制度体 系。 通过对英国、美国、意大利、德国和新加坡的政府采 购制度的分析,我们发现西方政府采购制度有以下几个 特点:一是有明确的采购目的和采购原则。二是有完善 的日趋国际化的采购法规体系。三是有务实的保护本国 市场的采购政策。四是有健全的采购管理体制和采购程 序。五是有专门的政府采购机构和采购队伍。 我国的政府采购工作开始于 1995年,制度建设取得 了长足的进展,但也存在着一些问,如法律体系不健 全、原则和目标的偏差、计划性不强、监督管理不力、 机构设置混乱、专门人才的培训制度欠缺等。因此,学 习和借鉴西方国家政府采购制度的成熟经验规避其在发 5 展过程中的制度缺陷,对我国政府采购制度的完善,推 动政府采购事业的健康发展无疑将起到积极的作用。 本文力图通过对政府采购制度的理论和实证分析,探索 借鉴西方政府采购制度的先进经验,建立和完善我国政 府采购制度的思路和对策。6 前言 商品交换的产生与发展,赋予了人类自身消费的经济 意义。市场中各个消费主体为满足各自的消费目的,必 须进行采购。政府也不例外。 为了杜绝政府消费中“炊事员买菜”现象的漏洞,西 方一些市场经济国家和地区已将政府为消费而进行的采 购提炼成一种科学和规范的行为,即政府采购。各发达 国家更是依据其政府采购自身的特点,并结合本国实际 建立了一整套管理政府采购行为的规则和惯例,形成了 较为完备的政府采购制度。 随着我国市场经济体制的逐步建立与发展,规范政府 采购行为,推行政府采购制度的工作,适时提上了日程, 并得到了迅速的发展。但是,政府采购在我国毕竟是一 项新的事物。“他山之石,可以攻玉”,借鉴西方政府采 购制度中的成熟经验,规避其发展过程中的制度缺陷, 对于制定和完善我国政府采购制度,推动政府采购事业 健康发展,无疑将起到积极的作用。本文将对建立和完 善我国政府采购制度过程中,借鉴和应用西方政府采购 制度的问题作以粗浅的研究。7 一、政府采购制度的理论内涵 (一)政府采购制度的概念及其特点 1、政府采购的概念 政府采购最早形成于 18世纪末、19世纪初的自由资 本主义时期。最初,实行政府采购的目的,是为了满足 政府开展日常政务活动或者为社会公众提供服务的需 ? 要。例如,英国于 1782年首先设立了政府文具公用局, 作为政府部门所需办公用品采购的机构。但是,随着社 8 会经济的发展,政府采购的适用范围逐步扩大,当今西 方发达国家政府采购的涵义已经与形成之初大不相同。 现在的政府采购协议已包括了服务业,其范围非常广泛; 原先不包括地方政府,现在也包括了。 世界各国由于具体情况的差异,对于政府采购的概念 也有不同的表述。如,有的表述为:“政府采购是一国政 府部门及政府机构或其他直接或间接受政府控制的企事 业单位,为实现其政府职能和公共利益,使用公共资金 获得货物、工程或服务的行为”。有的则将政府采购定义 为,“政府采购,也称公共采购,是指各级政府及其所属 机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需 要,在财政的监督下,以法定的方式、方法和程序,对 货物、工程或服务的购买”等等。 我国在发展社会主义市场经济的条件下,借鉴西方发 达国家的经验实行政府采购,既要考虑现代市场经济中 政府采购的完整涵义,又要考虑我国国情。因此,给我 国“政府采购”下定义,应当把握这样几个方面:第一, 实行政府采购制度的不仅仅是政府部门,还应包括其他 各级各类国家机关和实行预算管理的所有单位。第二, 9 强调使用财政性资金。使用属于财政性资金的预算外资 金进行政府采购活动,也必须纳入政府采购制度管理。 第三,强调购买方式的转变,将过去的由财政部门供应 经费,再由各个单位分散购买所需货物、工程或服务的 方式,转变为在财政部门的管理和监督下,按照规定的 方法和程序统一购买。 因此,我们认为,我国“政府采购”是各级国家机关、 事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的 集中采购目录以内的或者采购限额以上的货物、工 程和服务的行为。 2、政府采购的特点 政府采购不同于私人采购,有其鲜明的特点: 第一,采购资金来源具有公共性 政府采购的资金来源于财政拨款和需要由政府偿还 的公共借款,这些资金最终来源于纳税人的税收和政府 公共收费。如前所述,政府采购是财政支出的一个组成 部分,需要通过财政预算。非经财政预算的不得擅自进 行采购,不经过财政预算的采购也不能称其为政府采购。 财政支出包括转移支出和政府采购。转移支出和政府采 10 购是按财政支出性质分类的一种方式,其区分标准是看 财政支出是否直接在经济上获得相等的代价。不直接在 经济上获得相等代价的为转移支出,表现为无偿支出或 有偿的单方面转移,如养老金、补贴、周转金、公债利 息支出和对下级政府的转移支付等。直接在经济上获得 相等代价的为政府采购支出,表现为通过支出获得货物、 工程和服务。在实际中,财政支出减去转移支出即是政 府采购支出。 第二,采购主体具有特定性 政府采购的主体,主要是指靠国家财政资金运转的政 府机构、社会团体和企事业单位等公共实体。尽管各国 确定的政府采购主体范围有所不同,有些国家仅指政府 机构,更多的国家包括部分社会团体,还有一些国家如 日本等还包括部分企业。但无论政府采购主体的范围大 小如何,其主体的性质都有别于社会其他采购主体。政 府采购主体的特定性,是指其主体都是依法专门确定的, 即由政府采购法来确定,而不是任何单位都能有资格成 为政府采购主体的。 第三,采购活动具有非商业性11 所谓采购活动的非商业性,是指政府采购不以赢利为 目的,即政府采购的目的不是为卖而买,而是通过采购 为政府和公共实体提供使用或向社会提供公共物品和服 务。因此,政府采购中的采购是终极的,采购主体是最 终用户,不具有商业目的。正因为如此,用于非赢利目 的的采购活动很容易滋生滥用资金和贪污腐化现象。所 以各国都建立了政府采购制度对政府采购行为进行严格 的管理,保证采购过程的公开、透明以及效率性。但政 府采购的非商业性不等于采购行为的非商业化,政府采 购在一般情况下都要按照市场规则进行商业化运作,采 购者与供应者之间结成的关系是地位平等的主体之间的 关系。 第四,采购对象具有广泛性 政府采购的对象非常广泛,凡政府机构和为社会提供 的公共服务所需的一切产品和服务都应包括在内。无论 是有形产品还是无形产品,价值高的产品还是价值低的 产品,民用品还是军用品,标准化产品还是非标准化产 品,制成品还是原材料、半成品,国产品还是进口品, 货物还是工程、服务等,都可以成为政府采购的对象。 12 为了便于统计和管理,国际上通行的做法是按其采购对 象的性质分为货物、工程和服务。世界贸易组织的《政 府采购协议》、联合国国际贸易法委员会的《示范法》及 世界银行的《采购指南》,对政府采购对象都是如此划分 的。 第五,采购行为具有政策性 政府采购的政策性很强,是国家宏观经济政策的一个 重要组成部分,包括最大限度地节约财政资金、购买本 国产品、保护民族工业、扶植中小企业、鼓励科技创新 等政策,并配合实现国家其他经济政策。所以,政府采 购的过程也就是执行政府采购政策的过程。政府采购的 内容都要列入国家的财政预算,凡获得国家财政预算批 准的就必须按批准的内容进行采购,采购主体不能随意 进行更改或变动。从这个意义上讲,采购主体在采购时 不能体现个人的偏好,必须遵守财政预算批准的内容要 求,用以实现国家通过政府采购运用的宏观经济政策。 第六,采购程序具有法定性 政府采购不是一般性的购买行为,不是普通的一手钱 一手货的交易,而是需要通过一套完整的采购程序来完 13 成的。政府采购程序是由政府采购法规定的,与民商法 中的任意性规则要求的买卖方式不同,政府采购法规定 的采购程序主要是非任意性规则。因此,政府采购主体 在从事政府采购时必须严格按着政府采购法律规定的程 序进行。政府采购是非商业性采购,是非赢利性的,需 要严格依法管理,以提高资金的使用效率,避免浪费。 所以,政府采购程序都是由法律来规定的,不具有任意 性。而且,政府是市场上最大的买主,在很多场合下其 行为可以左右市场。因此,法制化管理是政府采购最大 的特征之一。 第七,采购过程具有透明性 政府采购与商业采购不同,不具有商业秘密性。按照 政府采购法的有关规定,政府采购的所有内容和程序都 必须是透明的,不能有任何暗箱操作。国家对政府采购 的监督也是多方面的,不仅有财政监督、行政监督、法 律监督,还有社会舆论监督及大众监督,所有的监督方 式方法都适用。监督的内容既包括对政府采购的程序的 监督,也包括对采购官员的监督,任何违法行为都必须 在监督下得到纠正。14 第八,采购效果具有经济性和有效性 政府采购是一种购买行为,有其经济性。由于采购量 比较大,单次采购金额都比较高,因此利用购买规模能 够做到物美价廉,使采购具有规模效益。所以说,政府 采购的经济性是指对采购资金的节约和合理使用。由于 采购规模的庞大,也使政府采购能够审慎合理地调动和 使用资金。有效性则是指政府采购部门必须在采购 规定的合理时间内完成所需采购,从而能够及时地满足 使用部门的需要。 政府采购的经济性与有效性是紧密联系在一起的,它 要求政府采购部门能在最合理的时间内,以最有利的价 格采购到质量最符合要求的货物、工程和服务。这是政 府采购最基本的和首要的目标。在实践中,政府采购的 经济性和有效性大多都是通过招投标方式的采购实现 的。 第九,政府采购的影响力比较大 政府采购的采购方是一个整体。这个整体是一个国家 内最大的单一消费者,其购买力非常巨大。在很多国家, 政府采购金额占一个国家国内生产总值(GDP,下同) 15 的 10%以上。因此,政府采购对社会经济有着非常大的 影响力,采购规模的扩大或缩小,采购结构的变化对社 会经济发展状况、产业结构以及公众的生活环境都有着 十分明显的影响。正是由于政府采购对社会经济有着其 他采购主体不可替代的影响,它已成为各国政府通常使 用的一种宏观经济调控手段。 3、政府采购制度的概念及其构成 关于制度的定义,经济学家们做了不同的阐述。比较 典型的有舒尔茨、诺斯和康芒斯等人。舒尔茨将制度定 义为“一种行为规则,这些规则涉及社会、政治及经济 行为”。诺斯认为,制度是“个人之间反复相互作用的规 律”,康芒斯则认为,制度就是“集体行动控制个人行动”, 着重强调制度的功能和作用。他们对制度的界定出于不 同的角度。有的从法律出发,有的从利益出发,有的从 伦理出发。从不同角度阐述了制度对人们的约束性。 本文的“制度”是指在一定历史条件下形成的、旨在 为人们行为设定制约和控制并为人们所接受或公认的规 则和惯例,它作用于各种社会主体并由权威予以保障。 其外在表现形式是公认的规则和惯例。16 政府采购制度是在长期的政府采购实践中形成的旨 在管理政府采购行为的一系列规则和惯例,其表现形式 是国家政府采购活动的规则和惯例。实际上,各国正是 通过管理政府采购活动的立法确立其政府采购制度的。 政府采购制度因各国法律制度、政治制度的不同而有 所差异。在一些国家,政府采购制度内容涵盖了管理政 府采购活动的所有规则和惯例。就采购管理而言,包括 采购政策的制定及实施、采购组织管理、采购活动的监 督和审查、对采购不当的补救等;就具体的采购活动而 言,包括采购计划的制定、采购资金的预算和划拨、采 购方法的选择、采购程序的控制和管理、采购合同的管 理等。 不能将政府采购与政府采购制度混为一谈,其实二者 有着明显的区别。政府采购只是一种采购行为,一种采 购方式或一个采购过程。 政府采购制度虽然在不同国家各不相同,但基本构成 有以下四个方面: 第一,政府采购,指政府采购管理机构依据 有关法律法规对政府采购业务进行行业监管的制度。17 第二,政府采购运行制度,指政府采购执行机构依据 有关法律法规和惯例对货物、工程和服务实施采购的运 行制度。 第三,政府采购法律制度,指立法部门制定的、政府 采购必须遵循的有关法律法规及依法管理制度。 第四,政府采购监督制度,指由纪检、审计和管理部 门以及社会等各方面构成的对政府采购的监督制度。 (二)政府采购的有关理论 1、政府公共性理论支持下西方政府采购制度的形成 政府的公共性,即政府的公共所有属性,意指政府包 括其在其内在要素??公共权力和外显成分??公共职 位,都是属于国家主体??社会公众的。公共性通过政 府权力特别是最高权力的属性、公共职位向社会开放的 彻底程度等表现出来,并直接与国家或称政府的起源、 本质与属性问题联系在一起。 同许多政治思想的发端一样,政府公共性理论也以古 希腊的柏拉图与亚里士多德为始端。关于政府的公共性, 到卢梭才完成了实质性的突破。卢梭由社会契约论推演 出人民主权论,并成为人民主权论的集大成者。18 人民主权论是政府公共性的理论前提,人民主权论的 出现,使政府公共性建立在科学的基础之上。对政府公 共性的论证表明,政府是一切组织中最具有也最应具有 全民性的组织,政府权力是一种公共权力。这就意味着 作为政府权力外在组织依托和法定表现形式的公共职 位,也自然是公众共享的公共产品。正像林肯 1862年在 普提斯堡阵亡将士墓前的演说中所概括的,政府的性质 为“民有、民治、民享”。因此,政府的公共性决定了政 府采购制度的属性,并成为支持政府采购制度的理论依 据。 马克思、恩格斯在其国家学说中多次提到“公共权 力”、“公共利益”等概念。恩格斯在分析了雅典国家产 生的过程之后说:“国家的本质特征,是和人民大众分离 的公共权力”。结合统治阶级借助财产和武力窃取社会公 职的实际,这句话告诉我们,国家原本体现的是公共权 力,而现实中的国家不过是被统治阶级将其异化,变成 自居于“社会之上”、“社会之外”、与人民大众相脱离的 力量罢了。再比如,如果不考虑生产力落后的因素,他 们对原始民主制是持赞美态度的,恩格斯就曾称赞这是 19 “美妙的制度”。这说明,他们对由民众做主的公共性的 管理组织系统是充分肯定的。对未来理想社会的描述更 能说明他们在这个问题上的态度。可以说,没有人比马 克思、恩格斯更致力于全人类的共同利益与幸福。在他 们眼中,无产阶级的国家只是向无阶级、无国家的过渡, 无产阶级的最终任务是解放全人类,实现全人类的自由、 平等、公正与幸福。从这个意义上说,他们所持的政府 观是“大公共”意识。政府是由区域内居民让渡权力的 结果,是属于本辖域全体公众的。这一点可以得到现代 政府理念的支持。 按照政府的公共性理论,政府的职能实际上从来就体 现着公共性的特征,即在政治上维护和保障国家和国民 的秩序与安全,经济上则是提高效率、增进公平和促进 经济稳定与增长。在早期的政府采购中,提供公共品是 体现政府公共性的一个典型的例子。公共品(Publicgoods)是指这样一类商 品:将该商品所用扩展于他人的 成本为零,无法排除他人参与共享。公共品的典型例子 ? 是国防和灯塔。一国在保卫其自由和生活方式时,它保 卫的是所有的居民,无论他们是否愿意接受或者是否为 20 这种保护支付了费用,政府都必须为购买枪支弹药支付 足够的资金。关于灯塔,美国在 1789年第一届国会的第 一批法案中就这样明确规定“所有灯塔、信号灯和浮标 等相应设施,其采购、维护和维修都由美国财政部支付 费用”。当然今天的灯塔已被以卫星为基础的全球定位系 统(GPS)所代替。但 GPS也是一个由政府免费提供的 公共品。 随着市场经济的发展、人们“纳税人”意识的确立、 监督意识的增强,人们越来越关心政府如何花费纳税人 的钱。在纳税人看来,政府应是受纳税人委托在管理公 共事务中从事公共开支的一个特殊消费者。即纳税人是 委托方,委托政府在管理公共事务中用其缴纳的税款采 购公共产品;政府是受托方,政府在市场上采购货物、 工程或服务的行为是集中纳税人意志所进行的公共行 为。因此,政府采购的目的由国家和纳税人的利益所驱 动,同时,纳税人十分关心对他们自己的钱的花法,这 就使政府采购必须透明并接受监督。为让政府学会怎样 科学、规范、高效地花钱;学会如何经济有效、合乎民 意的花钱,就要建立政府采购制度,以制度监管政府这 21 一特殊消费者的消费行为。 2、“凯恩斯理论”赋予政府采购制度新的使命 政府采购制度并不是一成不变的,政府采购的目的、 内容以及政府采购的作用会随着社会经济的发展而有所 变化。尽管政府采购制度很早就在欧洲形成,但作为比 较完善的、规范的、科学的政府采购却是现代市场经济 发展的产物。 在工业化初期,英国、美国、瑞士等国的政府采购行 为的运作,主要是为了开展日常的政务活动,或是为公 众提供公共物品。其目的、作用都非常单一,制度建设 的本身缺乏一定的深度和广度,不够规范,不够科学。 随着工业化进程的延伸,市场经济的发展中出现了许多 “市场”本身不能解决的问题,必须由政府解决。这样, 作为政府支出大头的“政府采购”便以新的姿态出现, 其采购目的不再局限于为政府日常事务服务,而更强调 为公众提供公共物品和公共工程、公共服务,其作用更 倾向于作为政府宏观调控手段来干预社会经济活动。 20世纪 30年代,爆发了世界性的经济危机,凯恩斯 关于政府干预经济的理论为政府采购赋予了新的使命, 22 也使政府采购制度获得了空前的发展。这场被学者们称 之为“大萧条”的经济危机是西方世界经历过的最严重 的经济危机,但当时的古典经济学没有完善的理论可用 以解释持续的失业,也没有解决问题的方法。当时,许 多经济学家实际上建议政府增加支出,作为降低失业的 方法,但是他们没有客观经济理论以证明其建议的正确 性。 在这种背景下,凯恩斯在他的名著《就业、信息与货 币通论》中,对萧条的原因做出了解释,萧条是投资机 会的枯竭和投资需求下降的结果。他开出的处方是,充 分发挥政府的作用,增强政府对经济的宏观调控能力, 通过赤字预算和大量发行国债增加政府投资,扩大政府 采购规模,增加国内有效需求,提高就业率,刺激经济 复苏。 由于政府采购规模的迅速扩大,对社会经济产生了很 大影响。美、英及一些西方国家持续实施赤字预算并大 规模举绩,增加政府定单。大量的政府采购活动客观上 要求制定相关的制度予以规范。因此,各项有关政府采 购的法规应运而生,并在实践中不断得到完善。23 因此,政府采购制度的发展和完善是随着市场经济的 发展,政府职能的加强而逐步发展和完善起来的。就政 府采购本身而言,现代政府采购制度内涵更为丰富,作 用更为广泛,制度更为规范,操作更具法制化。 3、世界经济一体化使政府采购制度逐步走向国际化 二战结束后,政府采购制度已不仅是一国的财政支出 管理制度,它已经融入到世界贸易、地区贸易组织的有 关制度协定中。 随着世界经济一体化的形成,政府采购市场日益成为 贸易合作争夺的焦点。政府采购行为是一种市场采购行 为,而且是一种规模庞大、数量惊人的采购行为,这就 决定了政府采购市场是巨大的、有潜力的。谁占领了这 一市场,谁就获利丰厚。 1947年由各国共同制定的《关税和贸易总协定》(简 称《关贸协定》,下同)将规模庞大的政府采购刻意排除 在外,主要是考虑到避免与当时各缔约国普遍采购本国 产口,保护本国产品的政策相冲突。直到 1979年以前, 各国政府采购市场是封闭的,不对外开放,政府采购主 体只能在国内购买商品和劳务。24 随着一些工业化国家经济的复苏和繁荣,他们亟待为 本国产品开拓海外市场。在贸易自由化呼声的掩护下, 许多欧美国家以打破贸易壁垒为借口,提出应将政府采 购纳入国际协议。 1979年,关贸总协定举行东京回合谈判,制定了《政 府采购守则》(以下简称《守则》)。《守则》规定,各国 政府在国际市场上进行政府采购时,除了国防、通讯和 部分能源设备外,凡是超过一定金额,都要使用竞争性 的国际招标方式进行采购。该《守则》是非强制性的, 各缔约国在自愿的基础上签署,通过互相谈判确定政府 采购开放的程度。《守则》于 1981年开始生效,涵盖的 政府采购市场仅是各国政府采购总额的一小部分,其在 国际贸易中发挥的作用是非常有限的,但毕竟走出了政 府采购迈出国门的第一步。 在 1986-1993年举行的关贸协定乌拉圭回合谈判期 间,参加谈判的各成员国对《守则》进行了大幅度的调 整,并最终形成了取代关贸总协定的世贸组织的《政府 ? 采购协议》(以下简称《协议》)。《协议》规定了政府 采购适用对象及范围、政府采购适用项目及门槛金额、 25 政府采购的方式,明确了在政府采购中实行国民待遇与 非歧视性原则以及保护发展中国家的条款和签署《协议》 成员国的义务。《协议》于 1996年 1月 1日正式生效实 施。《协议》仅对签字成员国有约束力,许多发达国家先 后签署《协议》,其成员国希望更多的国家加盟,并采取 一些强制措施迫使想加入世贸组织的国家签署《协议》。 在原关贸组织开始就政府采购市场的开放问题进行多边 谈判的同时,许多区域性组织也将政府采购市场纳入地 区贸易自由化之中。例如,亚太经济合作组织(简称 APEC,下同),根据 1995年 12月的 APEC部长级会议 和领导人非正式会议通过的《大阪行动议程》,将政府采 购列为 APEC贸易投资自由化与便利的 15个具体领域之 一。由此,政府采购制度日臻完善,政府采购市场也由 区域市场向世界市场开放。 26 27 二、西方政府采购制度分析 (一)发达国家的政府采购制度 1、英国政府采购制度 谈到政府采购,不能不首先谈到英国。这是由于当前 国际上通行的政府采购制度起源于欧洲。早在 1782年英 国就建立了政府采购机构,中央各部门的采购活动都是 在政策指引的基础上进行。经过长期的发展演变,逐步 形成了一套较为完善的政府采购体系和运作规则。 (1)政策及原则 英国政府的政策是:政府部门和其他公共机构的所有 物资及公共设施采购都必须做到“物有所值”,所采购的 物品成本和质量都必须满足使用者的要求。实现政府采 购“物有所值”的途径主要是通过竞争来实现。根据有 关法律规定,政府各部门在进行采购时可以自行决定最 符合合同要求的竞争形式,以最合理的价格和最佳的质 量采购所需要的服务。有效的政府采购能激发供应商之 间的良性竞争,从而真正做到“物有所值”,竞争是政府 采购的核心原则。 (2)采购体制28 英国实行的是一套政府指导、预算控制、部门决策、 个人负责、议会监督的采购体制。政府采购必须实现物 有所值,这是英国政府对各部门及其机构制定的采购政 策,要求所有实施政府采购职责范围内的部门和机构都 要执行。在“物有所值”的政策指导下,各政府部门的 采购活动都实行自我决策,可以根据本部门的需要进行 采购,但这些采购决定必须控制在财政部授权支出范围 内,所有支出都要向议会负责。财政部通过预算确定收 入和借款需要,提出未来三年中每年的公共支出“总额 控制”预算,并在各部门支出和应急备用资金之间做出 总额控制的分配建议(即“供应估算”)报议会审查后在 每年的“公共支出咨情”中解决资金。下院通过投票批 准预算,议会进一步通过“拨款条例”,以“拨款条例” ? 赋予各部门正式权力。经议会授权后,政府各部门方可 支出,如有必须要还可通过“补充预算”安排一定的专用 资金。各部门对财政部授权的支出在一定范围内可以支 配使用,但对大项目和特殊项目上的支出通常需要同财 政部经费小组协商。在财政部门通常有个牵头人,负责 制定部门采购政策,向高级官员和各部长提出建议,以 29 使采购项目做到物有所值。同时,每个部门安排有一名 会计官员,负责公共财政秩序和法规,保证财政支出周 全合理、物有所值,会计官员必须密切关注财政部颁发 的《采购政策指南》和《采购实施指南》。议会“全国公 共支出委员会”负责监控各部门的支出,该委员会受“全 国审计办公室”的监督,而“全国审计办公室”则由“部 门审计员兼总审计长”领导。部门审计员兼总审计长有 权进行一些职能范围内的检查,检查的目的之一是政府 支出在采购中是否“物有所值”,并决定其向议会所做报 告的内容。 (3)采购方式 其采购方式主要包括:一是竞标方式,精心挑选供应 者,要求他们以各自生产的产品产量、质量、规格和交 货期进行竞争性投标。二是招标方式,对于以价格为主 要因素又相对容易些的合同,采取公开招标,让任何感 兴趣的供应商参加投标竞争。三是协商与竞标相结合的 方式,对于较复杂的合同,如自有经济项目,则采取此 办法。四是竞争性谈判方式,适用于少数极为复杂的合 同。五是单方投标方式,适用于极为廉价的采购或极其 30 例外的特别情况。六是投标后再协商的方式,这种方式 可以更好地利用资金,改进合同细节,实现双方互利。 (4)主要法规 英国政府采购的法律法规主要包括:一般合同及商业 法律;法定职责,如遵守国际惯例增强欧洲单一市场内 商品和服务自由流动的欧共体条款及规定;世贸组织协 议和其他国际协定;法律先例。 2、美国政府采购制度 政府采购在美国已有 200多年的历史,政府采购开始 只是国防部门实行,后来扩大到联邦民用机构。美国也 是较早建立政府采购制度的国家之一,18世纪末就开始 制定政府采购的规章制度,其后不断修改和补充完善。 美国没有统一的政府采购法但有统一的采购条例,国防 采购和民用采购是分别立法的,前者遵循的是《武器装 备采购法》,后者遵循的是《联邦财产和管理服务法》, 无论是国防部门还是民用机构都要统一执行《联邦采购 条例》的规定。美国是一个联邦制国家,联邦的法律不 适用于地方,但地方的政府采购法律不能违背联邦有关 法律的精神。31 美国政府采购的组织形式有集中采购和分散采购两 种,历史上经历了以集中采购为主转变为以分散采购为 主的发展过程,目前联邦政府的集中程度不高,而且并 不全是强制性的。对于纳入联邦服务总署集中采购的部 分项目,各联邦机构也可以自行采购。政府采购方式不 是固定不变的,历史上是以密封投票为主,现在的主要 方式是竞争性谈判,同时增加了简化方式,如采购卡、 定点协议等。 美国的政府采购不仅有完善的法律体系,还建立了健 全的监督机制,保护政府采购当事人的利益,尤其是非 常重视保护供应商的利益。按现行法律规定,利益受到 损害的供应商,可以向合同争议委员会申诉,或向会计 总署投诉,还可以向联邦索赔法院起诉等。美国的政府 采购在强调节约财政资金的同时,还要充分体现有关的 社会、经济及至政治政策,如购买美国产品,扶持小企 业,保护环境,限制购买不友好国家的产品等。虽然美 国已是 WTO《协议》的成员,仍未放弃上述政策要求。 美国政府采购活动都是由专业的合同官员组织实施,合 同官员必须具备规定的条件,经专业机构认定并由机构 32 首长任命后才能上岗。美国已将政府采购的电子化作为 今后的改革方向。政府采购制度是美国国家公共支出管 理的重要手段,政府部门的多数开支都通过政府采购的 方式进行,从而降低了商品采购的管理成本,促进了政 府公共预算支出的高效透明;同时扩大了公共竞争,维 护了商业公正和商业信誉,推动了各种经济、社会政策 的完善。 总的来说,美国政府采购的管理制度是较为完备的, 采购法规是较为健全的,竞争是相当激烈的,经济效果 也是十分明显的。 (1)管理制度 依据《联邦采购法》,美国对政府采购制定了管理制 度和实施细则。美国事务管理局制定了一套完整的规章 制度和招标采购官员的《采购工作手则》,实现了招标管 理的科学性和严密性,其管理制度和管理手段居于世界 领先水平。 具体来说,美国的政府采购制度主要包括五个方面: 一是招标制度,对招标的步骤和程序、招标单据、招标 采购条款等均做出了明确统一的规定。二是作业标准化 33 制度,详细制定招标采购操作规程,要求招标采购人员 严格按照每步程序逐项完成。三是供应商评审制度,确 定了供应商资料种类归档的方法。四是审计监督制度, 提出了采购审计和管理审计的具体制度。五是交货追查 制度,明确了合同的签订、交货情况及其后资料归档等 检查程序要求。美国政府采购的组织体制与其政治体制 是密切相联的。美国是实行联邦制的国家,这个体制反 映在政府采购制度上便形成了联邦政府采购和州政府采 购,各自采购权利有着不同的法律渊源。 (2)采购程序 美国政府采购过程分为三个阶段:一是确定采购需 要。主要是拟定采购总计划,规定采购活动执行者及合 同时间。二是签订采购合同。政府各部门根据采购是否 通过竞争实现等不同情况决定采取相应的方式来签订合 同。三是采购合同的执行。采取必要措施,督促卖方执 行合同,在数量、质量、性能及交货期等方面达到合同 要求。通常合同纠纷分为投标抗议和合同索赔两类。 (3)采购方式34 美国政府采购的方式、技术取决于采购的频率以及竞 争策略和法律要求。大多数采购的金额很小,做到互惠 互利,可用许多简便的方式进行;金额较大的采购则需 按照正式程序进行。 一是小额采购。如果是采购金额在 2500~25000美元 之间,政府部门一般采取“货比三家”形式:买方对小 额商品报出有竞争力的优惠价格,根据电话联系时的三 家报价进行选择后发出采购定单。如果采购金额大,则 往往合同中不规定交货期和采购数量,运用一些简便易 行的采购技术,促使各供应商之间展开激烈的商业竞争, 最后选择价廉物美者。 二是大额采购。一般来说,采购金额超过 25000美元 (合同中不规定订货数量的采购除外)只在紧急需要的 情况下才进行。大额采购一般采取公开开标的密封投标 或协商采购的正规方式进行。 三是电子贸易。随着科技发展,美国政府各部门开始 使用电子技术来提高采购效率。通过“电子贸易”,可以 创造良好的用户购买环境,买方的采购活动可以简便有 效地进行,而卖方则便捷、节约地把产品推向市场;可 35 以促使采购更加合理化,尤其是小额采购效率更高。 (4)管理范围 政府对采购管理具有完整的权限和广泛的涵盖,既包 括物资或项目的购进行为,又包括物资来源的研究、采 购计划、决策、安排的确定、合同的认定以及最终执行 结果的追查等。仅从采购对象管理来看,联邦采购主要 可以分为三类:设备及器材、其他服务、开发研究,任 何一类的财政支出若超过 2500 美元则须向联邦采购数 据系统汇报,此外,还有小额采购即 2500美元以下的采 购亦在管理之列。 (5)采购法规 美国政府采购法是其主要国内法之一。该项法律在美 国法律体系中属公法部分,是美国《联邦政府法典》中 的一款,称作《联邦政府采购法》。其基本内容包括三个 方面:一是采购的规则,主要是采购合同的公开规则、 竞争规则。二是采购的种类和方式,规定密封投标是保 证安全、公开竞争的标准程序,还允许酌情采用谈判招 标,以及小额合同可采用的程序,特殊合同可采用的程 序。三是合同的管理,对合同的合法性与审计、合同的 36 管理机构、招标人与投标人的沟通、质量担保、运输、 合同的中止等方面,都做出了明确的规定。 3、意大利政府采购制度 意大利的政府采购制度历史悠久,比较完善。加入欧 盟组织后,根据欧盟《指令》要求,自 1992年开始,陆 续颁布了一系列政府采购的政令或共和国总统令,修订 和完善原有的政府采购法律法规,其现行的采购制度与 ? 《指令》的规则基本上一致。意大利的政府采购实行集 中采购和分散采购相结合的采购模式,政府采购的主管 部门是经济财政部,中央的集中采购机构也设在该部。 意大利的政府采购规模占 GDP的比重高达 15%以上。在 年度采购总额中,中央集中采购占 16.8%,地方政府占 24.8%,社会安全和健康占 27.9%,公共事业占 30.4%。目 前,为了加强采购管理,提高采购效率,意大利的政府 采购制度正在发生新的变化。 (1)采购方式 意大利现行政府采购方式分为两阶段招标采购、公开 招标采购、邀请招标采购和谈判采购等 4种。达到《指 令》规定限额标准以上的采购项目,都要采用招标采购 37 方式,并在欧盟指定媒体上发布公告,邀请欧盟成员的 供应商参加投标,非成员方的供应商没有投标权利。 谈判采购包括竞争性谈判和非竞争性谈判(即单一来 源)两种方式,其适用条件有严格的判断标准,主要有 招标无效、紧急采购且数量不大、只能向独家供应商采 购、需要增加中标人等。 限额标准以下的采购项目,意大利的有关法律中也规 定了实行国内招标的限额标准。评标方法有两种,即最 低报价法和最优报价法。评标工作由项目评标委员会负 责。 (2)组织形式 意大利政府采购分为集中采购和分散采购两种组织 形式。1923-1998年间的集中程度非常高,集中采购的 范围主要是货物和服务,因保密原因不包括国防部和内 政部的采购项目。工程及公用事业单位的采购分别由有 关单位实行分散采购。从 1999年开始,现代集中采购方 式取代了传统做法。 在传统的集中采购制度下,国家采购总署负责集中采 购事务。国家采购总署成立于 1923年,设在原国库部。 38 1997年,财政部、预算部和国库部合并为经济财政部, 国家采购总署成为该部的一个内设行政机构。其职责是 根据部门预算及用户要求具体组织采购活动。其中货物 采购实行仓储管理制度,通过招标方式采购各类物品, 存入仓库,然后按用户要求配送。自 1995年以来,国家 采购总署因官僚主义盛行、效率低下,失去了信誉,政 府提出调整国家采购总署职能。1999年通过的财政法案 规定,国家采购总署改为采购咨询机构,原采购职能移 交给新设机构,主要负责制定技术参数、继续履行未执 行完的合同以及承担特殊项目的采购。集中采购事务由 公共信息技术服务公司承担。 公共信息技术公司是依据 1999年的财政法案设立, 为政府全资的私人股份公司。其集中采购方式与国家采 购总署完全不同,其目标是推动新经济、增强自主性、 简化采购程序。其宗旨是以优惠价格、优质产品在最短 的时间内为用户提供最好的服务。其具体方式是建立政 府采购协议制度,主要做法是,收集用户需求,在网上 组织招标,然后与中标供应商签订供货协议,各用户根 据供货协议向供应商订货,但不得采购协议外供应商提 39 供的产品。这种采购方式降低采购成本的幅度为 10%- 60%,简化了程序,减少了工作量,扩大了用户的自主 性。意大利实行的政府采购电子化在欧盟是第一家。4、德国的政府采购制 度 (1)采购模式 受战后联邦思潮的影响,德国在总体上采取的是“先 分散、后集中”的政府采购模式。所谓“先分散”,是指 联邦政府的各个部门都设有自己的集中采购机构(财政 部、内政部和国防部的采购部门较大,称为采购部;其 他部门的较小,称为采购组),分别负责本部门及其所属 单位所需物品和服务的购买。所谓“后集中”,是指联邦 法律明文规定,政府部门凡是购买价值超过 1万马克的 商品,必须由相应的集中采购机构统一购买。 就采购的具体环节而言,各部门之间并不具有相制约 关系,但在采购计划的制定方面,财政部拥有较大权力, 财政部长可以确定整个联邦采购计划 95%的采购内容。 各州政府也都设有采购部门,采购活动由各州自己决定。 40 集中采购机关直接采购商品,不委托中介机构。 (2)采购计划 每个财政年度开始前,联邦德国政府各部门根据自己 需要提出采购计划,报送财政部审核并经议会批准后, 即成为法定的政府采购计划。一般情况下,各部门的政 府采购计划一经在年初确定,就很少再有变动。如果要 追加调整,必需要有充分的理由,通常的做法是转移到 下一财政年度优先安排。 (3)采购法规 在联邦德国的法律体系中,与政府采购工作相关的包 括两大部分:一部分是欧盟采购法,一部分是国内采购 法,二者的适用范围以一定的采购金额为界限。目前, 在采购货物价值超过 30万马克或采购服务价值超过 45 万马克时,适用于欧盟法(由于欧盟是世贸组织《政府 采购协议》的缔约成员,所以欧盟政府采购法在内容上 反映了《政府采购协议》的主要精神);低于该金额界限, 适用于国内采购法。无论是欧盟采购法还是联邦德国国 内采购法,都相当完善,对许多细节问题都做出了详细、 明确的规定,其核心内容是保护竞争。41 (4)采购机构 联邦内政部采购部成立于 1951年,内设 11个部门, 分别负责管理、宣传、人事、法律、采购业务、质量检 查等项工作。1998年采购金额 51370万马克,涉及办公 用品、电脑、电话、机动车辆、边防警察装备等 20多个 大项 3800多个品种。工作人员 250人,分为公务员、职 员和工人三个等级,全部财政拨款。 (5)采购程序。 a、采购方法 德国政府采购的主要方法是公开招标,只有在极特殊 的情况下(主要是购买特殊产品)才可以指定供应商或 限制供应商的范围。 b、信息发布 政府采购信息全部通过 internet网或 CD片的形式公 开发布。其中,适用于欧盟法的采购项目,由欧共体的 一个专门部门根据德国国内集中采购机构年初提交的采 购报告向社会发布:适用于国内法的采购项目,集中采 购机构于年初在本国范围内公开发布。 c、开标、评标和定标42 供应商反馈回来的信息(以下称投标书)必须密封, 并由两个或两个以上的专业人员按照规定的时间和程序 启封(德国人称之为“多只眼睛的原则”)。这些专业人 员首先要对投标书进行合法性检查,包括文件是否密封 完好、寄发期限是否合乎要求、负责人是否签字盖章等; 然后要对投标书进行技术检查,即对供应商所提供商品 的质量、价格、交货时间、售后服务等方面进行分析、 比较,并以书面形式提出确定中标人的建议。 每个星期,采购部都要组织召开一次评审会,由上述 负责对投标书进行比较评价的专业人员宣读自己的建 议,并解释其原因(但参加投标的供应商名称,特别是 被推荐的中标供应商名称是不允许提及的)。会议由采购 部负责人主持,各部门负责人及技术、经济、法律专家 参加,集体确定最后的中标商。 d、检查监督 对采购活动的监督可以分三个层次:第一个层次是采 购部内部的监督,即由第十一个部门对采购业务部门所 购买的产品进行质量检测。第二个层次是用户的监督, 即用户检查供应商提供的商品是否合乎自己的要求。第 43