供销社丶人民银行与地方政府——关于宝丰县基层供销合作社股金

供销社丶人民银行与地方政府——关于宝丰县基层供销合作社股金 北京大学中国经济研究中心学刊 2000年 第一期供销社、人民银行与地方政府——关于宝丰县基层供销合作社股金挤兑的调查朱胜豪(北京大学中国经济研究中心99级硕士)供销合作社股金服务部开展非法金融业务，地方政府让股金服务部贷款给政府办的企业，基层人民银行因而放松了对供销社股金服务部的金融监管，致使社会金融风险增加。宝丰县基层供销合作社股金挤兑风波就是典型的一例。我们对1999年5—10月发生在河南省宝丰县23个基层供销合作社的股金挤兑作了调查研究。一、 宝丰县基层供销合作社发生股金挤兑的基本情况1999年5月份，受周边县市供销社股金服务部挤兑的影响，宝丰县城一些入股社员心中恐慌，纷纷拿着入股凭证到城郊供销合作社股金服务部退股提款。突然而至的挤提使备付金不足的股金服务部很快出现支付困难。一开始股金服务部采取说服社员，延期支付的办法。随着兑付困难信息的传遍，越来越多的社员要求退股。到7月底已完全丧失了支付能力。8—9月份，学生升学、入学、集资建房处于高峰期，入股社员资金需求比较集中，9月15日发生了第二次挤兑高峰。10月份，挤兑漫延到全县各乡镇23个基层供销合作社股金服务部，逐步发展成为严重的退股挤兑风波。挤兑社员从一开始的排队等候、哭诉、谩骂发展到后来对股金服务部网点的打砸。入股社员有的到县供销社机关围攻要钱，有的到县委、县政府上访。以至于10月16日有200多名入股社员到火车站堵塞铁路，造成了严重的不良社会后果。最后在10月17日县政府对要求退股的社员发布了预约兑付的公告，保证分期、分批、按比例兑付全部股金，才算平息了这场挤兑风波。二、宝丰县基层供销合作社股金业务的基本情况1996年3月15日，宝丰县基层供销合作社正式恢复社员股金服务部，到1999年9月30日，共发展股金服务部23个。全县12个乡镇基层社共有16个股金部，两个县联社直属企业宝丰商城和废旧物资回收公司各办1个股金部，城郊供销社设立5个股金部。至1999年9月底，全县供销社系统股金服务部共有入股社员23,429户。1999年9月底，全县供销社系统共吸收社员股金余额为11,140万元，对外调剂股金6,347万元，占全部股金余额的57%，系统内用于发展业务使用4,096万元，占全部股金余额的36.5%，库存现金724万元，仅占全部股金余额的6.5%。城郊供销社是宝丰县供销合作社联社为了规避中华供销合作总社关于县联社不准直接接受社员股金的规定而成立的基层社。这个基层社的全部业务就是吸收股金发放贷款。23 北京大学中国经济研究中心学刊 2000年 第一期城郊供销社的5个股金服务部是宝丰县供销社股金服务中心部。挤兑就是从这5个股金部开始的。从这5个股金部有入股社员8,421户占全县入股社员总数的36%，吸收股金5,804万元占全县股金额的52%，向外发放贷款4,401万元占全县供销社股金部向外发放贷款总额的69%。所以在城郊供销社股金服务部的股金挤兑矛盾也最为突出。大多数基层供销合作社股金服务部在吸收到资金后除把一部分用于自身业务和供销社系统内调剂使用外，还把股金向供销社系统外部调剂。所谓对外调剂就是以高利息将股金本文作者感谢北京大学中国经济研究中心宏观组老师和同学们对这篇文章初稿的讨论并给了我很好的建议和批评，感谢北京大学光华管理学院付兵涛与作者讨论了二稿的雏形。贷给系统外的企业、公司或个人。非法发放贷款的利率高达21.6%—31.2%。这部分贷款中，呆滞贷款占90%以上。从系统内调剂使用外，还把股金向供销社系统外部调剂。所谓的对外调剂就是以高利息将股金 贷给系统外的企业、公司或个人。非法发放贷款的利率高达21.6%—31.2%。这部分贷 款中，呆滞贷款占90%以上。从表(一)中可以看出，在23个股金服务部中除了有4个没有将股金向系统外部调剂外，其余19个股金服务部都有不同比例的对外调剂。表(一) 宝丰县供销社系统股金运用情况单位:万元 1999年9月30日基层社股金余额对外调剂所占比例内部使用所占比例存放银行所占比例商酒务6534.6%6295. 4%--前营27693.3%26796.7%--大营1,19961451.2%15512.9%--观音堂 1869450.5%2915.6%--张八桥72533846.6%32645%--杨庄1,07759455.2%48344.8%--李庄1154539.1%5547.8%--闹店1243629%6048.4%--石桥1658249.7%4627.9%--城关870--79091%--赵庄30----30100%周庄40----40100%宝丰商城 40312230.3%24360.3%379.2%废旧公司131--131100%--城郊 5,8044,40175.8%1,26421.8%--城郊供销社股金服务部对外调剂使用4,401万元，其中向县办企业发放贷款1,570.5万元，占35.7%。向镇办企业发放贷款685万元，占15.6%。共向县办和镇办企业发放贷款2,155.5万元，占对外发放贷款的51.3%.。县办企业和镇办企业通过政府争取到在股金服务部的贷款，其中大部分是经县政府干预的贷款。表(二) 宝丰县城郊供销社入股社员汇总登记表 单位:元 1999年10月31日分类户数折数股金余额占总股金比例2千元以下1,5761,8952,075,240.383.89%24 北京大学中国经济研究中心学刊 2000 年 第一期2千元-5千元1,4071,6695,896,709.2511.05%5千元-1万元 1,1701,27810,129,807.3218.98%1万元-3万元86498016,700,380.3031.30%3万元-5万元1671736,938,188.3013.00%5万元-10万元59604,462,899.748.36%10万元以上23274,229,000.007.92%合计5,2666,08250,572,225.17注:(1)“折数”栏表示存折(股金证)个数;(2)每个分类段都包括上限;(3)未登记317户，482折，279.2万元，故总户数为5,583，总折数为6,564，总股金余额为53,364,225.17元 。对于吸收股金方面的仅有挤兑发生后，城郊供销社5个股金服务部重新登记的汇总材料一份。以下是按存折(股金证)上股金余额分类的汇总表，见表(二)。从表(二)中可以看出个人入股在5万元以上的股金总额为869.2万元，占城郊供销社服务部股金额的16.28%。按照全国总社《供销社股金管理办法》的规定，为防止入股大户操纵基层社，社员股金额度一般不能超过5万元。但是由于供销社股金服务部仅以吸收资金为目的，并没有给入股社员监督管理权，所以不论是否符合股金条件都吸收进来。可见其所谓吸收股金就是全面吸储。这个股金服务部之所以在成立短短3年内吸收了社会各阶层的股金达5,804万元，就在其打着“保息分红”的晃子给存款者高于银行的利息率。使居民把供销社股金服务部当作高息存款的一个金融机构，把自己的钱存入股金服务部。直至挤兑发生时的1999年5月，全县基层供销社股金服务部仍在继续执行于1998年8月已经被中国人民银行宣布废止的“保息分红”政策。全县供销社系统11,140万元的股金基本上都是靠高息吸收来的存款。三、宝丰县基层供销合作社发生股金挤兑的原因供销社股金服务部、人民银行支行和政府间的关系应当说是这次挤兑发生背后的原因。1、股金服务部开展非法的金融业务股金服务部把“入股自愿、退股自由”执行为“存款自愿，取款自由”，并把“保息分红”执行为高息吸储。用是银行利率3倍以上的利率，吸收大量居民存款。然后再把吸收来的资金贷放出去。有4个基层社的股金服务部把吸收股金的一半以上用于向系统外贷款，张八桥、闹店两镇基层社股金部对外贷款也占总股金的45%以上。把高息吸收来的存款部分用于对外贷款，股金服务部只有采取更高的贷款利率，年利率在21.6%到31.2%不等。城郊供销社股 金部利率与银行利率比较见表(三)。这么高的贷款利率，按照逆选择理论，敢来贷款的企业一般都是高风险的企业。无形中就增加了金融风险，一遇到市场波动或政策风险，必然不能归还贷款。1997年下半年以来的通贷紧缩，造成市场不景气的大气侯，影响了贷款企业的效益，使大部分在股金部贷款的企业还不上贷款，股金部资金周转逐渐困难。 表(三) 城郊供销社股金部利率与银行利率比较存款贷款活期1年期3年期短期银行1.17%5.22%6.21%7.02%股金部6%17.28%21.6%21.6—31.2%注:银行利率为1998.3.25-1998.7.1人民银行的法定利率25 北京大学中国经济研究中心学刊 2000年 第一期供销社股金服务部由于把比例不小的股金贷给了地方政府的企业，有政府作后台，吸收非法存款、发放贷款有恃无恐。碍于地方政府的利益，人民银行支行不能进行有效的监管。在没有有效金融监管的情况下高息放贷，致使风险高的企业相对集中到供销社股金服务部来贷款。供销社股金服务部一开始在地方政府的干预下发放了大量的对系统外贷款。政府办的企业大多数风险较高，效益不好。到1998年8月11日国务院办公厅转发中国人民银行《整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施》之时，股金服务部已经集累了大批的坏帐，即使是想要规范股金的使用用途已经不可能了。大批的坏帐使贷款不能收回，为了维持日常支付只能是继续吸收存款，为了吸收到存款就不得不用高利率来吸引存款者，高的存款利率又推动了高的贷款利率，高贷款利率必然加强金融风险，增加呆款、坏帐，形成恶性循环，终于雪球越滚越大发生挤兑。2、地方人民银行支行没有行使有效的金融监管当地人民银行支行在供销合作社股金服务部一开始开展非法金融业务时没有及时制止，后股金服务部贷款给县办的企业，有了政府的干预贷款，更是不能对股金服务部进行治理整顿，行使有效的金融监管。在一个县城里供销合作社股金服务部可以变相吸收居民存款11,140万元，发放贷款6,347万元，而没有受到人民银行的取缔。当地人民银行支行仅是在一开始发现供销合作社股金服务部开展非法金融业务时向居民宣布股金服务部从事变相存款和发放贷款是违法行为，并没有真正及时行使金融监管，制止股金服务部的非法行为。加上供销合作社股金服务部贷款给政府办的企业，使其可以大肆吸收居民存款。以事先宣布红利率的方法，高息吸收存款，同商业银行同台竞争。然后再以更高的利率贷放出去。挤兑发生时，城郊供销合作社股金服务部对外贷款4,401万元，贷款10万元以上的企业就有22家。另外，城郊供销合作社股金服务部贷款还向个人发放贷款1,289.5万元。供销社股金服务部的存、贷款利率都在人民银行法定利率的3倍以上。这样严重违反金融法规的行为竟然从1996年3月延续到1999年5月发生挤兑之时。1998年8月11日，中国人民银行发布《整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案》要求供销合作社对新吸收的社员股金不再实行“保息分红”。而当地供销合作社依然高息吸收存款，并没有受到人民银行支行的制止。该《实施方案》要求立即取缔吸收存款、发放贷款的非法金融机构，也没有得到当地人民银行支行的执行。股金服务部业务上不受人民银行的监管，行政上实行垂直管理，而供销合作社又没有管理股金的经验。从业人员金融素质较低，风险意识较差。帐目混乱，在挤兑发生时，还没有确切的存、贷款金额数目。整个供销社系统并没有规定最低的备付金比例，备付金的比例比较低。城郊供销社的5个股金服务部7月底的股金余额为7,100万元，而库存现金仅有50万元，备付金率不到1%。在大量集中的资金需求面前，必然会发生挤兑。从宝丰县供销社 1996年3月恢复股金业务到1999年10月挤兑风波，暴露了人民银行支行金融监管的不力，致使股金服务部开展了大量的非法金融业务。没有有效金融监管，这种非法吸收存款、发放贷款的业务形成了恶性循环，增加金融风险，最终以挤兑的形式爆发出来是不可避免的。3、政府干预发放贷款县政府为满足县办企业资金需求，发展本地经济，授意供销合作社股金服务部向县办企业发放贷款。行政干预助长了非金融机构开展非法金融业务的气焰，增加了社会金融风险。供销合作社股金服务部有了地方政府作后台，阻碍了人民银行支行的金融监管。26 北京大学中国经济研究中心学刊 2000年 第一期在现在的政绩考核体制下，政府要创造最大的政绩，就要多办厂矿企业，多上项目，其投资意愿非常强烈。但是地方政府财政多是力量薄弱，由政府完全出资的投资项目很少或根本没有。这些企业一般不符合银行的贷款条件。在过去商业银行内部监管不严之时，地方政府是强令商业银行贷款给政府办的企业。现在商业银行监管相对较严，地方政府只好强迫自己能够控制的非法金融机构向县办或镇办企业贷款。并不是地方政府不知道非金融机构开展存、贷业务是非法的，而是政府为了给自己办的企业融资，就放弃了金融法规的执行。由于地方政府代表本位利益，当金融秩序目标与政府的本位利益相冲突时，地方政府就顾不上金融市场的有序健康发展。由于供销合作社股金服务部把部分款项贷给了县办企业，受政府重视。使得人民银行支行在金融监管时不得不考虑地方政府的意向。如果制止股金服务部吸收存款、发放贷款，必将割断县办企业的一大融资渠道，使这些企业立即陷入困境。政府的干预增加了人民银行支行的顾虑，放松了对供销合作社股金服务部的金融监管，使供销社股金服务部一直都没有有效的金融监管。在股金服务部大量吸收存款的过程中，因企业找政府领导托关系去贷款，使部分股金服务部负责人把此看作同政府领导接触受政府领导重视的机会。于是在本身资金需求并不是太大的情况下，不考虑本基层社分红情况，而是以高于银行利率2倍的利率来吸收存款，在政府的授意下贷给县办企业，而这些企业经营效益又不好，只好继续吸收存款以维持流动性，同时还不断发放贷款，坏帐缺口越来越大。但是由于背靠着政府这棵大树，股金部虽然在泥潭里越陷越深，但是他们心里明白出了问政府是不会不管的。发生挤兑后，县办企业因经济形势不好，根本还不上贷款。但这些贷款一开始就是通过政府贷放出去的，所以政府又不得不承担起保证归还的义务，加上政府出于稳定社会的考虑，在股金服务部支付无门又追不回贷款的情况下，只好充分了最后保证人的角色。实际上又一次上演了政府干预经济，充当市场主体保护伞的角色。政府最后给予存款者的保证，恰恰印证了存款者一开始存在的侥幸心理:不管供销合作社股金服务部开展的存、贷款业务是合法的还是非法，因为是把钱贷给了县办企业，政府最终都要为股金服务部的行为负责。四、从这起供销社股金挤兑风波中应吸取的教训1、人民银行应切实行使金融监管职责人民银行不能把金融监管仅当作制定政策，要切实行使金融监管职责。特别是市县级支行是政策执行的重要部门，关系着金融政策能否真正贯彻实施，要严格监督管理金融市场，切实保证金融监管力度。要发现问题及时解决，不能手软，金融风险是越拖越大。一些机构为了迅速融资，采取高风险的非法手段，或早或晚几乎无一例外会出现巨大的资金漏洞，雪球越滚越大，手段变本加厉。基层人行应该把风险解决在矛头阶段，防止非法金融机构越陷越深。人民银行应加强独立性，同时注意审查其他部门与金融有关的政策，制止以各种名义乱 批设金融机构，防止给非法金融机构造成生存空间。地方人民银行支行应增强金融监管的独立性，不应看地方政府眼色行事。以为给地方企业创造融资渠道就是帮助地方政府发展经济，实际上象这样的帮助只会给地方带来金融风险，最终受害的还是地方经济。地方人民银行支行是监督管理金融业务的金融当局，要把基层人行监管工作的重点转移到风险监管上来，使防范和化解金融风险成为基层央行的工作中心。应监督检查可能非法吸收存款、发放贷款的部门，制止乱办金融业务的行为。取缔各种非法吸收存款、27 北京大学中国经济研究中心学刊 2000年 第一期发放贷款或变相吸收公众存款的机构。在目前尚未实行利率市场化的情况下，严格执行法定利率，创造金融机构间平等的竞争环境，不给非法金融机构以可乘之机。切实监督各部门在政策执行中可能发生的违反政策原意的违法行为。揭露和制止打着政策晃子开展非法金融业务的行为。维持金融秩序，防范金融风险，保持金融市场和社会的稳定。市县人民银行支行不仅要对金融机构进行监管，还要严把金融市场的进入。查处非法金融机构，制止非法金融业务，坚决制止无序的、有悖于金融法规的不正当吸存和放贷行为，加大对非法金融机构的查处力度。对社会金融活动要重点加以整顿、规范和引导，坚决取缔非法设立的金融机构和非法金融行为，保证金融体系的平稳运行，避免经济金融运行中不必要的震荡， 保护存款者的利益。切实实现维护金融体系的安全与稳定，确保金融机构的稳健运营并促其健康发展。地方人民银行支行应加大对广大居民普及金融知识的力度，利用多种媒体扩大对金融知识的宣传，提高居民识别非法金融机构的能力和金融风险意识。发挥广大居民的监督作用，充分利用社会监督力量。强化社会金融意识，增强全社会对监管工作的关切度，共同维护金融秩序的稳定。2、 政府不应用过多行政手段干预经济地方政府在经济管理上要把工作重点转移到制定本地区发展远景规划、产业政策上来。在政绩考核中注重经济长期的良性发展，促使地方政府改变经济决策中的短期行为。规范政府行为，理顺政府同市场经济主体的关系，彻底改变政府用强制性行政手段为企业融资的行为。政府投资应严格执行项目投资资本金制度。不能盲目铺摊子、上项目，不顾经济效益没有成本核算，靠行政手段融资，发展企业。不能强迫金融机构贷款，更不能通过非法金融机构给自己的企业融资。《中国人民银行法》规定人民银行独立履行金融监管职责，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。政府应保证当地人民银行支行在金融监管中的严肃性和权威性，切实使基层人行能独立行使金融监管职责。地方政府不能从本位利益出发认为清理整顿非法金融机构就会影响到政府企业而为这些机构开脱责任，干预基层人行的金融监管。政府不包庇非法金融机构，更不能形式或实质上支持非法金融机构。地方政府应多从非法金融机构和非法金融业务增加社会金融风险、危害社会稳定的角度着想，支持、协调、配合人民银行对非法金融机构的清理整顿。非法金融机构发生了支付危机，是市场主体的自身超法律范围行为的结果，政府不应“代人受过”，更不能以自身特有的信用替非法金融机构为公众作出保证。即使是出于维护社会稳定的目的，也应该敦促办理非法金融业务的机构自身以各种经济方式向公众作出还款保证，而不能由政府作出保证。以防止形成示范效应，使其他的机构效仿而行，继续开展非法金融业务。同时防止居民形成依赖政府的预期，不利于提高居民的金融风险意识。政府减少对市场经济不必要的行政干预，有利于形成市场法人主体自我约束，风险自担的市场规则。使市场主体对自己的行为真正负起责任，减少对政 府的依赖。同时也使市场主体能在法律规定的范围内自主决策，去掉市场主体的靠 山思想，遵守法律，遵守金融法规，按市场规律办事，切实杜绝同类风波的再次发 生。28