政府购买社会组织公共服务问题与对策浅析

政府购买社会组织公共服务问题与对策浅析 摘要:向社会组织购买公共服务现已成为政府提供服务的重要方式之一,购买服务的项目也涉及到社会管理和社会事务的多个方面。虽然如此,购买服务在观念、运作流程等方面还是存在诸多问题。针对这些问题,试着提出探索提供服务的契约式新思路、完善运作模式、建立科学的评估体系等措施推进购买公共服务的发展。 关键词:公共服务;政府购买;社会组织;契约 近些年来,政府购买服务的内容不仅出现涉及范围大、购买领域广的特点,还呈现出了规模化、区域化的趋势,购买服务已经成为政府着实提升服务水平的有效手段。十八大报告提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”、“改进政府提供公共服务方式,加强基层社会管理和服务体系建设,增强城乡社区服务功能,强化企、人民团体在社会管理和服务中的职责,引导社会组织健康有序发展,充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”十八届三中全会关于全面深化改革的决定中提出“要改进社会治理方式,激发社会组织活力”。这些都充分说明了购买社会组织服务对于社会建设和社会治理的重要作用。 一、购买社会组织公共服务的实践探索 国内最早的政府购买是1998 年上海“罗山会馆”接受政府养老服务委托的例子,即政府直接提供场地,委托罗山会馆提供服务的形式。我国首次公开招标购买服务是2005年国务院扶贫办、财政部和亚洲发银行在江西省18个扶贫重点村开展“非政府组织和政府合作开展村级扶贫规划试点的技术援助项目”。从上海发源的购买公共服务近些年迅速发展,各地在这方面做了不少的探索。 (一)北京市近期探索 2005年,北京就已经开始实施项目申请方式购买社会组织服务,具体操作流程是:政府向社会公布购买项目,社会组织根据服务专长提出购买申请,通过项目评审委员会的投票、评议和审查,确定服务的承接对象后,承接者可获得一定的财政资金来开展公共服务,承接者在开展服务过程中必须接受政府和第三方的评估和监督。2009年,探索建立政府购买公共服务机制,设立了社会建设的专项资金,并于当年投入了1.5亿实施购买服务。2011年,“北京市社会建设工作领导小组办公室将继续利用社会建设专项资金,向社会组织购买5方面、40个类别共300个公共服务项目内容。”并在当年,细化购买公共服务项目,同时发布《2011年政府购买社会组织服务项目指南》,规定公益、居家养老、社区服务、社会管理、信息决策咨询等一些基本公共服务纳入购买范围。2013年,投入市级社会建设专项资金7571 万元购买 服务项目515 个,全年服务超百万人次。 (二)深圳市政府近年探索 深圳的探索是从城市环境卫生领域开始的,此后逐渐向医疗卫生、教育、居家养老、社区服务等领域延伸。2009年,深圳进行大部制改革,之后便加快了购买公共服务的进程。2010年3月17日,深圳市政府公报发布的《深圳市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施》和《深圳市社会组织发展规范实施方案(2010―2012年)》,改革社会组织登记管理体制,适当降低登记门槛,优化政府和社会组织之间的沟通协调机制。进一步转变政府职能,将政府事务性工作转移给社会组织,社会组织同时可以主动提出申请,来承接政府某些相关的服务工作。在社会发展中新增的社会管理和服务工作,凡是能委托的又能找到符合条件的社会组织,都可以转移给社会组织来提供,重点培育和发展社会公益、社会慈善类的社会组织。同时,加大财政支持力度,改变公共财政扶持社会组织的方式,适时在监督与评估上设定适当的“关卡”,由专家评审小组对需要转移的服务项目进行审查、对相关社会组织的能力等方面进行评估、对承接的社会组织的服务质量开展不定期的跟踪检查。 (三)上海市浦东新区的主要做法 上海市浦东新区做出许多有益尝试,以建立政府购买公共服务的新机制为出发点,逐步重构政府与社会组织的新型 关系。首先,建立新机制。在上海市首先确立了政府购买公共服务,制度规定浦东新区购买服务的各个环节的内容,比如明确了购买内容、强化契约式管理、实施完善的预算管理等等。其次,规范程序。向社会公布购买公共服务的试行办法,并征求社会大众及社会组织对办法的意见建议,确保购买公共服务制度贴切需求,切实可行。再次,完善政策。创造一个优化社会组织发展环境,搭建“政社合作”互动平台,促进“政社”之间的互动交流,政府了解实际情况后,制定科学有实效的政策,促进社会组织健康发展。最后,拓展领域。扩大政府购买的领域,强化购买公共服务的社会效应。发挥社区公益组织在提供相关服务的积极作用,建立委托社会组织管理机制,并实行网上公开招标;建立上海市第一家全部由社工组成的社区服务组织――上海公益社工 师事务所,事务所接受政府委托,提供社区的社会工作和居民事务等方面的服务。 二、购买社会组织公共服务的主要困境 尽管我国购买社会组织公共服务的地区一再扩大和普及,有些地区还取得不少成果。但因我国购买服务的总体水平还较低,在实际运作过程中,还存在各种各样的问题。 (一)购买的理念滞后 在我国传统观念里,政府是万能的,应该包揽社会的所有公共服务,政府政府应该亲力亲为,直接生产、提供和管 理各种服务事项,公共服务的生产者和管理者不能分开,必须都是政府。因此,当政府提供的服务存在缺陷时,大众也习以为常,不会考虑调换主体提供相应的服务。有些民众和政府官员消极对待甚至有意抵触政府购买公共服务。我国传统的观念深深地钉到了每个社会成员的脑海里,短时间彻底改变难度非常大,社会大众对购买公共服务的认识还很欠缺。 (二)购买的运作机制不完善 首先,购买的决策不科学。在购买公共服务时,政府缺少对大众需求的分析,对大从需要服务的内容了解不到位,导致政府对购买的具体内容把握不准。当公开竞标开始后,政府也缺少选择承接对象的标准,“有些地方将是否愿意听政府话作为选择标准”[4],这个时候,往往是领导集体甚至是领导个人决定选择,很可能导致购买服务过程中的腐败,直接影响购买公共服务进程甚至致其失败。其次,购买的流程有缺陷。购买的公开性不够,各地政府公共部门在进行财政预算时,并未向大众公开,有时候是名义上公开招标,实际是直接定向购买。购买的竞争性程度也不高,由于参与购买的社会组织数量很少,不能形成竞争格局,某些地方并没有采用竞争形式购买服务。最后,公共服务的定价和评估难度大。因社会效益的特殊性,公共服务带来的社会效益难以用具体物质化的形式来表示,再加上有些掌权者寻租,导致 定价难上加难。在实践中,对效率和效果的有效评估,往往像空中楼阁,很难实现。即便是购买服务工作相对完善的佛山市罗村街购买社区服务的案例中,对效率的评价也是无能为力。(三)购买过程中存在风险 首先容易滋生机会主义。在购买的过程中,机会主义的行为很可能会出现,甚至会出购买成本比政府提供服务成本更高的现象。目前购买服务时,一般为谈判模式和合作模式,前者基本是政府主导,情况复杂,可能导致内幕交易等问题;合作模式是以通过竞争或谈判模式形成的购买关系为基础,基于彼此信任进行合作,但是,由关系转化为依赖关系后,政府极可能被承接者绑架。其次容易导致承接者垄断公共服务。长期固定的提供某项服务,让承接者有了和政府谈判的能力,并能够影响督导评估标准的制定,影响公共服务的质量,降低公共财政的使用效率。同时还存在一个普遍现象,即政府购买大部分资金都拨到“官办社会组织”里,真正的“社会力量”受益减少,这导致公共财政资金分配不平衡,加重了草根社会组织的生存和发展压力。 (四)社会组织发展水平较低 我国的社会组织普遍存在规模小、人员结构不合理的现象。“法国每万人拥有110个民间组织,日本是97个,美国是52个,而中国仅为3个。”“调查显示,我国非营利组织的财政支出规模都不大,几乎90%以上的非营利组织每年支 出额在50万以下,而每年支出规模在100万以上的非营利组织不到2%。”从侧面可以看出,我国社会组织整体规模还很小。从事社会服务的专业社工所占的比例较低,缺乏专业的训练,服务的行为不规范、服务意识和水平均有待提高。同时,社会组织的能力亟需提高。我国社会组织发展程度还不够成熟,欠缺相应的的能力,缺乏竞争力,有些社会组织还未达到承接公共服务的水平,难以提供相应的服务。更多的情况是,社会组织占有的社会资源不够,不具备与政府或者其他购买者公平谈判的能力。 三、推进购买公共服务的路径选择 近些年我国购买公共服务在我国取得快速发展,但由于发展时间短、缺乏经验等原因,不可避免存在一系列的问题,在认真分析研究的基础上,指出切实可行的路径,完善和推进购买服务。 (一)探索契约式新思路 发源于西方国家,在20世纪80-90年代开始流行全世界的外包服务,这即是公共服务的契约化提供,在这种状态下,政府不再是公共财政的直接使用者,而是逐步充当了公共财政的分配者角色。在契约的条件下,政府、社会组织和大众之间要通过契约规定彼此之间的责任和义务,这种责任和义务是三方互相连接的桥梁。目前,我们要通过两个方面来建立责任和义务关系。一是用契约形式规定政府和社会组织之 间的责任和义务。要树立起社会组织与政府间的平等地位的观念,并在实际操作中贯彻落实,这样有利于契约的签订,从而规定二者之间的责任义务关系,推动购买服务的发展。在签订契约后,政府主要责任是评价和监督,社会组织的主要责任是按规定提供良好的服务。二是用契约形式明确大众和社会组织间的责任和义务。在契约签订后,政府退居幕后,社会组织走向提供服务的前台,直接面对大众。因此,在提供服务时,社会组织与大众间也应签订显性契约或者隐性契约,明确各自责任和义务,并把有偿服务和无偿志愿服务区分开来。 (二)完善购买流程 购买流程是否科学合理,关系到公共服务购买服务是否顺利,能否节约公共资金,因此,完善运作流程很有必要。首先要确定购买的内容。以公共性强弱来划定购买的大致范围,纯公共产品或是公共性强的公共服务应该还是由政府直接生产和提供,准公共产品或公共性弱的服务就可以由社会组织来承接提供,比如教育医疗、环卫保洁、社区服务、文化服务等等。继而政府在广开言路、充分收集公民需求的基础上,规定购买服务的具体内容。其次要制定详细的购买。以需求为导向确定购买的服务项目,不仅能更好的提供公共服务,而且能节省公共资源。选择购买方式也应该要纳入购买计划当中,因为只有确定了购买的方式才能确立后续 的正式购买和如何实施。确定资金来源,做好财政预算。资金一般是由政府财政拨款、社会公益基金结合提供的,应该制定购买服务的总体预算,对专项资金进行有效管理,提高资金的使用效率。再次是制定服务价格。根据公共财政的多少,政府应该实地调研并科学分析公共服务的平均水平,基本公共服务无偿提供,基本公共服务以外的,大众需付款购买,购买的价格由政府与对应的社会组织商定。最后是选择承接对象。政府在选择服务的承接者时,要坚持公正和公平的原则,对相关社会组织进行考核审定,以确定其是否具有提供服务的条件和能力。根据考核的结果,选定承接服务的对象,签订购买的合同,承接者依据合同规定按质按量提供公共服务。 (三)建立购买的评估体系 我国推行的公共服务购买评估系统在实施过程中还存在许多的不足,因此,政府要建立一个科学、合理、专业的购买服务考核评估体系。首先要成立独立的评估主体。美国1977年成立了一个第三方评估机构――“认可委员会”(COA)来评估社会组织的实力和服务成效,并将评估结果上交政府,作为购买服务时参考和依据。我国政府也应该在坚持政府主导评估的基础上,建立一个与COA同功能的第三方机构,评估转移给社会组织的公共服务实施情况。这个“COA”减少政府工作员参与,主要由评估和监督的专业人 士和被服务对象代表组织。其次要确定评估标准。政府及独立的评估机构应制定公共服务的各项评估指标,且尽可能细化指标的各个参数,做成条目式的标准,主要内容包括服务的质量、数量及实施效果。再次要选择合适的评估方式。采取一年一次或半年一次的频率,评估社会组织公共服务的提供情况,主要是对被服务对象的满意度进行直接评估;另外,对于期限比较短的合同,可以在实施过程之中或服务提供完成时再进行评估。最后要合理的运用评估结果。依照实施结果评估,采取百分制来划定五个等级,比如可以分为优秀、良好、中等、合格及不合格。“考核评估结果为优秀的服务项目,购买方或社会工作主管部门可以给予服务提供机构适当的奖励。考核评估结果不合格的服务项目,应当视情况扣减经费。” (四)强化政府公共责任意识 目前,政府对购买公共服务的各个事项的规定主要集中的购买的资金支付、服务提供的要求上,其他方面比如风险控制等少之又少。因此,政府要加强风险的认识和管理,建立以公共责任为重点的风险控制框架,并积极营造相应的社会氛围和环境,要成为公共利益的维护者和守护者。政府要增强公共责任意识,在购买公共服务过程中担起公共责任,一切以大众的利益和服务大众为出发点,以此来保障和实现大众参与并监督政府购买行为的权利。当承接者提供的服务 不达标或者服务质量打折扣时,不仅要追究承接者的责任,还要连带追究政府的相关责任。 (五)提高社会组织能力 社会组织是公共服务主要生产者之一,也是连接政府与公民的有效桥梁。因此,政府要强有力地支持社会组织发展。政府应当转变观念,对社会组织的发展加大支持力度,从立法和政策、财政和舆论方面创造一个良好的环境和氛围,支持和引导社会组织的快速发展。组织和统筹各方力量积极探索社会组织运行机制及孵化培育模式,探索成功的经验,建立孵化培育基地,推进社会组织孵化培育工作的开展。同时,社会组织生产和提供公共服务时,实际上也是进行资源分配,有权分配就有可能产生权力寻租,所以应该加强和完善内部的监督和管理。要拓展融资渠道,向企业融资时,社会组织可以承诺给予公开表彰和感谢,让其收获名誉和荣誉等精神方面的回报;向个人融资时,可借鉴北京宣武区“星级会员服务制”⑨的养老服务供给模式,这样即可以缓解资金紧张的困难,又可以提供好高质量的服务。要加强人才队伍建设,引入志愿的高技术人才加大培训力度,对内部员工要进行专业及综合培养,并完善激励机制、帮员工规划职业生涯。 政府在购买服务时,其实质也是市场行为,也在不断追逐“帕累托最优”的目标,即政府打算用最少的公共资金收 获最大的社会效益,满足大众的各种需要。如何真正意义上实现“帕累托最优”目标,是有兴趣和实力的学者孜孜不倦研究的动力,更是政府部门实践探索的目标,也是一个辩证的哲学命题。 参考文献: [1] 王浦劬,[美]萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究――中国与全球经验分析[M].北京:北京大学出版社, 2010. [2] 李军鹏.公共服务型政府[M]. 北京:北京大学出版社,2004.