农产品收购凭证抵扣税款存在的问题与对策

农产品收购凭证抵扣税款存在的问题与对策 1994年，伴随着增值税改革，增值税专用发票成为抵扣进项税的重要依据。同时，为了解决农产品经营及加工行业的增值税一般纳税人向农业生产者收购免税农产品抵扣进项税的问题，国家出台了增值税一般纳税人购进免税农产品，可开具农产品收购发票，并按照收购发票注明的价款和规定的扣除率计算抵扣进项税的政策，使农产品收购发票成为增值税链条中的一个重要环节，起到了减轻农产品经营及加工行业增值税一般纳税人的税收负担，促进我国农产品转化的作用。然而，近年来随着金税工程的全面实施，增值税专用发票管理工作日臻完善，而作为同等效力扣税凭证的农产品收购发票，因缺乏科学有效的监控措施，存在的问题日益凸现。这一由企业自开自抵，没有任何认证制度约束的农产品收购发票，为不法分子肆意抵扣税款大开方便之门，成为基层税务机关无法控制的一大政策漏洞。 一、农产品收购发票存在的严重弊端 1(农产品收购发票的开具使用已与国家政策初衷大相径庭。现行税收政策规定，农产品收购发票只有在增值税一般纳税人购进农业生产者销售的免税农产品时，才能开具并作为抵扣进项税的凭证。《增值税暂行条例实施细则》第31条限定:农业生产者，包括从事农业生产的单位和个人。财税字[1995]52号文件关于《农业产品征税范围注释》，进一步明确规定了农业生产者销售的自产农业产品，是指直接从事植物的种植、收割和动物的饲养、捕捞的单位和个人销售的注释所列的自产农业产品;对上述单位和个人销售的外购农业产品，不属于免税范围，应按照规定的税率征收增值税。然而，通过对农产品收购凭证的专项调查和我们在日常税收征管中实际掌握的情况看，植物油加工行业收购大豆、酿酒行业收购山芋干、造纸行业收购麦草、冷冻加工行业收购蔬菜、水产品等等，几乎没有一家企业是从一家一户农业生产者个人手中直接收购的，企业为减少麻烦和收购费用，都是从部分中间商贩手中收购大批量的农产品，然后汇总开具收购发票(每张发票顶额开具)。现实情况违背了税收政策初衷，使农产品收购发票失去了其原有存在的价值和意义。 2(经营者逃避纳税问题普遍存在。按现行税法规定，农业生产者销售自产农产品免税。许多农产品经营者利用这一规定逃避纳税，其主要手法有:一是骗取自产自销证明，以农业生产者身份出售外购农产品，不开销售发票不申报纳税。二是骗取联户出售自产农产品证明，以联户出售农产品经纪人出售外购农产品，不开销售发票不申报纳税。三是针对农产品收购加工单位难于及时收购到大量的必需农产品，特别是难于跨县〈市〉、省串村走户收购到大量的农产品和存放〈养〉和运输不便、成本过高而不可为的实际困难，利用人地熟悉收购到大量高度分散农产品且具有存放〈养〉和随时运输的优势条件，迫使收购单位在购进其农产品时不索要销售发票，从而不申报纳税。四是将外购农产品化整为零，批发给个体经营者，不开具销售发票不申报纳税。 3(造成一些行业增值税链条中断。增值税一般纳税人之间进行购销活动，都应以开具增值税专用发票作为计算销项税和抵扣进项税的凭证，这是增值税链条的基础环节。但由于农产品收购发票的存在，却打断了一些行业的这根链条，造成国家税款的流失。 4(出现增值不缴税的政策性问题。国家规定从2002年1月1日起，免税农产品的扣除率由10%提高到13%。这一政策的实施，造成了农产品经营及加工行业一般纳税人在生产经营中增值不缴税的问题。 iAccounting Department gang levels of credit business loans, loan review reviews, lending Center/approved credit business loan ex-operational risk monitoring and management or organization. 1) to review lender compliance, completeness of the information 5(为企业调节税款和偷逃骗税提供可乘之机。目前对农产品收购发票尚无科学有效的 措施，企业往往采取提高开具单价或虚开收购发票的手段来调节税款，即企业在收购农监控 产品时，故意提高开具单价，实行开票支付两种价，为多提进项税打基础;或每到月末结帐，当企业销项税大于进项税时，便先虚开一定数额的收购发票，以冲抵销项税，来达到进销项税额平衡。这也是农产品经营及加工行业长期零负申报和税负明显偏低的主要原因。更有甚者通过虚开收购发票达到偷税目的，对出口企业实行“免、抵、退”政策后，农产品加工出口企业虚开收购发票部分还将直接造成出口骗税。 6(税务机关征管措施不够全面有力。在防范意识上，对农产品经营者假冒农业生产者、联户销售农产品经纪人逃避纳税义务的手法及其后果，认识不够清晰，防范意识有待增强。在防范措施上，对农产品及其销售人身份确定上，侧重于有无〈农产品〉身份证明的管理，疏于证明真实性甄别的管理;对已知是经营者假冒农业生产者或联户销售农产品经纪人销售外购农产品，由购买者倒开收购发票的问题，侧重于对购买者违法开具收购发票的追究管理，疏于对经营者逃避纳税义务的追究管理;对违法开具收购发票的追究管理，责令限期改正多，作实质性处罚少，即使作出实质性处罚，在处罚上明显偏轻。 二、农产品收购发票存在问题成因分析 (一)税收政策与税收管理不匹配。税收管理是对税收政策的具体落实，而税收政策的制定要考虑税收管理所能控制的程度，如果二者脱节，就很难达到制定政策的预期目的。农产品收购发票政策制定时，就是未能充分考虑到税收管理的实际控制程度，因此形成了目前管理失控的局面。现行增值税实行的是购进扣税法，按一般经营原则，销售方开具增值税专用发票形成销项税，购买方取得增值税专用发票形成进项税，购销双方形成了经济利益上的制约关系，再利用高科技的金税工程进行监控，从而保证了扣税凭证的真实性和准确性。而农产品收购发票由购货方自已开具收购发票，既作为付款凭证，又作为抵扣税款凭证，实行自开自抵，人为地割断了购销双方的制约关系，从而形成了税收管理工作难以解决的漏洞。 (二)收购凭证功能异化、削弱了增值税的管理。一是使农产品收购凭证成为增值税抵扣凭证，削弱了增值税通过专用发票环环相联、互相制约的优点;二是虚开、多开现象的出现，留下很大的管理漏洞。一方面造成收购企业擅自扩大抵扣范围，另一方面造成无证户偷逃增值税。存在一些企业从农产品经营单位购进农业产品时，为了扩大抵扣额，一般不向对方索取发票，而是自行开具“收购发票”，不仅造成收购企业扩大收购凭证使用范围违规抵扣进项税，而且给经营单位进行账外经营提供了便利，造成企业小金库的存在。 (三)虚开收购凭证侵蚀增值税税基。由于收购发票是收购单位即用票单位自行填开，自行申报抵扣，因此存在较大的随意性，存在虚开、多开及调整当期应纳税款的现象，同时税务机关在对其开具填用方面缺乏有力的监控制度，这为不法分子籍此偷税提供了可趁之机。尽管我们现在采取了一些诸如凭身份证抵扣、本人签字等一些管理措施，但事实上，这些规定只能治标不能治本。对于不法分子而言，虚拟一个销售方易如反掌，而税务机关由于时间、地域等客观因素的限制，要想核实每一笔“收购业务专用发票”内容的真实性也是不太现实的，特别是外埠收购业务。 (四)监督稽核完全失控。增值税专用发票已通过金税工程实施了全面有效监控，但农产品收购发票尚无得力的监控措施和网络。因为收购发票是企业自己开给自己抵扣，这就决定iAccounting Department gang levels of credit business loans, loan review reviews, lending Center/approved credit business loan ex-operational risk monitoring and management or organization. 1) to review lender compliance, completeness of the information 了其不可能向增值税专用发票那样建立一整套防伪开票、认证系统。同时，由于农产品收购发票的接受对象是农业生产者，他们来源分散，索要发票意识差，这又使手工交叉稽核工作无法及时有效实行，税务机关很难一家一户找到这些人来验证收购发票的真实性。同时农产品收购加工企业的共性问题之一就是现金交易，无法通过银行对其资金流动情况进行有效监控。此外，对其收购的农产品很难进行盘库检查，落实真实的收购量，这也就使纳税评估等手段对其显得苍白无力。 (五)缺少稳定统一的管理力度。在防范经营者逃避纳税，收购发票使用单位违法使用发票上，各地税务机关采取了许多措施，强化了征管，但由于各地具体情况不同，在措施的侧重点上，强化征管的力度上存在很多很大差异，而且这种差异不仅是范围概念，还有时间概念，即同一个税务机关在不同的时间里，所采取的防范措施，强化的征管力度也存在差异，这种范围上，时间上的防范管理差异，从客观上为经营者逃避纳税，违法使用收购发票提供了生存条件。 (六)缺少社会各界的理解支持。长期以来，社会各界普遍认为农产品经营者和农产品收购加工单位是发展农村经济，帮助农民脱贫致富，保证广大群众日常生活需要和社会稳定的有功之臣，在税收上应给予扶持照顾，对税务机关依法征管不理解不支持。这种社会反应，从客观上给经营者逃避纳税，收购发票使用者违法开具发票撑了腰壮了胆，给税务机关依法征管形成了很大压力，在一定程度上削弱了征管力度。 (七)进项税与销项税税基不一致。目前，从表面上看农产品经营及加工行业进、销项税的税率都是13%，但由于计提进项税按含税价，计提销项税按不含税价，形成了税基口径不同，造成了增值不缴税的“怪圈”，违背了增值税的原理，出现了致命性的“硬伤”。 三、解决问题的办法和建议 产生上述问题的原因，一是企业或个人受利益的驱动，二是税收政策失误造成的问题。而要解决上述问题，从目前的实际情况来看，应着眼于长远目标和解决短期目标来考虑解决。 长远目标:逐步缩小农产品使用收购凭证范围， 将其全面纳入金税工程管理系统的管理，最终取消农产品收购凭证扣税政策，并适当降低纳税人税负水平，增值税管理。 政策的调整需要逐步过渡，直接取消收购发票近一段时间难度比较大，鉴于收购凭证目前存在的必要性，要采取强有力的监控措施，加强对收购使用单位管理。 1(严格一般纳税人收购发票使用资格的审批制度。税务机关应从各个方面对申请使用收购发票的企业进行认真审查，严格把关，确保使用收购发票资格的审批不流于形式。同时要加强日常的管理和检查工作，对帐簿不齐全，会计核算不健全，特别是库存农产品的原始资料不记录或记录不完整的，一律不得领购和使用收购发票，已领够使用的，停止供应并收回已领够的收购发票。 2(加强对收购货物数量及进出仓的管理。由于现行增值税实行购进扣税法，进项税额的大小直接影响到企业当期应纳税额的多少。为了少缴税款，一部分农业产品收购企业，就利用提前或滞后以及虚构收购数量开具收购发票的方式调整当期的应纳税额。为核实企业收购业务的真实性，制约企业据实填开收购数量，应积极推行收购数量报审制度，分行业、分规模地对不同企业核定不同的收购数量报备底限，对一次性购入数量较大的应及时下户核iAccounting Department gang levels of credit business loans, loan review reviews, lending Center/approved credit business loan ex-operational risk monitoring and management or organization. 1) to review lender compliance, completeness of the information 实，特别是对临近月末时频繁的收购业务进行确认，以防收购单位借机虚开、多开收购业务专用发票，调整当月应纳税款。对不报备的收购业务，不予抵扣进项税款。 3(加强对以农副产品为原料的产品产出率管理。针对农副产品易变质腐烂等特点，企业很容易以正常损耗为由或是提高产品单耗来增加产品成本，因此为了防止企业盲目地虚开收购发票，以"进多出少"来偷逃税款，加强产品产出率的管理是十分必要的。税务部门可根据有关行业，计算出正常情况下产品的成品率、折损率等有关指标，合理划分正常与非正常损失的界限，加强对原报废的管理，借以评估企业的纳税水平。 4(加强对收购农产品价格的管理。收购价格的高低直接影响抵扣税款的多少，加强收购价格的管理是收购凭证管理的重要环节。收购价格是否合理需要大量的外部数据和市场信息，因此，加强各有关单位的交流与合作是必需且重要的。同时也要预防有的企业虚增收购凭证上的收购价格。通过税收评估工作，在日常管理中发现使用收购凭证出现纳税申报异常、农产品价格异常、产地异常等的，及时移交纳税评估岗位评估，经评估无问题的继续使用收购发票，涉嫌偷税的及时移交稽查部门处理。 5(加强支付货款的管理。银行规定企业日用现金量为500元，按此标准，企业用现金结算应该是很少的，但目前企业大都采用现金结算的方式 现金的流通增加了税务机关的管理难度。为此设想取消现金支付方式，要求企业收购业务必须实行银行结算，统一由企业委托银行支付，税务机关通过与银行联系来辅助加以管理，便于核实企业收购业务的真实性。 6(应在广泛认定增值税一般纳税人的基础上，以金税工程为主线，真正实现增值税的"凭票抵扣"制度，由市场规则来调节市场运行，而不是以税收的让步来保证某产业的发展，对国家确需支持的，可采取转移支付手段予以补贴。 7(规范自产自销证明的管理。建议由省国税局印制有申请证明者基本情况，有备查联，有开具规定，有统一编号的订本式自产自销证明，归属国税机关管理，委托地方某一级行政机关开具，并签定既能调动开具者积极性，又能保证开具者忠于职守的委托书。这是切断经营者假冒农业生产者逃避纳税的一条重要途径。 8(严格对征收管理的督促检查。将农产品经营业税收征管标准具体落实到责任区和相关人员身上，同时把征管的力度，深度及其效应尽可能进行量化，列入正常的征管考核中。目前，还应在全省，乃至全国范围内开展一次整顿农产品税收秩序，规范收购发票使用的专项行动，通过这项行动一方面打击逃避纳税行为和违法开具收购发票行为，另一方面统一税务机关内部对征管农产品经营业税收的认识和行为。从而，使经营者逃避纳税，收购发票使用单位和个人违法开具发票无机可乘，无空可钻。 9(加速收购发票与自产自销证明的电子化进程，及早与金税工程并轨运行。税务机关应按月将纳税人开具或取得的农业产品收购发票录入金税工程，在全国范围内比对核查，这样才能从上正本清源，杜绝税款流失。 10(优化征管环境。各级税务机关将农产品经营业的税收政策，收购发票的使用规定认真向当地党政领导汇报，向有关部门通报，并借用各种宣传工具，多渠道，多形式地向社会广泛宣传，同时优化税收征管服务，争取社会各界的理解支持，减轻压力，阻力，消除顾虑从而放手依法征管。 iAccounting Department gang levels of credit business loans, loan review reviews, lending Center/approved credit business loan ex-operational risk monitoring and management or organization. 1) to review lender compliance, completeness of the information