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政府职能转变

2017-09-01 32页 doc 61KB 31阅读

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政府职能转变政府职能转变 政府职能转变,是指国家行政机关在一定时期内,根据国家和社会发展的需要,对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府职能转变的必然性,是由影响政府职能的诸多因素所决定的。 全能型政府的职能模式是计划经济的产物,是我国经济体制改革的主要对象。在计划经济条件下,政府通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理,政府是全能型的。政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色,为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。社会主义市场经济的完善,要求政府把微观主体的经济活动交给市场调节。政府由原来对...
政府职能转变
政府职能转变 政府职能转变,是指国家行政机关在一定时期内,根据国家和社会发展的需要,对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府职能转变的必然性,是由影响政府职能的诸多因素所决定的。 全能型政府的职能模式是计划经济的产物,是我国经济体制改革的主要对象。在计划经济条件下,政府通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理,政府是全能型的。政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色,为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。社会主义市场经济的完善,要求政府把微观主体的经济活动交给市场调节。政府由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务上来,转换到为企业生产经营创造良好发展环境上来。这一重大转变是艰难的,但却是完善社会主义市场经济必须啃掉的“硬骨头”。 随着社会主义市场经济的发展,尤其是国有经济布局的战略性调整和国有资产管理体制改革,政府的公共管理职能和国有资产出资人职能分开,政府与国有企业在市场中的角色混淆现象得到改变;非公有制经济的发展迫使政府管理经济方式转变;现代产权制度的建立也将使政企不分、政社不分、政事不分的现象有一定改变。但政府对微观经济活动的不当干预与市场竞争秩序维护“缺位”并存,政府规模的膨胀加剧,影响了市场交易的顺利进行。 事实证明,把经济决策权归还给市场主体,同时提供各类市场主体自由竞争、公平交易的市场环境,让市场主体分散决策并独立承担经济后果和社会影响,政府专注于市场环境和市场秩序维护的有限理性思维,更有利于市场经济的发展。 我国政府职能转变的战略目标: 1、按照社会主义市场经济要求,转变政府职能,实现政企分开。 2、调整行政组织结构,加强宏观调控部门,减少专业经济部门,适当调整社会服务部门,加强执法监督部门,培养和发展社会中介组织 3、按照权责一致的原则,调整行政部门的职责权限,明确部门间的职责分工,相同或相近的职能由同一部门承担,克服多头管理、政出多门。 4、按照依法治国、依法行政的要求,加强政府职能体系的法制建设,实现政府职能运行的法制化。 社会环境变迁是政府职能转变的外在动因。 公共行政科学化是政府职能转变的内在动力。 技术手段的创新是政府职能转变的根本保障 传统行政文化是影响政府职能转变的制约因素。 当前我国政府职能转变的途径探索 [摘 要]继续推进机构改革是深化行政管理体制改革的一项重要任务,机构改革必须以政府职能转变为基础,与政府职能转变同步进行。政府职能转变,要从我国现阶段的基本国情出发,按照建立社会主义市场经济体制的改革总目标,同时借鉴国外的成功经验,合理界定我国政府职能,探索一条正确履行政府职能,积极发挥政府作用的新路子。 行政管理体制改革是一个不断深化的长期过程,转变政府职能是贯穿这一过程的重要课。政府职能转变,是指国家行政机关在一定时期内对社会公共事务管理的职责、作用、功能的转换与发展变化。包括管理职权、职责的改变(对哪些事务负有行政管理权责,管什么,管多宽,管到什么程度),管理角色(主角、配角等)的转换,管理手段、方法及其模式的转变等。十六大报告指出政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,政府机构需按这个总要求转变职能。 那么它转变的主要内容、根本途径是什么呢,通过调查和研究,笔者认为,政府职能的转变应该主要从以下几方面入手: 一、努力建设廉洁勤政、务实高效的政府 一个机构庞大、人员臃肿的政府,不仅会加重财政负担,增加政府成本,而且导致效率低下,远远适应不了行政管理现代化的要求。经济想要加速发展的首要前提,就是要建设廉洁勤政、务实高效的政府。 建设廉洁政府,就要充分认识政府在反腐败中的特殊地位和作用,搞好自身的廉政建设,真正树立起廉洁行政的形象。要在制约行政权力上下工夫,建立起有效的廉政制约机制。在公务员收入相对不高,而又面临市场经济种种利益诱惑、物价频频升高的情况下,要从制度和配套措施上形成保障公务员廉洁行政的机制。同时,必须保证每一个政府机关及其工作人员都要广泛接受来自各方面的监督,特别是来自人民群众的舆论和批评监督。建设高效政府,首要的就是精简机构,建设精干的强有力的政府系统,进行干部人事制度改革,使人才脱颖而出;要下放权力,正确处理中央与地方、集权与分权的关系,既要加强宏观调控,维护中央的权威,又要调动地方的积极性。建设高效政府的另一方面就是杜绝官僚作风,发展社会主义民主,充分调动人民群众的积极性。同时还要进行经济体制改革,尽快建立社会主义市场经济体制,从根本上推动生产力的发展和社会进步,体现行政效率的提高。 二、强化市场监督职能 目前,我国各级政府对市场秩序的规范和监管还十分薄弱,规范市场秩序的法律法规还不健全,地方保护主义和行政垄断严重,加上执法不严,管理松懈,纪律松弛,甚至有法不依,违法不究,致使市场秩序比较混乱。突出表现为假冒伪劣商品泛滥,偷税、逃税、骗税、走私等,建筑领域弄虚作假、工程质量低劣等问题严重。 为此,必须建立现代市场监管制度,加强市场监管力度,建立公平竞争、规范有序的市场新秩序。首先,要加快有关市场规范的法律法规建设,比如尽快出台反垄断法,采取法律手段打破行政垄断,防止企业相互勾结,形成价格联盟,损害消费者利益;其次,要加强对市场的监管力度,严格执法,从严治政,采用经济、法律和必要的行政手段,打击各种违法乱纪、扰乱市场秩序的行为;再次,在石油、天然气、电力等行业与政府维持公平市场秩序密切相关,在实施政企分开改革的同时,要建立独立的监管委员会,将政府决策职能与监管职能分开,以加强对权力的监督。 三、继续深化行政审批制度改革 市场经济中,政府职责之一是宏观调控,然而在现实生活中,政府“越位”的现象普遍存在,管了许多不该管、管不了、管不好的事,管得过多过细。特别是不合理、低效率的项目审批制度,已成为影响我国投资环境、影响企业竞争能力的严重问题。改革行政审批制度势在必行,只有摆脱了大量微观审批事项的政府,才能够研究超前性、深层次的战略性重大问题,才能集中精力搞好宏观调控。 加快审批制度的改革,一要搞好行政审批项目的审核和处理工作,减少政府审批事项和审批范围;二要缩短审批环节和审批周期;三要公开审批,规范审批程序;四要明确审批责任,健全监督机制,对审批行为进行必要的监督;五要改革审批部门普遍存在着的重审批、轻监管,重权力、轻责任现象。 四、转变政府管理方式,实现微观管理向宏观调控的转变 微观管理,指政府站在出资者立场上,依靠行政命令、参与企业治理结构或直接介入市场的方式,对微观经济主体实施的一种直接管理,主要指国家和地方政府机构对公有制企业的直接管理活动。宏观调控,指政府运用宏观经济政策对宏观经济运作所进行的“控制”或“调节”,它是政府通过调整其所掌握的某些经济变量(如财政支出、货币供给),来影响市场经济中各种变量的取值,从而影响私人经济部门行为的政策过程。 加入世贸组织以后,政府垄断一切,宏观、微观一把抓的弊病暴露得更加充分。今后,政府应该减少对经济主体的直接管理,更多地运用间接调控手段,以更灵活多样、更讲究效益的方式进行宏观调控。凡是企业和个人能够做好的事情,政府就不插手,凡是市场能够优化资源配置的领域,政府尽力为其创造有利条件。即使在“市场失灵”领域,也要考虑是否需要政府发挥作用,政府发挥作用是否有效,是否有更好的办法。只有在不仅需要而且能够做好时,政府才进行干预。 五、切实转变政府工作方式,提高工作效率 转变工作方式,提高工作效率,首先就要做到严格依法行政。根据世贸组织要求,政府要保证法律法规在全国的统一实施,有比较完善的依法行政体制,政府行政过程应当是透明的、可预见的、公开的。各级政府部门应当摒弃陈旧的管理方式,严格依法行政,由权力行政转向规则行政,从随意裁决转向依法办事。其次,要公开。透明度原则是世贸组织的一项基本原则,也是改进政府管理方式的一个基本方法。各级政府在管理过程中应尽量做到决策公开、过程公开。再次,要推行管理信息化。尽快实现政府管理信息化,不仅有利于提高行政管理效率,加强政府各级机关及各级部门间的信息沟通,也有利于政府与内外商人之间的联系和方便商人们办事,使行政管理更准确、快捷地实现互动。 六、加强人口、资源、环境等方面的管理职能(社会管理职能) 加入世贸组织以后,我国的人口、资源、环境面临着新的形势和新的要求。人口、资源、环境工作,不仅要把国内因素与国际因素结合起来考虑,而且要更多地考虑国际因素。加入世贸组织,既为我们充分利用国内外两个市场、两种资源,实现经济社会与人口资源环境的协调发展提供了新的机遇,也对我们提高经济和社会的可持续发展能力提出了新的挑战。为此,必须加强计划生育工作,稳定低生育水平,提高出生人口素质;强化国土资源管理与合理利用,建立政府管理与市场运作相结合的资源优化配置新机制,全面加快资源调查、规划和管理,不断提高对资源的保护,深化有偿使用制度改革,推进国土资源市场体系建设,做到产权明晰、规则完善、调控有力、运行规范,依法保护资源所有者和使用者的合法权益。进一步把国土资源的管理、利用与开发纳入科学化、规范化、法治化的轨道;加大环境保护和生态建设力度,加强水利建设和对水资源的管理。 七、加强公共服务,建设服务型的政府 建立服务型政府就是要确立服务理念,树立服务意识,当好人民公仆。新形势下政府的一个重要职能,是为企业发展和各类创业者提供良好的环境。政府应通过发挥经济调节、市场监管的职能,为企业发展创造宽松的宏观经济环境和公平竞争的市场环境;通过形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,为企业及人民群众干事创业提供优质到位的服务;通过不断完善硬环境、优化软环境,营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的氛围,让一切创造社会财富的源泉充分涌流。 继续推进机构改革是深化行政管理体制改革的一项重要任务,机构改革必须以政府职能转变为基础,与政府职能转变同步进行。20世纪80年代开始的行政机构改革,至今已经取得了不少进展,但转变政府职能仍然是一个努力的目标,具有长期性和渐进性,我们应该用发展的眼光去审视它。尤其是我国加入世贸组织后,许多领域要同国际接轨,要按国际惯例办事,政府行使其职能(尤其是经济 管理)的方式、方法和手段等必须相应地不断做出新的调整。我们既要有长远规划,又要有近期目标,循序渐进,不断深化行政管理体制改革。 政府职能转变的思考 文章摘要:本文对我国政府职能转变的历史进行了总结,指出我国政府职能的转变早已开始。同时对当前我国地方政府的职能转变进行了探讨,指出地方政府职能转变的关键在于体制和制度创新。 关键词: 政府职能 市场领域 经济空间 体制 制度创新 信息化 党的十六大提出了全面建设小康社会的目标,并明确指出“完善社会主义市场经济体制,保持国民经济持续快速健康发展;进一步转变政府职能,改进管理方式”等要求。随着中国加入WTO,中国经济正快速融入世界经济,政府职能转变成为一个迫切的问题。不仅中央政府的职能需要进行根本性的转变,特别是地方政府职能的转变成为经济发展和世人关注的焦点。 一、我国政府职能的转变早已开始。 党的十一届三中全会确立了“把工作重心转移到经济工作中来”,实际上是理顺了各级行政关系,明确了政府工作的主要任务,实现了政府工作从文革时的混乱状态到条理有序的第一次转变。这次转变是我国改革开放的起点,是真正意义上的历史转折,二十多年来的经济发展成果都建立在这次伟大的变革的基础之上。 改革开放之初,沿海地方政府都着重于制定实施各种优惠政策和相关配套政策,大力招商引资,是一种经济空间和市场领域的建构行为。到八十年代末期,全国有条件的地市政府基本上都组织实施了招商引资及配套政策行为,从而形成了第一次招商引资潮,政府工作的重心真正转移到经济上来,其职能则侧重到建立、开辟市场领域上来,并初步形成了各具特色的区块经济模式,使区域经济的格局基本具备,基本构建了满足国家和地方经济起步的需要,并在国际经济发展中利用本地优势形成一定规模的经济空间和市场领域。这应该是地方政府职能转变的实质性突破,也是政府职能具体内容的转变,是继明确的经济方针以来的第二次政府职能的转变。 直到现在,西部落后地区的政府仍然将工作重点放在招商引资上面。在西部大开发实施的三年中,西部各省市明确地提出了“招商引资”为经济发展的重点。国家也明确提出了“依托大城市,以线带点,以点带面”的方针,其所解决的仍然是经济起步阶段的构建经济空间和市场领域问题。 沿海地区的大部分地区却早已超越这个阶段,因为在这些地方外地和国外投资的稳定增长已形成一种格局,这些地方政府职能的重点已经转移并升级为经济空间的开拓,资源优化配置,经济结构调整和经济增长的宏观调控,转变为政治,经济,社会发展的综合调控。在九十年代的中后期,我国的经济发达地区,特别是沿海发达地区,这种政府职能的转变尤为突出,实际上成为国家地域经济发展的先锋和探路者,也使我国地方政府职能的第三次转变,也是经济持续高速发展中的大转型。 当然这种转变还存在许多问题,旧体制和旧制度的影响间或存在,并不能真正适应我国民族复兴和经济的健康可持续发展的需要,在我国经济逐步融入世界经济,国际竞争逼近国门时,暴露出了许多问题。例如:环境保护及可持续发展问 题,经济发展决策的科学性,经济结构的效率问题等等;还需要经过深化改革和加快开放才能够实现真正意义上的政府职能转变。 二 、目前,大多地方政府的工作职能的着重点在本地市场领域的管理,本地市场秩序的规范,本地市场内涵的拓展。 经过改革开放后二十几年的发展,许多地区,特别是沿海地区的经济空间已形成了一定的规模,有些已经十分发达,在国际区域经济中具有一定的影响。虽然与国际同类地域相比还存在相当的差距,但如何将本地的相对优势的市场领域和经济空间实现超常规发展,进一步优化地方经济结构和资源配置,是地方政府职能的重心,于是政府的职能更多的是在经济的宏观调控方面。 1。本地经济空间和市场领域的宏观管理。 对于中东部经济发达地区,其区域性经济空间和市场领域在国家经济运行和发展中已经具有相对优势,事实上已经形成了区域经济中心。其作用相当于经济发展的原动力,在国家经济的发展中起主导作用,类似于过去经常提到的“龙头”作用。这种起主导作用的经济地域不仅存在本地域经济发展的宏观调控问题,事实上其政策与政府行为还直接影响了相关地域的经济运行和发展。 一方面,在国家宏观经济调控中游直接的针对性政策和宏观调节,使得主导性经济区域的经济发展在适应国家经济运行和发展的前提下,要兼顾其相关地域的经济利益;另一方面,地方政府也极力为促进地方间或区域间经济融合进而进一步发展和提升本地经济做出了不懈努力。采取了提升城市竞争力的结构优化战略和各种制度创新的举措,不仅是地域经济快速发展,还带动相关地域经济的发展,形成了区域经济以城市化为特征的现象。 例如,环杭州湾上海、杭州、宁波等六城市之间社会、经济相互联系密切的“金三角”区,港,澳及深圳,珠海等地区;都在我国经济发展中起着举足轻重的作用。 2。本地市场秩序的规范与本地市场内涵的拓展。这主要表现在优化经济结构和资源配置,规范市场主体的竞争秩序;集中主要精力培育新经济增长点;发挥地方经济的主导作用,强化优势行业经济的引擎功能,促进区域经济的融合发展等方面。 地方政府职能转变的思考 来自: 第一范文网 三、地方政府职能的决定性转变在于体制和制度创新。 1。突出地方政府在直接参与经济管理职能方面的创新。 重视政府的公共支出对经济的调节和影响作用。坚决推行政府采购公开,公平,公正,提高政府采购的透明度和效率,强化其对经济增长的拉动作用。深化国营企业改革,发挥国营企业对经济的作用。随着十六大提出国有资产的分级管理,要强化国有资产管理部门的职能转变,改革国营企业管理体制,把国营企业做大做强,真正实现国营企业在地方经济中的主导作用。 2。加速政府管理经济的根本性转变,结合政府机构改革,把部分职能让位给各类中介组织。因此,政府如何使其管理经济的行为高于企业的具体行为,对企业起指导、监督和服务的作用是其职能转变的当务之急。应当通过机构改革等方式把现在由政府承担的部分管理和服务职能让渡给各类中介组织。为此,政府要培育和健全社会中介组织,使其成为承担政府管理社会服务的具体组织者和运行者;建立健全行业协会组织,使其成为政府产业政策的切入点;加强对中介组织 的管理和监督,促使它们规范运作,健康发展,维护公平的市场竞争秩序。其中的关键是各类中介组织的组成,既要有代表政府施加影响的人员,又要有国营企业的代表,还要有民营经济的代表和广大人民群众的代表,使其既能反映地方政府的意愿,又要有各方面的意志体现。 3。强化政府经济决策的科学化,规范化,民主化,以及政府在经济结构调整方面的关键作用,对政府的宏观调控职能进行大胆创新。 结合本地实际,注重产业结构的建立和调整。发挥政府的产业政策指导作用,通过地方优惠政策促生优势产业和支柱产业,建立相对优势的市场领域和经济空间,完成经济结构的升级,并根据变化了的经济形势进行产业政策的调整和转移。 在区域经济的发展中,积极参与区域经济产业链的建立和发展。国内和国外的实践证明,区域产业链是区域经济提升内涵,加强融合的必经之路,是地方经济的发展的基础性推动力。在国家总体经济的发展中,重视新市场的发展,重视基础市场的发展,扶持中小企业的发展,保持经济总量的增长。 因此要求政府在实施经济政策职能方面要科学化,规范化,民主化,兼顾地方与全局,兼顾国营与民营,在经济理论研究和经济政策实践两个方面都要走在时间的前面。 4。抓住经济发展的关键,规划发展地方资本市场和人力资源市场,对地方资本和人力资源进行引导和扶持,既能为地方优势市场领域的发展形成保障,又能在在跨区域资本流动中促进地方经济的良性可持续增长。 地方资本市场的建立和形成,需要地方政府在国家政策的许可下,进行基础性制度的创新,以解决资本市场发展滞后的问题。为国有资本和民营资本的规模化发展提供政策性支持和引导。规模资本是经济发展的重要特征,也是经济发展的强大推动力。 为中小企业的发展建立有效的资本市场,对中等以下规模的资本运作提供完善的市场。政府必须在地方经济空间内开辟有效的资本运作市场。不仅需要制度上的创新,更需要政府在管理上进行创新。 符合实际,各具特色,行之有效的地方资本市场制度将会形成。在国家宏观资本制度的约束和支持下,地方资本市场相互融合,相互促进,不断发展和完善,将会成为我国经济发展的原动力。 5。完善政府经济管理的方式,加速实现经济管理的信息化。当今社会的信息化大潮席卷全球,网络延伸到社会的每一个角落,信息化已成为不可抗拒的历史潮流。现有的政府职能,特别是经济管理服务职能,必须实现信息化,提高工作效率和决策的科学性,实现公正,公开,公平,既能方便企业和公众,又可节省政府办公经费和人员,还可以精简政府部门,深化政府机构改革,提高政府行为的效率。同时,通过办公信息化,可加强政府部门之间的信息交流,有利于搜集公众的意见,接受公众的监督,加大政府决策的透明度。政府信息化的步伐直接关系到国家综合实力的发展,现在已是刻不容缓。 在政府职能的三次转变过程中,我国经济保持了高速持续发展,随着入世和国际竞争的加剧,以及地方经济发展的不平衡和多样化,国家应采取地域经济分别对待的方针和政策,在现有的地方政府的职能不尽相同的条件下,强化国家经济的宏观调控职能,促进地方政府职能全面有序地进行第四次转变,使我国经济的内涵进一步扩大,各区域经济的融合度不断深化,全面提高我国经济整体参与国际竞争的能力,在国际经济的进一步高度融合和竞争中实现中华民族的伟大复兴。 我国政府职能转变经验和教训 一、政府在推动经济发展方式转变中负有重大责任 我国在制定“九五”规划时就明确提出转变经济增长方式问题,党的十七大又进一步提出了加快转变经济发展方式的战略任务。多年来,我国经济发展方式转变不断有所进展,但从总体上看,问题仍比较突出。集中表现为:一是发展结构不合理,主要是产业层次低,城乡、地区发展不协调,社会事业发展滞后,投资消费关系失衡;二是经营方式粗放,投入多、消耗高、效益低,付出的资源和环境代价过大。我国经济发展方式存在的问题,既同我国经济发展的阶段性有关,也同我国经济发展内外部环境的变化有关,更同政府职能转变滞后有关。政府的职能和行为决定着政府管理的基本方向和主要形式,政府作为公共权力行使者、政策措施制定者、经济活动管理者、国有资产所有者、改革创新组织者所具有的特殊地位,决定了政府对经济发展方式具有广泛的、重要的影响和作用。要加快经济发展方式转变,就必须加快政府职能转变。 从国际发展经验来看,经济发展方式既受特定发展阶段以及资源禀赋条件等客观因素决定,也受发展观与发展战略导向、管理体制和政策安排等因素影响。经济发展方式转变既可以是自发的渐进的历史过程,也可以是政府自觉推动的战略性转变过程。对于不同的国家来说,需要根据自己的国情采取合适的推动经济发展方式转变的形式。西方发达国家经济发展方式转变大多属于市场推动的过程,但政府也实施了一定的干预,通过制定发展战略和政策,完善各种法律和制度,规范市场进入标准和市场主体行为,保证市场竞争的有序进行;政府大力投资于科技、教育、卫生和其他公共领域以改善劳动者的素质,加速人力资本的积累;通过税收、财政转移支付等经济手段调节社会分配。对西方发达国家政府在推动经济发展方式转变过程中的作用和经验,我们还需要深入研究和分析,借鉴其有益之处。 中国特色社会主义市场经济模式,体现了社会主义国家决策高效、组织有力、能够集中力量办大事的优势,我们要发挥这个比较优势来推动经济发展方式的转变。随着经济发展规模的扩大和市场化程度的提高,影响经济发展的因素在逐渐变化,经济发展方式转变的部分任务将逐步由市场自行解决。当前,我国市场经济仍处在发育和完善的阶段。在这样的情况下,转变经济发展方式,包括调整产业结构,协调内需与外需关系、投资与消费关系、城乡关系、区域关系,协调经济发展与社会发展、节约能源资源和保护生态环境,还需要发挥政府宏观调控和管理的重要作用。从我国现阶段的实际情况来看,需要自觉发挥社会主义市场经济模式比较优势的功效,来加快推动经济发展方式的转变。 形成有利于科学发展的体制机制,完善有利于加快经济发展方式转变的制度安排,需要把政府职能转变放在更加突出的位置。国际金融危机以后,我国经 济发展一度陷入严重困难,实际上是经济发展方式受到了冲击。当前,经济发展中许多粗放经营、结构失衡等深层的矛盾和问题都同政府职能转变不到位密切相关,迫切需要加快突破一些影响和制约经济发展方式转变的关键环节和制度。经济社会生活中潜在的风险也要求强化政府社会管理和公共服务职能。因此,只有进一步转变和正确履行政府职能,才能有力地推动经济发展方式转变。 二、加快转变政府职能,着力形成有利于经济发展方式转变的制度和环境 从根本上来说,加快政府职能转变,就是要合理界定和健全政府职责体系,正确行使政府职能。具体来说,就是进一步加强和改进宏观调控与市场监管,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用;就是更加注重社会管理和公共服务,促进社会公平正义和维护良好社会秩序。当前,应着力抓好以下几个方面: 第一,加强和改善宏观调控,从制度上保障市场在资源配置中发挥基础性作用。要遵循社会主义市场经济规律,完善宏观调控体系和制度,着力提高宏观调控和管理水平,为加快发展方式转变提供有力的制度保障和营造良好的环境。在当前应对国际金融危机冲击、加快经济结构战略性调整的情况下,尤其要加强宏观调控和政策引导,包括发挥国家规划、计划、产业政策和信息服务的导向作用,完善市场准入制度和标准规范,纠正片面追求增长速度而忽视结构、质量和效益的现象,淘汰落后产能和防止产能过剩,促进自主创新和技术进步,鼓励发展战略性新兴产业,促进城乡、地区协调发展。要增强宏观调控的前瞻性、科学性、针对性,健全宏观调控制度。宏观管理还要体现出中央的决策权威,确保中央政令畅通和宏观调控决策有效。同时,要坚持社会主义市场经济的改革方向,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用,以利于提高资源使用效率和效益。创造一个有效率的市场环境更具有基础意义,要完善市场体制和竞争机制。企业是市场的主体,是优化结构、节约资源、提高效益的基础,必须使企业充分行使生产经营自主权。目前的问题是:政府及有关部门仍然管了不少不该管也管不好的事,行政审核事项还过多,有些地方政府仍然代替企业招商引资,决定建设项目,直接干预企业的生产经营活动,不计生产成本,不讲经济效益。因此,必须切实推进政企分开、政资分开、政事分开,让企业真正做到自主经营、自负盈亏,促进和保护公平竞争,发挥好市场机制对经济发展方式转变有力的推动作用。这是进一步转变政府职能的关键所在。 第二,加快财政税收和价格体制改革,着力形成有利于经济发展方式转变的财税制度和价格机制。财政、税收、价格手段是促进科学发展、转变经济发展方式最直接最有效的经济手段。要实行有利于发展方式转变、科技进步和资源能源节约的财税制度,加快建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制,深化资源性产品价格改革和环保收费改革,加快建立能够充分反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源要素价格形成机制。建立公共财政体制,重点是要优化财政支出结构,创新公共服务供给机制,使财政资金更多地支持经济结构调整和创新,支持社会建设和改善民生,更多地向节能减排、劳动就业、社会保障、教育、医疗卫生等公共服务领域倾斜,并建立长效机制和制度保障。 第三,健全优化经济结构的政策体系,鼓励依靠自主创新促进发展。坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针政策,促进经济增长靠消费、投资、出口协调拉动,靠第一、第二、第三产业协调带动,靠科技进步和智力开发支撑推动。特别是要推进生产要素组合方式和生产结构调整,逐步实现从低成本扩张模式转向高技术含量、高附加值扩张模式,从高消耗、高污染增长模式转向低碳化、绿色化清洁生产、可持续增长模式。调整产业政策,大力推动工业结构调整和技术升级,加快改造传统产业,淘汰污染严重的产业,发展现代农业和第三产业,尤其是要加快发展现代服务业,选准和推动战略性新兴产业发展,实现产业结构优化升级和战略调整。建立统筹城乡发展的制度体系,有序推进城镇化和新农村建设。统筹城乡发展,为城镇化与社会主义新农村建设互相促进、协调发展创造条件。这不仅是保持经济平稳较快发展的内在要求,更是我国经济发展的长期战略选择。有序推进城镇化和新农村建设是扩大内需的持久动力,也是转变经济发展方式的重要载体。为此,要建立和完善统筹城乡的土地利用和建设规划制度、产业布局和产业协调制度、基础设施建设管理和公共服务制度、人力资源开发和劳动就业制度、社会保障和社会、资源开发和环境保护制度等,为实现城乡发展一体化创造条件。 第四,深化收入分配制度改革,强化政府的再分配职能。当前,收入差距持续扩大已引起社会的强烈关注。因此,强化政府的再分配职能,加大收入分配制度改革的力度,是当前加快转变经济发展方式的重要环节。既需要通过发展经 ”分好,让全济做大社会财富这个“蛋糕”,又要通过合理的收入分配制度把“蛋糕体人民合理分享改革发展的成果,这是政府的重要职责,是促进社会公平正义和维护国家长治久安的重要举措。总的方向和原则是,国民收入初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系,再分配应更加注重公平。要加强政府对收入分配的调节职能,提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重,改变企业“利润侵蚀工资现象”,建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制,维护劳动者权益。深化垄断行业的收入分配制度改革,完善对垄断行业工资总额和工资水平的双重调控政策。要扩大社会保障的覆盖面,提高社会保障的统筹层次,重点解决低收入阶层的失业、医疗、养老等问题。创造条件让更多的群众拥有财产性收入,倡导健康的财富理念,积极推动社会慈善事业发展。要通过扩大转移支付、强化税收调节、整顿分配秩序,努力扭转收入分配差距扩大的趋势。 第五,完善政绩考核评价机制,建立促进经济发展方式转变的激励约束制度。推动科学发展,加快经济发展方式转变,树立正确的政绩观和科学的政绩评价导向具有关键意义。政绩考核评价既要看经济增长的速度,更要注重经济增长的质量和效益,注重资源节约和生态环境保护,还要注重社会进步和公共服务水平提高。要坚决改变片面追求经济增长速度和经济总量扩张的考核评价制度,切实把节约能源资源和保护环境、推动社会全面进步,促进社会公正、公平和改善民生,加强就业、社会保障、教育、卫生和公共服务建设,作为重要标准纳入考核评价指标体系中,并实行政府绩效评价和行政问责制。这样,才能引导各级政府把更多的精力和资源投入经济结构调整、促进经济发展方式转变,形成有利于一、二、三产业协调发展、城乡和区域协调发展的机制,形成有利于改善民生、加强社会建设和公共服务的机制。 三、政府在推动经济发展方式转变中需要处理好的几个关系 政府要有效行使职能,做到“既不越位,也不缺位”,在加快转变经济发展方式中有更大作为,必须处理好以下四个关系: 要处理好政府与市场的关系。促进经济发展方式转变,既要重视发挥政府这只看得见的手的作用,又要发挥市场这只看不见的手的作用。两手都要用,都要硬,都要发挥应有的作用。关键是在实际工作中要把两者结合好,还需要结合具体发展阶段和发展领域有所侧重。当前,产业结构调整的一个突出问题,就是如何淘汰落后过剩产能和促进产品升级换代。为此,政府既要重视运用经济手段引导资源配置,又要辅之以必要的法律手段和行政手段,消除各种制约和影响资源优化配置和提高资源利用效率的体制机制,健全统一、公平、公开竞争和优胜劣汰的机制,从而为推动经济发展方式转变提供政府科学管理和市场公平竞争的制度保障。 要处理好政府投资与民间投资的关系。近年来,为应对国际金融危机冲击造成的外需严重下滑,政府增加投资以扩大国内需求,这是完全必要的,实践效果也是好的。在经济企稳向好之后,政府投资力度可以作适当调整,要更多地考虑促进民间投资,以激发经济增长的内生动力和活力。最近,国务院制定了鼓励和促进民间投资健康发展的政策措施,各地各部门应认真贯彻落实。要进一步明确界定政府投资范围,进一步解决民间投资准入难的问题。要拓宽民间投资的领域和范围,深化传统垄断行业和领域改革开放,鼓励和引导民营企业通过参股、控股、资产收购等多种方式参与国有企业改制重组,支持有条件的民营企业通过联合重组等方式壮大实力。建立健全民间投资服务体系,为民间投资创造良好的政策环境和社会环境。 要处理好中央政府与地方政府的关系。正确发挥中央政府与地方政府两个积极性,需要合理和清晰划分中央与地方的职能和事务,健全财力和事权相匹配的体制。各级政府要按照加快职能转变的要求,结合实际,突出管理和服务重点。中央政府要加强经济社会事务的宏观调控、引导和管理,进一步减少和下放具体管理事项,把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准体系上,维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施,加强对本地区经济社会事务的统筹协调,强化执行和执法监管职责,维护市场秩序和社会安定,促进经济社会事业协调发展。要加快省直管县体制改革,探索地方政府层级改革的路径。进一步改革和完善财政转移支付制度,把保持中央财政调控能力与扩大地方财力结合起来。加快投资体制改革,适当简化和下放投资项目审批权,中央政府集中力量解决涉及国家全局和长远发展的重大问题,强化投资活动监管。要完善引导全社会投资活动的体制与机制,推进政府投资项目管理方式的创新。 要处理好经济发展与改善民生的关系。保障和改善民生既是发展的根本目的,也是发展的强大动力;既是拉动消费最有效的手段,也是实施扩大内需战略和推动经济发展方式转变的重大举措。要更加注重改善民生、加强社会建设,坚持把公共资源配置更多地向民生领域倾斜,扩大公共服务,加快社会事业发展,让经济发展成果惠及全体人民,切实增强经济社会发展的协调性。当前,特别要围绕促进就业考虑经济和社会发展,确定政府投资和引导社会投资方向。同时,要下更大决心集中财力建立与我国现阶段国情相适应的社会保障体系和制度。 我国政府管理的思考与对策 经济全球化要求确立政府职能市场化的地位。1997年世界发展报告《变革世 而不是小政府———是经济和界中的政府》中有这样一段话“有效地政府——— 社会发展的关键。这越来越成为人们的共识。政府的作用是补充市场,而不是代替市场。”根据WTO的要求,对政府职能重新定位,就是如何充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。主要体现是“放松管制,收缩政府的经济职能”。 中国政府职能的重构具体表现为:政府职能的重新定位———由单元取向向多元取向的转变;政府职能的转变———由功能性向结构性的转变;政府职能的创新———建构与再造。政府职能结构性的转变意味着政府职能要从传统的、单一的、整体的政府职能向分散的、多元的政府职能转化,打破政治与经济、国家与社会的一元结构模式。 第一,要建立责任型政府。各级政府必须在思想上充分认识和理解在参与国际竞争中所肩负的责任和使命。经济全球化条件下,全球大环境下的经济变化都会对一国经济产生影响,这就对政府的宏观调控能力和维护经济安全能力提出了更高的要求,例如加强对于金融风险和冲击的防范和抵御。贸易和投资市场准入的扩大要求政府相关的管理权限和管理方式要相应变化;经济全球化的制度传递效应也要求政府在更广的范围内进行改革。因此,政府要致力于经济发展,准确运用其对公共权力的垄断地位,对经济全球化带来的影响进行扬弃,制定明确的发展目标和实施政策,确定经济增长的切入点,促进本国发展战略的完成。 第二,要建立服务型政府。在美国,政府为企业提供优良的公共服务,包括基础设施建设和市政建设,给企业发展提供良好的外部环境,降低企业社会成本,使企业低成本扩张,刺激经济发展。在我国,最紧迫的任务是政府充分认识自己在市场经济和经济全球化中承担职能的时机、领域、方式,对自己行为的后果认识清晰,由直接管理向间接管理、由微观管理向宏观管理、由命令式管理向协调、监督与服务方面转变,有效解决政府“越位”“错位”“缺位”的问题,快速形成适应国际通行规则的市场环境。正确处理好政府与市场的关系,搞好宏观调控,培育良好的市场环境和有效率的市场,减少和规范行政审批,为内资和外资企业、为不 同所有制的经济成分发展创造良好、平等的政策环境;正确处理好政府与企业的关系,保证企业自主经营、自负盈亏、自担风险,发挥市场机制在资源配置上的基础性作用;化解经济与社会矛盾,维护经济与社会稳定,为企业发展提供社会保障,扶植民族企业发展壮大;为社会提供应有的公共产品和公共服务,提高政府的行政运转效率。 第三,建立法制型政府。政府应在经济全球化中建立约束自己行为的机制,在治理国内市场失灵和世界市场失灵的同时,最大限度地克服自身的“政府失灵”,最大限度地兴利除弊。这就要求首先建立健全市场经济主体、市场经济客体和市场经济载体的法律法规,兑现开放市场对现行涉外法律、规章与政策提出改革的承诺与时间表,努力构建并实施符合国际规则,透明、统一、公正的法律体系。建立与开放型经济相适应的管理体制和法律体系,依据市场竞争的法制体系,培育和发展有序竞争的市场。理顺中央与地方政府的执法权限,建立相互协调的有权威的执法机构,严格执法,做到有法可依、执法必严。 第四,建立科技型政府。重视、鼓励、支持发展高新技术产业,鼓励高新技术企业发展,建立风险投资机制,为经济可持续发展注入长久活力。培养和稳定人才队伍,发挥人才作用,留住人才,引进人才。在政府机构中培养一支精干高效、具有高素质的专业化的公务员队伍。 第五,建立开放型政府。制定与国际惯例接轨的对外经济贸易法律法规,推动国际贸易自由化,积极参与区域和全球合作,坚持“走出去”和“请进来”的开放原则,政府和企业联手提高企业的国际竞争力,开拓海外市场,充分利用国际市场和国际资源。在激烈的国际竞争中,政府应坚定地扮演民族利益和国家利益的忠实代表,规避经济风险,维护国家的经济安全,最大限度地减少“寻租”行为。 新时期深化政府职能转变的几点思考 新时期环境和任务的特点 政府职能转变在实施了20多年后依然被列为行政管理体制改革的首要任务,大致源于两个方面的原因:一是早期职能转变的目标和期望还没有到位,因而改革 进程需要进一步加快;二是新环境提出了新的任务和要求,因而需要与时俱进,使改革进一步深化。在笔者看来,后一点更为重要,它关乎到职能改革目标、任务、基本方向和侧重点的设计。 新时期的环境有哪些特点,可以说,新一代领导集体提出的新施政理念,构成了行政管理体制改革深化的大背景和新环境。新一代领导集体意识到我国处在一个“黄金发展期”和“矛盾凸现期”并存的关键时期,因而其施政理念是对多年来发展历史的总结和对现状、未来系统思考和审时度势的产物。 施政理念的转变要求政府治理模式的转变,这一转变涉及职能结构、角色定位和施政方式的转变。那么,从政府职能角度来看,上述环境特点会对职能转变产生哪些影响,会提出哪些新的任务和要求, (一)政府职能转变从过去聚焦经济扩展到更为广阔的领域 计划经济时代我国政府职能结构的特征可以归结为:政治、经济职能过强,社会职能过弱,管制功能过强,服务功能过弱,在经济职能中,微观管理职能过强,宏观管理职能过弱。 改革开放伴随着工作重心从阶级斗争向经济建设的转移,与此相应,政府职能转变的重点长期放在经济领域:“从计划调节到市场调节,从微观管理到宏观管理,从直接管理到间接管理”等,显然都属于政府经济职能转变的范畴。 “科学发展观”理念与“和谐社会”目标要求强化公共服务和社会职能,《十一五规划》从经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”的总体发展思路出发,突出强调以人为本和解决关系群众切身利益的一些重大问题。这些都意味着,政府职能转变从过去聚焦经济领域扩展到了更为广阔的领域。 (二)职能转变领域的扩展要求多项职能之间的合理平衡 一个基本事实是,政府强化公共服务和社会职能,必须拥有相对充足的资源,而政府财政资源的汲取量又受到社会经济发展的制约。如果社会经济发展出现滑坡,政府财政资源的汲取必然受到负面影响。这时,纵然有强化公共服务和社会职能的良好愿望,政府也会心有余而力不足。换句话说,政府社会职能和公共服务的有效履行以经济职能的有效履行为前提。 这一点意味着,强化社会职能和公共服务并不是政府工作重心的再次转移,而是一方面要超越对经济职能的过分倚重,另一方面又要在有效履行经济职能的前提下,实现经济、社会和公共服务等多项职能之间的合理平衡。这意味着职能的高度复杂化,要求职能调整的设计和实施要强化协调和统筹,要求职能结构优化的系统性、整体性和前瞻性。 (三)新时期政府职能转变具有新的内涵和表现形式 多年来,政府职能转变集中于经济领域,改革的侧重点在于放开那些“不该管也管不好”的事务。所谓经济职能转变,其核心问题是确定政府在哪些方面有所作为,在哪些方面有所不为。时至今日,就政府该管什么不该管什么而言,黑白分明的地方已基本解决,我们的理念和认识已基本到位,深化职能转变必然触及那些不那么泾渭分明的领域。在这些领域,政府职能不再是“该管什么不该管什么”所能回答得了的,它与政府履行职责的具体方式密切相关,与政府在应该管理的领域中的角色定位密切相关。相应地,政府职能转变具有了深层次的内涵和新的表现形式。举例而言,各级政府都承担着经济职能,但不同层级政府在履职方式和手段方面有着很大的区别。换句话说,各级政府都“该管”经济,其分野主要在 于怎样去管。“怎样管”和“该不该管”就这样紧密联系,共同决定着政府的职能定位。政府职能转变的侧重点不再是回答该不该管,而要深入到“如何去管”的问题。这一点不仅适合于经济领域,同样适合于政府的其它职能领域。 (四)经济领域深化政府职能转变的未来着力点 就经济领域而言,经过多年持续努力,政府职能转变已经取得了巨大进展。笔者认为,未来改革的着力点主要在两个方面: 第一,科学发展观对政府职能转变提出新的要求。科学发展观意味着经济增长方式的转变,包括改变对投资和出口的过度依赖,扩大内需使消费成为未来经济增长的主引擎,摆脱以资源消耗和生态牺牲为代价的可持续陷阱,靠知识经济和自主创新推动经济增长改变非均衡发展模式,促进城乡、区域的协调发展等等。回顾经济体制改革历程我们会发现,在“短缺经济”和“剩余经济”的不同阶段,政府促进经济增长的措施明显不同,其经济职能相应具有很大差异。可以设想,经济增长方式的转变对政府经济职能及履职方式会产生重大影响,提出新的要求。目前这方面的研究和思考还应进一步深化和细化。 第二,实施《十一五规划》对深化职能转变提出新的要求。《十一五规划》相关部分提出了深化改革的重点领域、任务目标和基本方向。以“深化体制改革”为例,它涉及基本经济制度的完善、税收体制和金融体制改革、现代市场体系完善等多个方面。这些都和政府的经济职能密切相关。因此,结合重点改革领域和目标、方向,厘清这些对政府职能的具体要求,进而根据国情,把原则性的理念具体化并落到实处,是深化政府职能转变的未来着力点之一。 职能转变与政府的角色定位 前已提及,新时期政府职能转变具有新的内涵和表现形式,其侧重点不再是政府“该管什么不该管什么”,而是深入到政府履行职责的具体方式,即政府在应该管理的领域中的角色定位问题。 (一)政府在经济领域中的角色定位 政府经济角色的归位经历了一个漫长的发展历程。虽然成效卓著,但笔者认为前一时期的改革基本上属于角色归位的过渡时期,从“垄断主导性经济主体”向“积极的经济主体”的过渡:一方面,与计划经济时代相比,政府逐步放弃了对资源的全面垄断和对市场机制的排斥,开始了国有企业在竞争领域的撤退、市场机制的引入和非公经济主体的培育。另一方面,政府特别是地方政府在经济活动中登台唱主角,从早期的直接兴办企业到后期的层层经济目标责任制以及招商引资狂热,导致了重复建设、粗放经营、地方分割、部门保护种种弊端。这就是说,政府扮演了“积极的经济主体”的角色,而在制度保障、市场环境缔造和公正仲裁等方面着力不足。 《十一五规划》强调,实现经济社会发展目标“主要通过完善市场机制和利益导向机制努力实现。政府要通过体制机制创新和完善政策,为激发市场主体的积极性、创造性营造良好的制度和政策环境”。这意味着政府角色的进一步转换——从“积极的经济主体”到“制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者”的重心转移。这是政府经济角色归位的一个新的发展阶段。 (二)政府在社会职能中的角色定位 强化政府的社会职能是新施政理念的重要组成部分。虽然政府的社会职能是一个庞杂的体系,但考虑到提出的时代背景,强化的着力点应在扩大就业、维护劳动者合法权益、加大收入分配调节力度、健全社会保障体系、加大扶贫工作力度、扩大城乡居民消费等方面,当然在一定程度上还包括社会主义新农村建设和促进区域协调发展。所有这些都具有某种“倾斜性”特征,即对弱势群体和相对落后区域的救助、保护和扶持。 虽然属于不同职能领域,经济体制改革对强化社会职能同样具有借鉴意义。如果说经济体制改革的核心是政府由“积极的经济主体”向“制度保障者”的角色归位, ”与“组织协调那么在社会职能领域,政府角色定位的核心应该有两条:一是“慈父者”角色之间的合理平衡;二是“授鱼者”与“授渔者”角色之间的合理平衡。 (三)政府在公共服务中的角色定位 政府的社会职能和公共服务之间并没有明确的界限。如果说社会职能具有“倾斜性特征”,强化社会职能主要表现为对弱势群体和相对落后地区的救助、保护和扶持,公共服务则具有“普遍性特征”,强化公共服务意味着面向人民日益增长的需求,一视同仁地增加或完善基本的公共服务,如基础教育、医疗卫生、社会治安、良好生态环境等等。 就普遍性公共服务而言,政府角色定位的核心是“安排者”和“生产者”之间的区分和理性选择:一方面,承认公共服务是政府的份内职责;另一方面,又要认识到公共服务不一定由政府独家垄断生产。按照新的角色定位,政府作为“安排者”决定哪些属于公共服务应该由政府来做,做到什么程度或水平,怎样付费等问题。至于多数公共服务的生产和提供,完全可以通过外包、政府补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。 由于教育和公共卫生等领域目前出现的种种问题,公共服务市场化在我国正面临责难和质疑。笔者认为,推进公共服务的市场化没有错,所要反思的仅仅是市场化的内容及具体形式。市场化具有多样化的内涵和表现形式:既可以是“政府责任”的市场化——把本应是政府“份内职责”的公共服务推向市场;也可以是“提供机制”的市场化——在政府承担安排者责任的前提下,推行公共服务生产过程的市场化,通过多元生产者间的竞争降低成本、提高效率和质量。 深化职能转变的实施理念 我国正处在发展的关键时期,在利益分化、社会多元化和高度复杂化的背景下,改革进入了攻坚阶段。在面临的种种巨大挑战面前,深化职能转变需要实施方式的创新,包括先进的实施理念和有效的实施机制两个基本层面。考虑国情和实践中面临的一些问题,笔者认为深化职能转变过程中应该提倡和坚持以下理念或原则。 (一)“协同政府”理念 协同政府的核心是“确保政策制定的高度协调和具有战略性”。高度协调即建立不同部门之间在决策过程中的制度化沟通和协商机制,克服公共决策的部门化,确 保不同政策领域之间在政策上的高度一致性和整合性。决策的战略性则强调公共决策从长远出发,避免决策成为对目前现实压力的被动应付。 我国长期受到“决策部门化、部门利益化、部门利益法制化”的困扰,离《十一五规划》要求的公共决策的系统性和战略性还有相当的距离,因此,坚持协同政府理念尤为必要。更重要的是,要借鉴发达国家“协同政府”和“跨部门合作机制”的机制和具体措施,建立跨部门的设计、实施和评价机制,避免部门化可能导致的碎片化、相互掣肘和割裂。 协同政府还包括政府部门与外部主体之间的协同,首先是公民参与,其次是发挥外部专家的作用。我国改革具有不同程度的封闭性,主管部门充当了优先项选择者、设计者、改革推行者和效果评价者多重角色,外部独立专家难以充分发挥作用,公民参与效果更为有限。没有这些方面的突破和创新,职能转变的系统性、整体性和战略性同样难以实现。 (二)结果导向的责任政府理念 政府职能转变存在一个内在矛盾:一方面,改革要求政府部门放手或改变惯常的干预方式。另一方面,相关部门又在改革的创议和实施方面拥有主导性权力。职能转变意味着政府部门的自我革命,其效果可想而知。实践中部门争夺审批权和重审批、轻监管的倾向可为见证。在协同政府(包括内部协同和外部协同)的有效机制建立和有效发挥作用之前,可以运用“结果导向的责任政府”理念和机制来缓解这一问题。 所谓“结果导向的责任政府”理念,就是政府的主管部门向结果负责,权力获取与权力行使的目标和结果密切挂钩。以审批权为例,部门索求审批权要达到什么目标,这些目标是否可以直接测定,目标的实现程度如何评价,部门行使审批权一定时间后,所期望的目标和实际效果是否达到,如果特定审批权的行使没有达到预期的目标和结果,那么该审批权就要收回或者取消。这就是权责一致,而“责任”主要用权力运行的实际结果来判断。 (三)“可持续性”理念 强化社会职能和公共服务是新时期政府职能转变的亮点和突出特征之一。这无疑反映了“以人为本”的施政理念,同时旨在摆脱粗放增长模式和巨大的贫富、城乡、区域差距带来的“可持续陷阱”。但强化社会职能和公共服务同样存在可持续问题,而且比经济发展的可持续性更为重要,也更为复杂。 20多年来国民经济和政府财政收入的高速增长,使我们有了强化社会职能和公共服务的本钱。但许多隐忧依然存在,包括薄弱的现有基础和巨大且日益增长的潜在需求,各级政府特别是基层政府的巨额债务,可能的经济波动等。 前些年,每当中央政府确立经济增长目标,地方政府多会层层拔高、层层加码,呈现出某种大轰大嗡的运动式特征。强化社会职能和公共服务恐怕难以摆脱这一“规律”,可持续性陷阱相应可能采取多种形式:描绘宏伟美丽的蓝图而没有认真核算资源需求和财政承受能力;以“丰年”的标准确定服务量和水平,不认真考虑“歉年”可能面临的压力等等。从一些地方政府的种种规划中,可以不同程度地看出一些影子。 公共服务尤其社会福利具有能上不能下的刚性特征,公众没有享受到应该享受的公共服务或福利时无疑会不满,从而影响到社会稳定。但可以设想,当出现资源 严重不足,政府不得不剥夺已经享受的服务或福利时,公众的反应决不是“不满”一词所能形容的,对社会稳定带来的破坏性无疑会更大。 (四)“管理精致化”原则 需要牢固树立一个观念:理念需要技术支撑,忽视制度、技术和机制的构建,再先进的理念也只能是空中楼阁。从马克思的“人民公仆”到毛泽东的“为人民服务”,从邓小平的“三个有利于”到今天的“以人为本”,新民生路线有其历史根基。教训在于过分热衷于新理念的阐释、传播和中继站式的层层传达,在因地制宜构建有效制度和机制方面着力不足。 改革进入攻坚阶段意味着任务多样化和复杂化,相应要求变革过程管理的精致化。管理精致化侧重于技术层面和细节,目的是实现细致化、科学化和操作化,这应该体现在变革过程的每个环节,包括优先项选择、目标确立、方案设计、实施与评价等等。目前,我们对改革的操作和技术层面重视不足,管理还相当粗放。 论政府职能转变的目标及其制度支撑 我国改革开放既以政府职能转变为其重要的变苹内容,又以行政体制改革为实现市场经济建设目标的重要途径和手段,而从计划经济到市场经济的转轨,又为政府职能的全面转型提供了重要的社会经济基础。在转型过程中,要求政府肩负起诸多角色。政府职能转变的目标,在于建立和完善宏观调控机制,致力于建立和 )社会。要完成这种职能转变和变革,必须建立法发展现代民主,培育市民(公民 律规范体系和秩序政治规则,确立真正的法律权威和政府规制的正当性,达成普遍的政治共识。。《行政许可法》和《实施纲要》的颁布与施行,为转变政府职能确立了崇高的目标。建设和谐社会、政府职能转变,一切均应依法推进,建立和完善相应的法规范或日“游戏”规则。政府职能的转变,要求以法规范的形式加以明确,以具体的权力和职责的性质加以确认,以具体的岗位责任制加以保障,以市场主体乃至各个领域、各个层次的利益表达和利益实现作为监督制约。参与型行政是增强转变政府职能的可接受性、建设和谐社会的保障。 法治政府与服务型政府 在我国建设法治社会的过程中,政府职能的转变和他们究竟应该扮演何种角色成了人们关注的焦点。随着法治建设的提出和不断深入,无论是政府与社会、政府与百姓,还是政府与市场的关系都发生了深刻的变化。其表现形式为从权力政府向能力政府转变,从国家政府向公民政府转变、从全能政府向有限政府转变。为适应社会关系的这种急剧变化,胡锦涛总书记在2008年中共中央政治局进行第四次集体学习中提出建设服务型政府是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求,是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求。这一要求的提出不仅是我国在法治建设过程中我党一个新的执政理念的体现,也是社会发展的必然要求。 一、关于法治政府 法治政府是相对于人治政府而言的。法治政府是指整个政府的设立、变更、运作必须依据法律。政府行为遵循职权法定原则 ,政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法制化轨 道。 法治政府的内容主要表现为:第一,维护社会公众的基本权利。规定公民享有基本权利,是作为一切立法必须遵循的标准,法治原则在承认法律的最高权威、要求政府依法行使行政权利的同时,提出了一切法律必须保护人类固有的权利为目的,否则,法律只会成为专制统治的工具。第二,政府行使权利,必须符合法律规定。行政机关实施行政管理应当依照法律、法规、规章的规定,遵循公平、公正的原则,行政机关在行使职权时,不但要在实体上受到限制,在程序方面也要受到限制才能有效地保护公民的合法权益。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政提出了明确、具体的要求。第三,畅通、有效的司法救济渠道。这是指在社会公众利益遭到政府行为的不法侵犯以后,有一套完整有效的司法救济措施:包括建立司法审查制度,权力制约制度,行政机关及人大、政协、舆论监督制度,行政赔偿和补偿制度等等。 二、关于服务型政府 服务型政府,简单地说就是“以民为本”的政府。是指在公民本位、社会本位理念的指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意愿组建起来的以为人民服务为宗旨并承担服务责任的政府。它意味着政府施政目标由政府单方面自主决定转为由公众参与来决定,政府以管理为要务转变为以服务为要务,管理目标由经济领域转移扩展到公共服务领域。 服务型政府主要有以下特征:第一,服务型政府是一个民主和负责的政府。民主政府充分体现公民意志,公民享有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利,它限制了政府的权利。公民通过正常程序和渠道参与国家治理,来表达自己的愿望,是服务型政府的本质特征,是公民本位的真实体现。第二,服务型政府是一个实现了合理分权的政府。合理分权是完善政府治理、优化政府结构的一个重要内容,是建立服务型政府的重要手段。合理分权可以合理地控制政府的管理幅度,有效地平衡中央与地方的利益,明确政府的核心工作,提高政府执政能力;同时合理分权还可以提高工作效率、带来经济上的效益。第三,服务型政府是一个廉洁、透明的政府。服务型政府一定是廉洁而非腐败的政府,服务型政府在行使权力时,权力运作的主体、依据及整个过程都公开、透明,减少因暗箱操作而产生的腐败问题。有效落实公众依法享有的各种知情权、参与权和监督权。第四,服务型政府是一个为全社会提供公共产品和服务的政府。提供公共产品和服务,核心是在公共财政支付的导向上,要真正关注普通老百姓的利益、需求。政府必须下决心把钱投到以改善人民群众生活质量,关乎千家万户生活命脉的义务教育、公共医疗、社会福利和社会保障、劳动力失业和培训、环境保护、公共基础设施、社会安全和秩序等方面来。 三、建设法治基础上的服务型政府 服务型政府必然是法治政府,这是因为:第一,服务型政府的法律将是真实保护公民权利的正义之法。服务型政府公民本位和公民意志在公共管理中的决定性地位保证了服务型政府所制定的法律必然是公民意志的体现,也是对公民权利的真实保护。我国《宪法》明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”因此,政府是人民的政府,政府工作的根本任务是增进人民的幸福、社会的安定和促进社会的协调发展。第二,服务型政府是合法、合理的政府。服务型政府把政府定位于服务者的角色,政府是根据公民意志按照法律规定和法定程序组建的,因而政府行使权力的行为也是受法律约束的,政府权力的行使必须符合法定程序和授权目的。第 三,服务型政府是权力受到限制的政府。这种限制包括两个方面的含义:一是,服务型政府公民本位的定位,不仅意味着行政相对人将更多地介入到国家事务和社会公共事务的治理过程,政府权力的作用范围将大大缩小。同时,还意味着政府权力的行使必须接受公民的监督,其权力能否发挥实际作用,将取决于政府行使权力的行为是否得到了公民的承认,政府必须以反映公民意志的法律为依据来从事公共管理,而无权自行处置。所以, 服务型政府基本上没有自我扩权的空间。另外,服务型政府的服务定位,也使得它没有自我扩权的意念。二是,政府权力是有限的,政府不是无所不能、无所不包的,在计划经济体制下的全能政府大大降低了政府的行政能力,也损害了个人和其他非政府组织的自主性、独立性和创新能力。社会主义市场经济条件下,政府的作用和权力的行使是有限的,对需要政府管理的事项,应在明确管理目标、管理标准和管理规则的前提下依法进行。第四,服务型政府是违法必究的政府。行政机关行使权力的过程,也就是履行职责的过程。有权必有责,用权受监督,违法要追究,侵权须赔偿,这也是依法行政的基本要求。服务型政府作为一个以公民为本位的政府,不但会规定政府一旦出现了有法不依、越法使权、违反程序等违法行为时的责任追究机制,而且,服务型政府的公民本位理念还会促使政府主动承担侵害公民利益的行为产生赔偿责任。 在不同的历史时期和政府管理模式下,根据生产力发展的不同阶段,政府承担的管理职能有所不同,而且强调的重点也有所差异。随着我国的社会主义市场经济的建立,我国社会的主要矛盾已经由人民日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾转化为公众增长的公共品需求同公共品供给短缺低效之间的矛盾。因此,在现阶段,政府必须及时转换政府管理职能,突出政府的社会管理职能与公共服务职能。法治政府强调政府守法、法律至上。法律的重要作用是平衡,在各种相互冲突的利益之间寻求妥协。在现代社会,不同群体的利益相互关联,则需要法律以公平、公正、透明的原则处理权力运行方式,权力的平衡以及不同团体之间的平衡。 笔者认为,法治既是一种政府的管理方式,也是政府管理的有力保障;服务则既是一种管理方式,也是一种职能。政府必须以完善的法治为基础,才能提供可靠、优质的服务。我国应该建立法治基础上的服务型政府,这样的政府正是人民期盼的政府。
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