中国港口发展面临的主要问题和对策

中国港口发展面临的主要问题和对策 中国港口发展面临的主要问题和对策 宁波港集团有限公司 童孟达 一、我国大陆港口发展面临的主要问题 1.争建国际航运中心或枢纽港以及干线港。在我国大陆，随着开放型经济和区域经济的发展需要，从北到南许多港口都在奋力建设国际航运中心或集装箱枢纽港以及干线港。如在环勃海湾地区，20 个左右城市遥相呼应，60 多个港口星罗棋布，大连、天津、青岛港的发展目标都是东北亚国际航运中心，到 2010 年的发展计划是，大连港吞吐量达到 2.5 亿吨、集装箱吞吐量 750 万 TEU，天津港吞吐量达到 3 亿吨、集装箱吞吐量 1000 万 TEU，青岛港吞吐量达到 2.6 亿吨、集装箱吞吐量 1100 万 TEU，三足鼎立的竞争局面已经形成。预见，长江口航道整治成功后，水深达到 12.5 米，第四代集装箱船或 5 万吨级海船候潮可直达南京港，在南京港及下游地区凭借其良好的货源依托和区域经济发展需要以及地方政府的强力支持，可能会产生一座或几座干线港。此外，还有一些沿海地区，不管条件如何，都要建大港口，形成干线港，实施以港兴市战略。国际航运中心和枢纽港以及干线港的建设热潮正在大陆沿海兴起。 2.重规模，轻效益。在追求航运中心或枢纽港、干线港的目标下，港口业界普遍存在唯吞吐量为大的倾向，有的偏面地认为，似乎吞吐量达到一定的规模，就称得上国际航运中心或枢纽港、干线港。为了吞吐规模，为了争取货源，不惜相互间杀价竞争，不论是大宗散货，还是集装箱运输，都有这种现象。据有关资料介绍，以集装箱为例，国外港口每 TEU 的利润为 200 美元，而国内港口仅有 100 元人民币左右，有的港口甚至还在亏损。 3.竞争有余，合作不足。各地港口为了实现自己的发展目标，在市场经济体制下，开展必要的竞争是难以避免的，在微观上也在情理之中。但是，有的港口只靠降价来吸引客户，只会带来无序竞争和港口企业正常利益的流失，也不利于提高港口企业的竞争力;只讲竞争不谋合作，宁愿把箱子运到国外中转，也不愿到国内有关港口中转，在“宁做鸡头不做牛尾”的心理驱使下，只会使我国大陆的货源流向周边国家，不仅延缓大陆国际航运中心或枢纽港的建设进程，而且让周边国家港口从中受益。同时，由于缺乏合作，港口企业在与船公司的合作谈判中，也将处于不利的地位。 4.港口系统内部改革与港口发展口岸环境改善不够协调。自《中华人民共和国港口法》颁布以来，我国实施了港口政企分开和引航体制改革，国有港口企业的经营环境发生了重大变化，长期形成的港口规划和管理、建设、生产经营、引航一体化为主的运营体系被彻底打破，增加了新的独立的港政管理主体，增加了引航协商主体。据有关信息透路，下一步有可能开放货主码头，以提高其利用率。所有这些举措，对我国大陆港口发展必将产生重大影响，国有港口企业也将面临前所未有的挑战。与此同时，与港口国际运输密切相关的口岸查验环境改善跟不上我国外贸和港口运输发展的步伐。应该肯定，口岸查验单位在投入和人员编制相对不足的情况下，通过自身努力，为我国港口和开放型经济发展作出了积极贡献。但从实际运行和发展的要求来看，也有一些问题需要深入思考。货主、代理和港口企业与口岸查验单位是管理与被管理的关系，处于弱势的地位，有的企业遇到问题或困难，不敢向口岸查验单位反映投诉，有怕日后带来更多麻烦的顾虑;有的查验单位把自己应做的改善查验服务事项当作与政府和企业争取本部门利益的条件，过多地强调执法管理而轻视为企业服务;口岸查验和政策在各地执行不一，有的货物在甲地难以通关，但在乙地则可以通过，同样的口岸查验服务项目，甲地与乙地的收费标准不一，口岸查验服务已成为外贸和港口运输发展的瓶颈之一，企业对进一步改善口岸“软交通”反映比较 强烈。 5.海铁联运难。目前，我国大陆港口集装箱疏运主要依靠公路，其次是水路，铁路运输仅占很小的份额，与发达国家有很大的差距。以上海港为例，2006 年完成集装箱吞吐量 2172万 TEU，但铁路运输也只有 6 万 TEU 左右，许多港口还未有实质性的起步。制约水路与铁路集装箱联运的主要原因是，水运与铁运的运载设备及集装箱技术标准不一致，铁路缺乏相应的场站和装卸设备以及货物代理经营权和网络，铁路与集装箱港区没有实现转运对接，铁路运输的体制机制不够开放，市场化程度有待提高等等。海铁难联运将严重影响港口和铁路作用的发挥，制约内陆腹地经济发展，加剧公路运输压力，也不利于降低货物运输成本和保护大气环境以及运输安全。 6.改革需深化，政策和法规需完善。 (1)现行的国际海运法规和外贸结汇、退税政策、通关查验还不利于我国大陆建设国际集装箱枢纽港。如 2001 年 12 月 1 日颁布的《中华人民共和国国际海运条例》第二十八条第二款规定:“外国国际船舶运输经营者不得经营中国港口之间的船舶运输业务，也不得利用租用的中国籍船舶或者舱位，或者以互换舱位等方式变相经营中国港口之间的船舶运输业务。”这一规定的出发点可能是为了体现国家的主权，国际海运的对等原则，保护国内支线船公司的利益。外国国际船舶运输经营者经营中国港口之间的运输业务可能会有四种方式，一是纯粹的经营中国港口之间运输业务，没有国际航线经营业务;二是利用其经营的国际航线为其它外国国际船舶运输经营者捎带中国港口之间运输业务;三是为了自身在中国大陆港口开展的国际中转运输业务需要，经营中国港口之间捎带运输业务;四是为了规避大陆国际海运政策，利用干线船捎带大陆某一港口的国际集装箱绕道境外，再到大陆另一港口装上自己的中转干线船。笔者认为，前二种经营方式应予以坚决禁止，而第三和第四种经营方式可作研究探讨。因为，一方面我国大陆要建设国际集装箱枢纽港，这是国家战略、国家主权和大局利益所在。建设国际集装箱枢纽港不仅需要本国的国际船舶运输经营者，还需要大量的外国国际船舶运输经营者，国际上的集装箱枢纽港都是如此。我们希望外国国际船舶运输经营者把外国货物运到中国大陆港口进行国际中转，但如果没有中国大陆港口的中转货物配合，纯粹的外国货物国际中转可能达不到一定的运输经济规模，外国国际船舶经营者缺乏利益动力，就不会把外国货物运到中国大陆港口进行国际中转，那么我国大陆建设国际集装箱枢纽港就会增加难度。另一方面，从实际运作情况看，某一外国国际船舶运输经营者掌握的货源、流向、流量规模、运输成本、转运港口安排等要求与国内支线船公司的运力、运输规模、运输成本、挂港安排等要求难以对接，较难形成合作关系，即使是中远、中海或中外运三大国内国际航运巨头，其掌握的货源、流向、流量、运输成本、转运港口安排也不一定能与国内其它支线船公司合作得成。例如，某外国国际船舶运输经营者计划经营从大连到上海的国际集装箱中转运输业务，但是，如果委托国内支线船公司运输，运输价格是每TEU190――220,，而到韩国釜山港的运价是每 TEU170。毫无疑问，外国国际船舶运输经营者就会把集装箱运到韩国釜山港去中转。这样，外国国际船舶运输经营者为了遵守《中华人民共和国国际海运条例》的有关规定，只能将可以在大陆港口中转的大陆货物运到国外中转。显而易见，禁止第三、第四种经营方式不利于我国大陆港口建设国际集装箱枢纽港，反而给周边的外国港口增加了国际中转货源，而对国内内支线经营者也没有带来实质性的好处。据 2007 年 4 月 24 日的《航运交易公报》报道，“韩国釜山港最近披露，地中海航运已计划将其转运中心由宁波港迁 回釜山港，估计此举可为釜山港每年带来 40 万 TEU 的吞吐量。……地中海航运于 2005 年将其区域转运中心由釜山迁往宁波。”在短短一年左右的时间里，地中海航运区域转运中心的变迁，原因在于中国大陆国际海运政策的限制。又据有关资料介绍，2005 年韩国釜山港国际中转箱量 518 万 TEU 中有大约 450 万 TEU 是我国北方港口喂给的，其中绝大部分是可以在国内港口中转的，值得我们深思。 目前，我国大陆外贸集装箱直接出口到境外中转就能办理结汇、退税。但是，如果装上国内支线船到沿海其它港口中转，要等中转港出运后才能办理结汇、退税。沿海中转的结汇、退税时间要比直接出口到境外中转延迟一星期左右，若遇到中转港查验，时间还要延长些。在通关查验方面，沿海中转的外贸集装箱在始发港通关装船后，到国内中转港还必须复查，一般需要 3,5 天才能装船出境。如果发生中转港的二程船改变，还需要返回始发港重新报关，更改船名与关封，同时还要发生移箱费、查验费和时间损失等。这样的通关模式还局限于少数几个经国家海关总署批准的港口，大多数外贸集装箱沿海中转的始运港还不能报关，必须到了装运出境的中转港才能报关。这些均不利于我国大陆建设国际集装箱枢纽港。 (2)港口建设费。一是征收标准偏高，已占到企业装卸费收的三分之一左右，影响企业积累和长远发展;二是在返还比例上，公共码头大大低于货主码头，在港口实行政企分开、股份制改革和新建公共码头建设资金来源与货主码头相同的情况下，不同的返还比例有失公平;三是遵守港口建设费征收政策的国有港口企业按规定缴纳港口建设费，但有些港口企业未缴或少缴，也未有相应严厉的监管措施，影响政策的严肃性和守规企业的积极性。 (3)港口设施保安费。根据《关于港口设施保安费税收政策问题的》规定:“对港口设施经营人收取的港口设施保安费，应按照„服务业?税目全额征收营业税，同时并入其应纳税所得额中计征企业所得税;缴纳港口设施保安费的外贸进出口货物(含集装箱)的托运人(或其代理人)或收货人(或其代理人)等单位不得在其计算缴纳企业所得税时作税前扣除。”这一规定形成企业间的税收征管不平等，也带来港口保安费征收的困难。 (4)港口装卸包干费。《国内水路集装箱港口收费办法》规定:沿海和长江干线港口向进出口港口的内贸集装箱计收“装卸包干费各港可在规定费率上下 20的幅度内自行确定”，实行的是国家指导价;《中华人民共和国港口收费规则(内贸部分)》第八章第二十八条规定:“港口作业包干费实行市场调节价，收费标准由港口经营人自行确定，并在其经营场所提前对外公布”;《中华人民共和国交通部港口收费规则(外贸部分)》(修正)第八章规定，装卸费实行国家定价;《中华人民共和国国务院关于中外合资建设港口码头优惠待遇的暂行规定》的第八条:“合营企业所建码头的装卸费等费率标准，由企业自定，报企业主管部门和当地物价主管部门备案”。上述四项政策导致港口装卸包干费的内贸与外贸不一样、散货与集装箱不一样、内资码头与外资码头不一样，同样的装卸劳动投入给予不同的价值实现政策，给港航企业认识和执行带来难度。尤其是外贸集装箱的装卸费率由政府定价或合资码头的国家指导价与国际集装箱海运价由市场定价形成矛盾，港口外贸集装箱装卸费在整个海运价格中仅占很小的一部分，是港口企业向船公司收取的，而海运价格由船公司依据国际市场行情决定，是船公司向外贸进出口企业收取的。因此，管住港口外贸集装箱装卸费忽视了国际集装箱运输国际化的基本特征。此外，港口装卸包干费实行国家定价或国家指导价，与港口企业的码头建设和生产运营成本要素由市场定价也有矛盾。 (5)拖轮船舶港务费。据悉， 交通主管部门计划研究对拖轮等港作船舶征收港务费，忽视了拖轮作为港口生产作业用船，在水上安全方面的公共服务作用。 (6)港口经营人的赔偿责任限制问题。《港口货物作业规则》第四十五条规定:“港口经营人对港口作业履行过程中货物的损坏、灭失或者迟延交付承担损害赔偿责任……”如港口经营人发生赔偿事故，其赔偿责任无限制。而具有相同行业性质的船公司如发生赔偿事故，依据《中华人民共和国海商法》第十一章“海事赔偿责任限制”的规定，对船公司的赔偿责任有限制。在法律层面，对港口经营人有点不够公平。 二、对策建议 1.自觉遵循港口发展规律，认真落实科学发展观。港口有其自身的发展规律，建设国际航运中心或枢纽港以及干线港不仅要有深水港资源和良好的作业气候条件，还要有充足的货源、完善高效的集疏运系统、有力的城市综合服务依托等条件。在我国大陆，各个港口争建国际航运中心或枢纽港以及干线港，对某一区域来说有它的必要性，也有它建设的一些有利条件，但如果放到全国的范围，就会发现自身的某些不足。有些不足条件尽管可以通过行政的力量，人为创造，但不能违背自然规律和经济规律，不能不计资源、环境和经济的代价。国际航运中心或枢纽港以及干线港建设需要时间，对某项重大决策的实践检验也需要时间。我们要认识规律，把握规律，努力降低发展成本。开发港口资源，实施以港兴市战略，各地应走多元化港口发展道路，不能局限在发展港口运输上。港口不仅可以发展航运，还可发展临港工业和相关的服务业。从发展区域经济的视角，发展临港工业可能比发展航运业对当地经济的带动作用更大、效果更好，还可避免港口间的一些竞争，实现错位发展。从发展航运的视角，不管是发展国际航运中心还是枢纽港乃至干线港、支线港，只要以经济效益为导向，发展那种类型的港口都行。即便是发展国际航运中心还是枢纽港乃至干线港，还要以大局为重，遵循经济规律，既要有所为，还要有所不为，放下架子，加强合作，该喂国内其它港口则喂，不能单打硬拼，依据市场需要，建立你喂我、我喂你的互喂机制，共同做大做强。在发展航运中，还可考虑建设综合性港口，还是专业性港口，要找准定位，错位发展。我们需要借鉴工业经济从追求产值向追求效益转变的发展经验，以港口政企分开为契机，尽快转变港口发展模式，从追求吞吐规模向追求港口经济效益转变，不仅要名更要求利。只有提高港口企业经济效益，建设港口强国才有扎实的微观经济基础，港口企业的自身发展也有持续的利益保障。建议中央政府按照,,,,年,月,,日国务院审议通过的《全国沿海港口布局规划》，加强宏观调控，扶持具备条件的大港向国际航运中心或枢纽港发展，引导中小港口与国内大港建立转运关系，建立大陆港口间的转运体系，进一步提升我国港口在国际港口界的地位。 2.充分发挥行业协会作用，提高我国港口业整体发展水平。国有港口企业政企分开后，发挥行业协会的作用十分必要。港口企业在改革和发展中会遇到许多新的问题和困难，需要加强互相交流和探索，需要与政府和相关部门进行沟通，反映诉求;政府制定政策、作出决策需要征询企业的意见，符合企业发展情况，这就需要行业协会发挥桥梁和纽带作用，搭建中介平台。某些港口企业的不行为，需要行业协会加以约束。港口企业与其它行业的关系，特别是与国际上航运企业的关系，需要协会进行协调沟通，做到有理、有利、有节地一致对外，依法维护好行业的自身利益。港口协会每年可以选择几项会员企业共同关心的问题开展调研或座谈，例如改善口岸环境问题、深化企业改革问题、引航体制改革后如何维护生产的稳定和协调、发展国际中转的航运政策等等。总之，行业协会在加强 港口企业的自身建设，营造外部和谐的发展环境是大有可为的。政府部门要转变职能和工作方式，充分发挥港口协会的独特作用，港口企业要积极支持和依靠协会发挥作用，港口协会要积极探索，努力为港口企业担当起服务行业、代表行业、协调行业、自律行业的重任。 3.深化改革。建立符合市场经济要求的港口企业、提升港口企业生产力、建设港口强国是港口改革的主要目的。发展是硬道理，企业发展是硬道理的基础。港口行业作为国民经济的基础性和战略性产业，具有很强的公共属性。港口行业发展不仅仅是港口企业的事，更是区域经济乃至国家的大事。国有港口企业有别于一般的农业、工业生产经营企业和一般的服务性企业，也有别于港口其它投资企业。对国有港口企业改革和芾硪逑港口行业的基础性和战略性的特点。因此，各级政府不仅要一如既往地支持港口发展，改善港口发展的集疏运、航道、锚地、口岸查验等外部环境，还要分解国有港口企业承担的某些社会公共负担，瘦身减负。港口改革和管理要始终把有利于企业发展作为它的出发点和落脚点，不能为改革而改革，为管理而管理。要把握好改革的力度、速度和企业的承受程度。港口改革不仅要重视内部纵向改革，还要大力推进外部的横向改革，为港口企业创造良好的发展环境。港口改革和管理既要为中小港口企业创造好的发展环境，也不能忽视国有大型港口企业的顶梁柱作用。建设港口强国、建设国际航运中心或枢纽港必须紧紧依靠和充分发挥国有大型港口企业的主力军作用。中国港口协会可组织会员单位总结港口改革实践，研讨深化港口改革的建议，为中央有关部门当好参谋。中央政府口岸主管部门要继续深入地方政府和基层相关企业听取意见，深化口岸查验管理体制改革，加强口岸队伍自身建设，大力总结和推广各地口岸查验服务的先进经验，不断提高口岸查验服务水平。各级人大、政协组织和新闻媒体要重视和关心口岸建设，积极建言献策，加强民主监督和检查，形成社会促进和约束机制。 4.完善政策。根据目前港口发展和港口企业遇到的实际情况，建议完善以下一些港口政策: (1)研究制定有利于国际集装箱枢纽港建设的国际海运政策和出口结汇、退税政策，完善通关查验制度。抓紧修订《中华人民共和国国际海运条例》第二十八条第二款的相关规定，这一规定源自 1990 年 12 月 5 日发布的《中华人民共和国海上国际集装箱运输管理规定》的第六章第六条第三款:“外国企业不得经营中华人民共和国港口之间的海上集装箱班轮运输。”经过近二十年的发展，我国港口集装箱运输发生了重大变化， 1990 年大陆港口集装箱吞吐量仅有 142.7 万 TEU，其中国内老大上海港也只有 45.6 万 TEU，当时港口发展目标是推进干线港建设，而 2006 年大陆港口吞吐量已经达到 9361 万 TEU，其中沿海港口完成8579 万 TEU，超过百万的港口就有 14 个，500 万 TEU 以上的港口有天津 595 万 TEU、广州 666 万 TEU、宁波 706.8 万 TEU、青岛 770 万 TEU、深圳 1847 万 TEU、上海 2172 万 TEU，现在的港口发展目标是建设国际航运中心或国际集装箱枢纽港，这是港口的发展阶段和规律所决定的。建设国际集装箱枢纽港不仅要把国内的国际集装箱在国内中转，还要吸引境外的国际集装箱在国内中转，这是国家主权和国家战略利益、港口国际地位的基本要求。据了解，面对中国大陆外贸和港口国际集装箱运输持续高速发展的难得机遇，许多境外国际船舶运输经营者正在实施将国际转运中心移往大陆的战略计划。这也是我国大陆港口的发展期望～因此，建议允许外国国际船舶运输经营者在中国港口开展国际中转运输业务及其与之相配套的中国港口之间船舶运输业务，而对未在中国港口开展国际中转运输业务的外国国际船舶运 输经营者不得经营中国港口之间的船舶运输业务，也不得利用租用的中国籍船舶或者舱位，或者以互换舱位等方式变相经营中国港口之间的船舶运输业务。这一规定的优点在于，既有利于体现国家主权，又有利于减少我国外贸货物运到国外中转，促进我国大陆国际集装箱枢纽港建设，提升国际港口地位，实现国家利益;有利于降低外贸运输成本，促进我国开放型经济发展。 制定有利于建设国际集装箱枢纽港的结汇、退税政策，对在国内沿海港口中转的国际集装箱，在始发港通关装船后，视同出口，办理相应的结汇、退税，沿海中转港将出运的中转箱及时函告始发港，防止不法商骗取结汇、退税牟利。违规者，予以重罚。参照境外中转港做法，改进口岸查验，提高效率，降低成本。 (2)港口建设费。一是降低港口建设费的征收标准，提高港口企业发展后劲;二是提高公共码头港口建设费的返还比例，执行与货主码头同等的返还标准;三是加强港口建设费的征收监管。 (3)港口设施保安费。建议允许支付保安费的托运人、收货人、代理人等在其缴纳企业所得税前列支。 (4)港口装卸费率。建议统一内贸与外贸、散货与集装箱、内资码头与外资码头装卸包干费的作价原则，一律实行市场定价。 (5)拖轮船舶港务费。建议对具有一定公益性的港口作业用的拖轮等船舶不出台征收港务费政策。 (6)港口经营人的赔偿责任。建议中央有关部门修订《港口货物作业规则》，对港口经营人的赔偿责任给予一定的限制，体现法律的公平性。 (7)给予宁波――舟山港宁波港域保税港区政策，促进和保障上海国际航运中心建设。按照国务院批准的《全国沿海港口布局规划》，宁波港域作为上海国际航运中心的重要组成部分，不仅自然条件优越，而且发展迅猛，2006 年集装箱吞吐量达到 706.8 万 TEU，居世界第 13 位，今后还将进一步攀升。更可喜的是，上海港保持高速发展势头，预计在 2010年前，集装箱吞吐量跃居世界港口首位。但是，作为上海港的核心港区――洋山国际深水港，由于受气候条件的制约，作业天数一般要比宁波港域少 1 个月左右，连接洋山港的东海大桥每年受气候影响时间也长达 1 个月，万一东海大桥发生意外，全港将陷于瘫痪，这对国际集装箱.