古希腊雅典的官僚监督机制及其启示

古希腊雅典的官僚监督机制及其启示 古希腊雅典的官僚 雅典是古希腊社会的主要国家之 一 ,也是众多希腊城邦国家中实行民主 政治的典型,因其经济,文化繁荣,法制 体系健全而成为希腊文明的中心,雅典 法制对国家公职人员与官吏实行严密 审查,民意测验,适时弹劾和公开罢免 等一整套监督机制,在防止权利腐败方 面发挥了积极的作用,值得我国在防腐 败工作中借鉴. 一 ,雅典的官僚监督机制的形成及 其特色 古希腊雅典是世界上最早建立比 较完备的官僚监督机制的国家,其民主 政治为这种监督机制的建立提供了条 件.早在公元前六至四世纪,雅典在建 立奴隶制民主政治的同时,就形成了与 之相适应的官僚监督机制. 公元前六世纪,伴随着奴隶制经济 童2005.3—4华夏置火 ?安徽谢冬慧 的发展,特别是商业,手工业的发达,出 现了新兴的工商业奴隶主集团,以梭伦 为代表,为维护广大平民的利益进行了 不懈努力.公元前594年,梭伦当选为 执政官,在他执政期间颁布了雅典民主 制"宪法",进行了许多政治,法律方面 的改革,为雅典民主政治和官僚监督机 制的形成奠定了基础. 梭伦改革,在一定程度上限制和削 弱了贵族会议的权力,提高了民众大会 的作用,赋予民众大会各方面的重要权 力.首先,民众大会作为雅典国家最高 的权力机关,各个等级的公民都有权参 加到该机构中去.因为梭伦所颁布的宪 法就规定,凡年满18岁的雅典男性公 民都有均等机会参加民众大会,参与国 家各项重要活动;有选举权和被选举 权;年满30岁的公民都有资格参加陪 审法院的司法审判活动等.其次,赋予 民众大会多方面的重要权力,包括立 法,内政,外交,财政等方面.同时,在民 众大会会议上,公民享有充分的言论自 由,有权提出任何议案.而议案的通过, 都须通过民主程序表决.第三,为了保 障民众大会作用的发挥,梭伦政府又设 立了四百人会议和陪审法院.四百人会 议作为民众大会的常设机构,主要为民 众大会准备议案,预审提交大会的重要 决议,监督国家财政,弹劾执政官;陪审 法院作为国家最高司法机关,每个公民 均可当选为陪审员,参与案件的审理, 协助民众大会工作.两机构的设立为民 众大会作用的发挥,提供了人力,物力 保障.使得民众大会在商讨和决定国家 的重要事务,选举和监督国家公职人员 等方面发挥了积极作用. 公元前509年至508年间平民领 袖克里斯提尼当选雅典执政官,进一步 推行民主政治.以五百人会议代替梭伦 时期的四百人会议;同时提高了民众大 会的作用,使其成为雅典的最高政权机 关,形式上每个公民均可参加,享有投 票权.克里斯提尼在位期间,也制定了 民主性宪法及其政治立法改革,进一步 巩固了雅典的民主政治.克里斯提尼改 革后,雅典政治基本上沿着民主制的方 向发展,特别是希波战争所带来的各方 面重大变化,为雅典政治的高度发展创 造了极为有利的条件.希波战争后,雅 典一跃而为海上强国,经济进入最为繁 荣时期,民主政治也最为发达. 尤其是在公元前462年,民主派首 领阿菲埃尔特上台后所进行的立法改 革,以及伯里克利执政期间将雅典的民 主政治推向了顶峰,在官员监督方面也 相继建立了民主机制.例如,阿菲埃尔 特上台后制定新宪法,通过了一系列剥 夺贵族权力的法案,从此雅典民众大会 的决议不再受贵族会议的干预和监督, 贵族会议审判公职人员渎职罪的权力 也被取消.这样一来,代表雅典平民利 益的民众大会的权力得到进一步加强, 对公职人员的监督被放到更为广泛的 范围内,普通公民既有担任国家公职人 员的资格,又有对其他公职人员的监督 权利,这种官员监督机制的民主化程度 不言而喻.而到了伯里克利时代,从执 政官到其他所有行政官职,对每个等级 的公民都已开放.民众大会每隔十天召 开一次,凡年满18岁的男性公民均有 权参加,在会上可提出建议或批评公职 人员,讨论一切内外政策.此外,此时的 五百人会议除了为民众大会准备议案 外,还负责执行民众大会的决议,监督 国家各管理部门的日常事务. 雅典的官僚监督机制是随着雅典 民主政治的发展,在雅典历代统治者的 立法及政治改革中逐步形成的.可以 说,充分而广泛的政治民主为雅典的官 僚监督机制形成创造了良好的外部环 境;历代统治者的立法改革实践则是雅 典的官僚监督机制的实质性要素. 二,雅典的官僚监督制度的内容及 其作用 首先,雅典的国家权力机关设置与 官僚监督机制相联系.雅典的国家权力 机关主要有:公民大会,执政官,五百人 会议,十将军委员会,贵族会议,陪审法 庭等.这些权力机关各有分工,公民大 会是最高权力机关,其他权利机关与公 民大会之间,彼此相对独立,相互制约. 当然,公民大会对其他权利机关均可以 实施有效的监督和制约.而公民大会除 了接受其他权利机关的监督外,还要接 受直接行使民主权利的雅典大多数公 民的监督.再如,雅典的五百人会议具 有监督国家各管理部门日常事务的职 能,而它又受制于公民大会.如此等等, 雅典的国家权力机关设置与雅典民主 政治模式是相呼应的,即立法,行政,司 法三权分力的分权制度和权力制约机 制在雅典的国家权力机关设置上有所 反映.此外,所有行政机构彼此之间,一 般没有隶属关系,可以直接监督对方. 其次,雅典的国家公职人员实行选 举制,任期制.在雅典,国家公职人员均 由抽签选举产生,重大事务由集体讨论 决定.无论是进入议事会,还是进入陪 审法庭的成员一律经过抽签选举,方可 合法,并且有任职期限的限制,例如议 事会主席团主席一日一任,十将军委员 会成员一年一任.其他军事,财务,工 商,市政等机构的国家公职人员均从年 满30岁以上的公民中以抽签或举手选 举的方式产生.只有那些在雅典公民中 表现良好的人员,才有入选的可能;也 只有在有限的任期内干出成绩,无不良 表现的人员,才有继续当选的机会.无 形之中,对欲成为国家公职人员的公民 来说,是一种预先的监督. 第三,每一位国家公职人员尤其是 官吏必须接受严格的监督,包括任职前 资格审查,任职期间资格审查,任职期 满离职资格审查.即便是执政官也要接 瓤夏羽鞠 受这种监督.例如:在执政官上任之前, 先由五百人议事会对其资格进行审查, 看其是否称职.在类似的审查监督过程 中,如果多数公民对某官吏表示不信 任,就将其交付法庭审判,发现问题,科 以刑罚和罚金.每个官吏任职期满以 后,由专人对其在任职期问的活动和账 审查人共10名,由各选区 目进行审查, 抽签产生,任职一年,如果发现官吏贪 污受贿,送交法庭裁决,法庭裁决其有 罪,就科以十倍罚金.总之,雅典的官僚 从提任到卸任,不过一年多的时间内, 无论地位多高,职权多大,都要受到来 自多方的严格监督. 第四,雅典法律赋予雅典任何公民 都享有对有违法行为的政府官员的控 告权,以渎职罪予以控告,任何人都有 替被害人要求赔偿的自由.违背法律规 定的人,必然受到严厉的惩罚.这样, "使任何人都不敢凭借他的财富或朋友 取得特殊权利,成为邦同的隐忧." 雅典的官僚监督机制在雅典政治 生活中发挥了积极的作用.一方面,雅 典权力制约的原则在一定程度上得到 实现,以及追究个人责任的方法等为民 主政体的运行提供了制度保障.另一方 面,雅典注重运用法律手段加强对官涤 的监督,收到良好的效果.雅典历代统 治者不断制订法律法规,健全法律体 系,实行依法治官,从而大大纯洁了雅 典的官僚体制和干部队伍.可以说,雅 典的官僚监督机制不仅促进了国家经 济的发展和公民政治素质的提高,也提 高了法律的权威,使得雅典公民的一切 政治活动均以法律为最高准则. 三,雅典的官僚监督机制对中国防 腐败的启示 腐败作为一种社会"毒瘤",它的滋 生和蔓延已经给我国的经济发展,政治 和社会稳定带来了极大的危害.它不仅 危害了党和政府的权威及在人民群众 心目中的形象,破坏了经济建设的秩序 和经济活动的规律,而且败坏了社会风 气,毁掉了一批干部.几年来,国家对腐 2005.3.4华夏I火蠛 败现象"重锤出击",打倒了一批贪官污 吏.但是,腐败现象大有"野火烧不尽, 春风吹又生"之势.中国反腐,潮涌何 方?雅典的官僚监督机制给了我们答 案.那就是完善我国的官僚监督机制, 充分重视监督机制的作用. 腐败,被后人称为灰色癌症,是 人类文明和进步的公敌.腐败不仅引发 经济危机和社会危机,有时还会引发政 治危机.动摇政权的根本.2001年5月 8日至17日,联合国预防犯罪与刑事 司法委员会第十届会议在奥地利维也 纳召开.该会议就全球反腐败问题进行 过广泛讨论,认为:治理腐败必须采取 打击和预防两种措施,加强对腐败情况 的监测,为制定反腐败政策和行动计划 服务.就我国而言,腐败现象十分严重. "59岁"现象,"串案窝案"现象,"贪内 助"现象."司法腐败",以及"村官腐败" 对此,我党已采取了 等现象屡见不鲜. 一 些措施,引导和约束领导干部的从政 行为.但是在预防和监督机制上尚存不 足.雅典的官僚监督机制对我们现代社 会预防腐败具有重要的参考价值. 第一,建立有效的权力制约机制. 在雅典城邦的政治机制中,权力制约机 制相当完备.上文已述,雅典国家权利 机构的设置非常注重制约因素.公民大 会虽是国家最高机关,地位至高无上, 但公民法庭却可以对它进行一定程度 的制约和监督.凡是经公民大会通过的 法案与现行法律相悖,或者通过的时候 不符合法定程序时,公民可以在法律通 过一年内向法庭提出诉讼,追究法案提 出者个人以及会议主持者的责任.相互 监督,相互制衡的机制对官僚体制本身 起到了有效的规制作用,也是防止腐败 的基石. 我国现行宪法中对全国人大作了 某些原则规定,如接受原选举单位和群 众的监督;密切联系群众和原选举单 位,倾听意见,尽可能多的列席原选举 单位的人大会议.并且现行宪法确立了 一 套自上而下的法律监督机制,即全国 静2005.3—4华夏I火 人大有权改变或撤消全国人大常委会 不适当的决定;全国人大常委会有权撤 法律相抵触的 消国务院制定的同宪法, 行政法规,如此等等.反过来,如果全国 人大作出了不适当的决定或违反了法 定程序,谁来行使撤消权?又追究谁的 责任?不得而知.所以,在我国至今尚未 建立有效的权力制约机制,这对官僚等 国家公职人员的权力的监督非常不利. 在雅典,政府的许多权利分别掌握 在公民集团及选出的代表手里,政府的 威力建立在各权力机构互相配合,互相 制约的原则基础上.作为城邦最高权力 机关的公民大会宏观掌握着对官员的 审核,惩罚和罢免等权力,而每次召开 大会所讨论的议案都由五百人会议提 交的,公民大会本身没有提案权,否则 将被诉之于陪审法庭.但公民大会对五 百人会议滥用权力的行为有权予以否 定.此外,公民大会的辅助机构议事会 共设lO个主席团,由他们轮流执政,防 止了当权者的权力膨胀.这样一个权利 机关相互交织,相互制约的网络,为监 督官僚,防止腐败筑起了一座坚固的城 墙,创造了良好的外部环境. 第二,提高公民的政治觉悟和监督 意识.雅典政治的最显着特征是公民的 广泛参与,公民的政治觉悟非常高,几 乎人人参政.由于雅典实行的是直接民 主制,年满l8岁的男性公民均有权参 与国家政治,其结果是政治的透明度提 高,对官僚的监督力加强,这也是雅典 政治民主化的根本保证.所以,雅典各 代的执政官都非常重视提高公民参与 政治的意识,尊重公民的独立人格,并 运用法律保障公民的政治地位,每个公 民都是国家的主人,都有担任国家官职 的权力.随着公民政治地位的提高,毫 无疑问,公民的监督意识也在加强.而 公民的监督意识是除了国家机关和法 律之外的无形力量,也是最具广泛性和 最具监督力的一股力量,是国家政治生 活中最活跃的力量. 我国从根本宪法到普通法律均提 倡公民有参与政治和民主监督的权利, 但是由于受根深蒂固的传统观念影响, 加上其他一些原因,使得一些公民对国 家政治关心不够;对官僚们的腐化行为 也是敢怒不敢言,甚至采取"宽容"的态 度.无形中助长了某些官僚的淫威,使 他们对国家和人民的利益肆无忌惮.例 如,"村官腐败"现象之所以屡屡发生, 一 个关键的因素在于:中国的农民政治 觉悟较低,对村官的监督意识淡漠:如 何培养我国公民的政治觉悟和监督意 识,雅典在这方面的做法值得我们参 考. 第三,严格依法监督官僚的政治经 济等活动.众所周知,权力需要制约,不 受制约的权力必然导致腐败.防止腐败 是个系统,必须打防结合,在依法 打击的过程中教育一部分正在走向危 险的人.在雅典,每个官员在任职期间 或任职期满必须接受公民的信任投票, 如果多数公民投不信任票,就得去民众 法庭受审,如发现贪污行为,要受到追 究,严重者处以死刑.不论地位高低,职 权大小,任何人不能有超越法律之上的 特权,任何人都可以对官员的违法行为 控告其渎职罪,任何人替被害人要求赔 偿的自由,违背法律规定的人,必然受 到严厉的惩罚.雅典对国家公职人员实 行严格的法律监督制度,严格依法办 事,树立法律权威等,对我国现阶段官 僚监督体制的完善和廉政建设的加强 具有一定的现实意义.雅典的官僚监督 制度没有流于形式,而是得到认真的实 施,更值得我们思索. 总而言之,建立在雅典民主政体上 的官僚监督机制给雅典社会注入了新 的活力,为纯洁雅典官僚政体,更为雅 典国家的兴盛,民族的富强提供了强有 力的政治保证,其做法及其经验值得我 国在防腐败工作参考和借鉴. (作者单位:安徽工业大学文法学 院)