论行政第三人

论行政第三人 周佑勇,何 渊 (武汉大学法学院, 湖北武汉430072) 摘 要:行政第三人问题是行政法学研究中的一个新课题。行政法律关系除行政主体和行政相对 人之外,还存在着第三方主体即行政第三人。在此基础之上,对行政第三人的涵义及其与行政相对人、 行政诉讼第三人之间的界限,以及研究行政第三人的意义进行了探讨。 关键词:行政法律关系;行政第三人;行政相对人;行政诉讼第三人 中图分类号:D915. 4 文献标识码:A 文章编号:1009 -5357(2001)02 -0043 -04 On the third party to administrative legal relationship ZHOU You -yong ,HE Yuan (Law Institute , Wuhan University , Wuhan 430072 , China) Abstract :The third party to the administrative legal relationship is a new area in the research of administrative law. The authors believe that there exists the third subject , 2 namely the third party in administrative law , besides administrative subject and administrative counterpart. Then the article discusses the meaning and significance of third party. Key words :administrativelegal relationship;thirdpartyto administrativelegal relationship;administrative counterpart;third party to administrative procedural law 一、行政第三人概念的提出 依照行政法学之通说,行政法律关系的主体包括行政主体和行政相对人。其中,行政相对人通常是 指行政行为所直接针对的公民、法人或其他组织。但是,在有些情况下,公民、法人或其他组织可能以 行政关系或其他法律关系为中介,与已作出的行政行为产生间接的利害关系。如案例1 江西某公司诉 湖南省商检局案: 江西某公司(甲方) 与湖南某公司签订了一份购销而引起诉讼。该合同约定,乙 方组织的货物经商检部门检验合格后，由甲方收购并同时支付货款。在商检部门对乙方的货物作出了 合格起了鉴定后,甲乙双方都履行了自己的义务。然而, 当甲方将这批货物出口到日本后,经日本商检 部门鉴定为不合格商品而被日本方面拒收,导致甲方的直接经济损失为780 万美元。甲方请求湖南省 商检局行政赔偿。湖南省商检局以甲方并不是本局鉴定行为的相对人为由不予赔偿。在此案中,鉴定 行为直接针对的是提出商品鉴定申请的湖南某公司,因此,湖南某公司是相对人,江西某公司不是相对 人。但是由于湖南省商检局的鉴定行为间接导致了江西某公司的经济损失780 万美元,江西某公司由 此与鉴定行为具有间接的利害关系。如案例2 王某诉辽宁省某乡人民政府案:被告某乡人民政府批准 吴某建房100 平方米的申请而引起的诉讼。某乡人民政府批准吴某建房100 平方米, 当吴某动工建 房时,原告王某发现吴某占用了自己合法使用多年的宅基3 平方米,遂以乡政府的批准行为侵犯其对3平方米宅基地的合法使用权为由，向法院提起了行政诉讼。法院以王某不是该批准行为的相对人方并为由,不予受理。在此案中,乡政府批准吴某建房的行政行为的直接针对人为吴某,而非王某,因此,吴某为该行政法律关系的行政相对人,王某则不是。然而,由于王某对乡政府批准吴某100 平方米建房中的3 平方损米宅基地具有合法使用权,乡政府却将其批准给吴某使用。显然,王某的合法权益受到该批准行为的侵犯,王某因此与该批准行为也具有间接的利害关系。 可以说,上述类似的案件在实践中大量存在。问题的关键是,这种与行政行为仅具有间接利害关系的公民、法人或其他组织,既不是行政主体,也不同于一般意义上的行政相对人。那么,这类主体在行政法上究竟应当如何定位呢? 在我国,有学者称这类主体为“暗示相对人”,并认为,如果行政主体的行政行为直接作用或直接影响明示对象以外的其他对象,而且这些对象与行政主体之间形成特定的行 [1] 政权利义务关系, 那么,这些对象就是行政行为的暗示相对人。同时, 也有学者称这类主体为“受行政行为结果影响的相对人”,即行政主体在作出一个行政行为时主观上并没有指向他的目的,但作出 [2] 行政行为后,该行为在客观结果上却影响了其利益的人。 我们认为,不管把这类主体称为“暗示相对人”,还是称为“受行政行为结果影响的相对人”,都未能把这类主体从行政相对人的范畴中脱离出来,无法合理地界定其在行政法上的地位,这是欠妥的。因为这类主体与行政相对人在形式特征上和实质特征上有天壤之别,法律保护两者的合法权益的方式也有较大差别(后文将作详述),所以把这类主体从一般意义上的行政相对人概念中彻底脱离出来,使之成为一个独立的概念, 是非常必要的。 而在德国、日本等国家,则将这类与行政行为有间接利害关系的公民、法人或其他组织称为“第三人”,或者称为“有利害关系者”。如《联邦德国行政程序法》(1998 年5 月1 日颁布文本) 第13 条 [3] :“程序结果对第三人有影响的,应其请求亦应通知其为参与人”; 《日本行政程序法》规2 款规定 定:对于不利益处分的听证,听证主持人在认为必要时,“对当事人以外之人,依该不利益处分所依据之法令认为与该不利益处分有利害关系者,得要求其参加该听证程序或许可其参加该听证之相关程序[4] ”。另外,在美国,将这类主体称之为“间接利害关系人”,在当代,美国行政法趋向于让更多的、实质利益受到行政行为不利影响的公众参与行政程序,有权参与行政裁决正式听证的人,不限于对行政 [5] 决定具有直接利害关系的明显的当事人,也包括间接利害关系人。 可见,在国外的立法实践中,已明确把这类主体从行政相对人的范畴中摆脱出来,使之成为一个独立的概念,法律称其为“第三人”、“有利害关系者”或者“间接利害关系人”,这是十分可取和值得借鉴的。但是, 究竟称这类主体为“第三人”还是“利益关系者”,抑或“间接利害关系人”呢? 我们认为“,有利害关系者”的称谓不能体现这类主体的实质特征,因为行政相对人,甚至行政主体都与行政行为有利害关系, 不能用来特指这“利害关系者”类主体“;间接利害关系人”虽然体现了这类主体的实质特征,但又难以体现其形式特征,因此都不甚恰当。而“第三人”的称谓则是比较合 适的。一方面它比较规范,在法学理论(特别是在诉讼法学理论) 研究中,已经被学者普遍接受并且广泛使用;另一方面,它能够体现这类主体的实质特征和形式特征,使其区别于行政相对人。另外,为了说明其是行政实体法上的一个概念, 也为了使其区别于诉讼第三人,我们不妨称之为行政法律关系第三人,简称行政第三人。 二 行政第三人涵义的界定 在提出行政第三人这一概念之后,就必须对其涵义作出科学的界定。我们认为,行政第三人是指与已作出的行政行为有间接利害关系的,受行政权间接作用或约束的、在行政法律关系中潜在的或暗示的公民、法人或者其他组织。据此,我们可从如下几个方面来把握行政第三人的涵义。 (一) 行政第三人是行政法律关系中与行政主体、行政相对人相区分的第三方主体 和与之相对的行政主体间接地形成了由于行政第三人往往以民事、行政或其他法律关系为中介, 行政法上的权利义务关系,所以行政第三人是该行政法律关系的主体。如在案例1 中,江西某公司以与湖南某公司的合同关系为中介,和与之相对应的湖南省商检局间接地形成了行政法上的权利义务关系,即该鉴定行为间接导致了江西某公司的经济损失780 万美元。此时,江西某公司成为该行政法律关系的第三方主体, 即行政第三人。 同时,有学者以为:行政法上的法律关系有两种基本现形态:一是法定的权利义务关系,它也可以称为实质的权利义务关系;另一是本质上非法但能够实际存续的权利义务关系,它也可称为形式的或事实的权利义务关系。我们以为,在这两种法律关系中,只要能与行政主体间接地形成权力义务关系的公民、法人或者其他组织,都可能成为行政第三人。 (二) 行政第三人是受行政权间接作用或行政行为间接约束的行政法律关系主体 这个特征使它与行政主体相区分。如在案例2 王某诉辽宁省某乡人民政府案中,后者在作出批准吴某建房行政行为时主观上并没有指向前者的目的,但该批准行为在客观结果却侵害了前者的3 平方米的宅基地使用权。由此可见,作为行政第三人的王某受到乡政府批准吴某建房行政行为的间接作用或约束。 那么行政机关能否成为行政第三人呢? 答案是肯定的。毫无疑问,一方面,行政机关主要以行政主体的身份出现,他们依自身职权作出行政行为,管理着行政相对人和行政第三人(包括行政机关);另一方面,行政机关以机关法人的身份出现时,他们要受到行政权的作用,并有可能成为行政第三人。例如,根据《城市规划法》第40 条的规定,在城市规划区内的所有行政机关,其建造建筑物、构筑物或者其他设施的建设行为, 均受县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门管理。现在假设县公安局要建一栋办公大楼,他必须向城市规划主管部门申请,后者批准前者的建房要求,但碰巧的是,这批准行为同时也侵害了林业局的土地使用权,这时,林业局这个行政机关就成了行政第三人。 但是,当两个行政机关因行政权限产生争议或者两者作出相矛盾的行政决定时,不能认为一方是行政主件,另一方为行政第三人。如某村委会经县林业局批准,在该村公路两旁砍伐200 棵树,县公路 [6] 局发现后,以批准砍伐公路两边的树是自己的权力为由对该村委员会给予行政处罚。这里,县林业局与县公路局之间的权限之争实质是公共利益与公共利益之间的冲突。我们认为这种冲突是一种宪政关 [7] 应由宪法来调整。因此,不能认为县林业局是行政主体,县公路局是行政第三人,当然相反的认识系, 也是不妥的。 (三) 行政第三人与已作出的行政行为有间接的利害关系 有学者认为间接利害关系包括与具体行政行为所认定的事实有利害关系,与判决结果有利害关系, [8] 以及与行政相对人有民事法律关系的个人、组织等。我们认为,不管与行政行为所认定的事实有利害关系或与行政相对人有民事法律关系还是其他间接利害关系,归根结底是与行政行为的结果有利害关系,而不是与行政行为本身有直接的利害关系。 当行政主体在作出行政行为时,主观上并没有指向行政第三人的目的,但该行为在客观结果上却影响行政第三人的利益。这种情况下,我们可以认为与行政行为有间接利害关系的行政第三人产生了。如在案例1 江西某公司诉湖南省商检局案中,后者在作出鉴定行为时,主观上并没有指向前者的目的,但该行为在客观结果上却导致了前者的经济损失780 万美元,这时,我们认为,江西某公司与湖南商检局的鉴定行为有间接的利害关系。 (四) 行政第三人是潜在的或暗示的行政法律关系主体 所谓潜在的或暗示的是指行政主体作出行政行为时主观上并不以行政第三人为对象,而且单从行政决定书上,我们也并不能看出的,只是该行为在客观结果上影响个人或组织利益的一种存在形态。显然,“潜在”或“暗示”是针对行政相对人的“明示”形态而言的。如在案例2 王某诉辽宁省某乡人民政府案中,吴某是乡政府批准建房行为的直接针对人,他是以明示形态存在的。单从乡政府的行政决定书中就可以明显看出他是行政相对人,但对于王某来说,他是以潜在或暗示的形态存在,不能从表面的行政决定书上看出,但该行政行为却在客观结果上侵害了其3 平方米的土地使用权。因此,王某应当是该行政法律关系中的行政第三人。 三 行政第三人与相关范畴之间的界限 为了进一步明确行政第三人的涵义,有必要划清它与行政相对人和行政诉讼第三人等相关范畴之间的界限。 (一) 行政第三人与行政相对人的界限 两者都受行政权作用或行政行为约束,而且两者都与行政主体形成了行政法上的权利义务关系。但两者存在着明显的区别。首先,从实质特征看,行政第三人与行政行为有间接的利害关系。即与行政行为的结果有利害关系,同时,行政第三人受行政权的间接作用或行政行为的间接约束;而行政相对人与行政行为有直接的利害关系;他受行政权的直接作用或行政行为的直接约束。其次,从形式特征看,行政第三人是暗示的或潜在的行政法律关系主体,不能从行政决定书上直接看出来,而行政相对人是明显的行政法律关系主体,从行政决定书上可直接找到。 区分行政第三人与行政相对人,具有重要意义。首先,有利于查明行政行为的效力和后果。行政行为不仅直接约束以明示形态存在的行政相对人,而且,可能间接约束受到其客观结果影响的、以暗示形式存在的行政第三人。其次,有利于明确规定作出违法行政行为的行政主体的法律责任。由于行政行为效力的广泛性,作出违法行政行为的行政主体不仅要对以明示形态存在的行政相对人承担法律责任,而且也要对以暗示形态存在的行政第三人承担法律责任。最后,有利于在立法上规范他们各自的行为,在执法和司法上也能正确确认他们的行为是否符合法律要求,以便更好地保护他们的合法权益。 (二) 行政第三人与行政诉讼第三人的关系 行政诉讼第三人是指与被提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系,通过申请或法院通知的形式,参加到诉讼中来的公民、法人或其他组织。可见,行政第三人与行政诉讼第三人都与已作出的行政行 但两者的区别也是十分明显的。首先,行政第三人是公民、法人或其他组织在行政法律为有利害关系, 关系中的表现形式,它是一个实体法上的概念。行政诉讼第三人是公民、法人或其他组织在行政诉讼法律关系中的存在形态,这是一个程序法(诉讼法) 上的概念。其次,行政第三人与已作出的行政行为只能有间接的利害关系,而行政诉讼第三人可以与该行政行为有间接或者直接的利害关系。 此外,行政第三人在行政诉讼中,可能是以原告身份存在,也可能是以行政诉讼第三人的身份出现。如在案例2 中,作为行政第三人的王某,可以直接向法院提起行政诉讼,这时其身份是原告,而当吴某提起诉讼时,王某则以诉讼第三人的身份出现。同时,行政诉讼第三人在行政法律关系中的表现形式也是相当复杂的。其可能以行政相对人为表现形式,也可能以行政第三人的身份存在。其中一种特殊的表现形式是与行政机关共同作出具体行政行为的非行政机关组织。由于非行政机关不具有行政主体资格,不能作被告,只能由行政机关一方作被告。在这种情况下,如其共同作出的具体行政行为造成相对人人身或财产损害,需要进行赔偿,且非行政机关组织一方对之负有责任或可能负有责任,人民法院 [9] 可通知其作为行政诉讼第三人参加诉讼。 四 研究行政第三人的意义 加强对行政第三人问题的研究,在行政法学学科建设以及行政法治的理论和实践上都具有重大的意义。 (一) 行政第三人的研究,对于完善行政法律关系理论,促进行政法学学科建设具有重要的理论价值 行政法律关系是行政法学理论体系中一个重要组成部分,深入研究行政法律关系不仅可以进一步 [10] 揭示行政法的内在的质的规定性,而且可以帮助我们认识和分析各种法现象。而如前所述,行政法律关系的主体不仅包括行政主体和行政相对人,还应包括行政第三人。但在过去的行政法学研究和教学中,仅注重于行政主体的研究,行政相对人只是偶尔被提起,不予重视,而对于行政法律关系的第三方主体 行政第三人更是视而不见,行政第三人的概念也没有在学术界确立和使用。要克服这种片面性的认识,就要求我们不仅要从行政主体角度看问题,同时也要从行政相对人和行政第三人的立场作 研究。这样,行政法律关系理论才会得到不断完善,也才会促进行政法学学科建设。 (二) 行政第三人的研究,对于更好地维护公民、法人和其他组织的合法权益,积极推进行政法治建设具有重大的实践意义 社会契约论者认为,人生是自由和平等的,但在自然状态下却难以维护,唯有通过让渡自己的一部分权利的方式,组成社会和国家,才能保障自然人的自由和平等,而公民进入社会就是为了使自己的权利得到更好的保护。作为社会契约产物的法律无疑应当以维护个人和组织的合法权益为己任。因此,我们认为从宪政角度来说,行政法的最终目标在于保障公民、法人和其他组织的合法权益。只有确立行政第三人的概念, 把行政第三人和行政相对人一样作为一种独立的具有主体资格的人对待,才能充分重视并切实保证一切受行政行为约束、作用和影响(包括直接和间接) 的公民、法人和其他组织的 作为弱者的行政第三人的合法权益也可能受到作为强者的行政主体的侵害,权益得到充分保障。同时, 法律当然也就有义务维护其权益。而行政第三人有不同于行政相对人的特点,法律保护他们的权益的方式也自然应当有所不同。因此,对行政第三人的深入研究有助于更好地维护行政第三人的合法权益。 此外,行政第三人概念的确立和完善,有利于确认特定法律关系的主体身份。如有助于我们利用行政第三人理论来认定行政复议的申请人、第三人和行政诉讼的原告、第三人以及行政赔偿的请求人等,从而更好地维护他们的合法权益。 参考文献: [1] 邢鸿飞. 浅论行政相对人[J ]. 南京大学法律评论,1997 ,春季号. 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