试析我国国家部委借调现象

试析我国国家部委借调现象 四川行政学院学报2009年第1期 试析我国国家部委借调现象 张文风 (广东交通职业技术学院,广东广711510650) 内容提要借调对于国家部委工作的开展产生过积极作用,也为下级机关和企事业单位培养 了数量众多的后备干 部,但同时社会上也存在着对国家部委借调的质疑.在界定国家部委借调现象的基础上, 了国家部委借调产生的原 因以及国家部委借调缺乏可能带来的危害,并对规范国家部委借调提出了一些建议性 对策. 关键词国家部委借调 【中图分类号】I)035【文献标识码】A【文章编号】1008-6323(2009)01-0041一o3 一 ,对国家部委借调的界定 借调作为一种人事安排,常见于政府及企事业单位, 通常是指被借调人员暂时由原单位到借调单位任职,在一 定期限内完成指定工作后返回原单位.借调期间,被借调 人员通常不改变人事隶属关系,并享受原单位的工资与福 利等.本文选取国家部委借调现象为例,主要是国家部委 处于我国政府行政权力较为核心的地位,借调现象也更为 普遍.根据不完全统计,目前在国家部委借调的正式和非 正式人员约占公务员编制的四分之一左右,一些部委甚至 远远超出了这个比例.从国家部委处室人员的主要构成 模式来看,往往是”3+1”,即3个正式公务人员加1个交 流人员.客观讲,国家部委借调是工作人员交流的一种形 式,只是目前没有相应严格的对此进行规范.《公务 员法》,《党政领导干部选拔任用工作条例》以及《党政领 导干部交流工作规定》对调任,转任和挂职锻炼等交流方 式均有规范的称谓,而对借调的规制则处于真空状态. 和调任,转任和挂职锻炼等交流方式相比较,国家部 委借调往往具有以下一些特征:一是被借调的人员往往职 务和级别偏低,一般是副处级以下,在国家部委从事一些 事务性和技术性的工作.而调任,转任和挂职锻炼的交流 人员往往为副处级以上岗位,通常负责某方面的领导事 务.二是办理交流手续上可能会有异.被借调人员存在 办借调手续和不办借调手续两种,而即使是办理借调手续 通常是只经过借调部委司局的综合部门,而不经过国家部 委的人事部门,不占有国家部委的交流名额,但通常会在 国家部委的人事部门进行备案.调任,转任和挂职锻炼则 要经过严格的程序,必须通过国家部委的人事部门办理更 正规的交流手续,调任,转任和挂职锻炼期间,国家部委的 人事部门会对交流人员进行正式的考察鉴定.三是借调 单位的补助与福利等有一定差别.由于不占有国家部委 的交流名额,被借调人员一般不享受借调单位为交流人员 提供的补助和某些福利,各种工作开销通常由被借调单位 承担.而调任,转任和挂职锻炼的交流人员,会享受相应 的补助和某些福利.另外,相对调任,转任和挂职锻炼的 交流人员而言,被借调人员的人事管理,身份认同感等方 面都有一定的差异. 二,国家部委借调现象的原因分析 借调的初衷是锻炼后备干部.把选调后备干部派往 外部门任职锻炼锻炼一段时间,能够开拓视野,锻炼后备 干部的政治素质,领导才能和工作能力.一些企事业单位 甚至将挂职借调等交流形式作为干部提升的一项经常性 的重点工作来抓,借调也成为培养后备干部的一条重要途 径.另一方面,随着机构改革的深入,企事业单位和国家 部委的附属关系有所减弱,借调作为工作人员交互流动的 [作者简介]张文风(1980一),广东交通职业技术学院思政部讲师,公共管理硕士. [收稿日期]2o09-_0l-_05 ? 4l? 四川行政学院学报2009年第1期 方式,可以加强企事业单位和国家部委的联系,被借调人 员可以为企事业单位传递前沿信息,发挥沟通的纽带作 用. 1.借调现象是我国人事工作传统的延续.交流最早 产生于军队,早在1942年,中央军委就决定在军队干部之 间开展交流,主要针对新人伍的在机关工作的知识分子干 部和长期在基层工作的干部.建国后,一些地区和部门也 实行过党政领导干部的交流制度,借调干部在各个地方也 都普遍存在,并初步形成了关于借调的一些约定俗成的规 则与规定,其后交流制度因”文化大革命”而中断.十一届 三中全会后,干部交流制度得到了恢复和长足发展.因为 交流主要针对干部,而且交流正式名额的限制和从事工作 的差异,越来越多的国家部委乐意从下级机关或企事业单 位借调一些事务性的工作人员.国家部委借调作为公务 员交流的有益补充,在当前有其新的时代内涵.一方面, 通过被借调人员从事事务性的工作,能够对现有的工作和 职位进行必要的调整,达到人与事的最佳结合,提高工作 效率和工作质量,促进国家部委各项职能的有效运转.另 一 方面,通过新的工作环境和岗位,能够开拓被借调人员 的视野,为下级机关和企事业单位培养后备干部. 2.借调现象反映出一些部委的职能转变不到位.一 般来说,借调现象表现为个案的时候,反映出国家部委的 职能调整还比较合理,当借调现象表现为普遍现象时,甚 至借调交流人员多于部门工作人员,显而易见是国家部委 职能调整中人与事的搭配没有理顺.根据2008年3月全 国”两会”确定的大部制改革,国务院在6月常务会议上审 议通过《主要职责,内设机构和人员编制规定》,即所谓”三 定规定”,直指国家部委的职责调整,明确各部委的主要职 责,内设机构和人员编制.政府机构改革的最终目标,就 是强调政府职能的优化,公共服务社会化和政府部门内部 的管理体制良性化,表现在人员结构方面的变化就是行政 扁平化.行政扁平化意味着减少行政层次,增加行政幅 度,往往外在的表现就是定编,定岗,人员数量的减少.通 过2003年的政府改革,国家部委工作人员的数量得到了 较为有效的控制,人员精简减轻了国家的财政负担.伴随 改革的阵痛是政府职能的转变仍未到位,从事事务性工作 的公务员数量剧减,政府管理中的错位,越位和缺位现象 尚未真正改变,国家部委很大程度上感到事务繁忙,工作 没有头绪.借调既不占编制,又可以多一些支配的工作人 员,而且下级机关和企事业单位都很配合,所以借调现象 从2003年开始有愈演愈烈之势. 3.借调现象暗藏着资源分配的争夺.国家部委在社 会中处于强势地位,担负着经济调节,市场监管,社会管理 和公共服务的职能,与职能相对应的是如行政审批,市场 ? 42? 监管,资金拨付,人事安排等巨大的权力,掌握着大量的政 治和经济资源.例如,2008年11月国家4万亿元的投资 刺激甫一出炉,媒体就反映国家发改委门庭若市.目 前国家部委存在着重资金分配,轻资金管理的现象,而且 项目审批制度公开化,科学化不够,借调使得下级机关和 企事业单位能够及时了解国家部委的前沿动态,抢先争取 国家部委对被借调单位的支持.甚至一些学者认为,在国 家部委借调和挂职不过是变相的”跑部钱进”,往往是下级 机关或企事业单位为和国家部委搞好关系,上下活动的一 种方式,意在中央的项目与资金,最终目的就是为了争取 更多的部门利益. 4.借调现象折射出国家部委浓厚的”官本位”意识. 在中国,”官本位”意识根深蒂固的的一个重要因素就是官 员权力过大,官职含金量过高.借调现象愈演愈烈的背后 是国家部委的强势地位,可以很轻易地从下级机关和企事 业单位借调到人员,一些部委的借调甚至要审查被借调单 位和被借调人员的素质如何,要求十分严格.为了能够借 调人员到国家部委,一些机关和企事业单位还要强化被借 调人员的选拔.另一方面,借调还在一定程度上折射出帕 金森定律所揭露的”官场病”,国家行政机构经历多次改革 后,仍然存在人浮于事的现象.国家部委通过借调,机关 中增加的大多是下属办事人员,增加的都是支配力量而不 是潜在的竞争对手,更加方便各处室公务人员以相对少的 精力处理日常行政事务. 三,国家部委借调缺乏规制可能产生的危害 国家部委借调在一定程度上为锻炼后备干部,维护国 家部委工作有效运转起到了重要作用.但总体来讲,目前 国家部委的借调仍然缺乏和实施细则的约束,规 制的缺失有可能产生一些危害. 1.妨碍人事制度改革,阻碍政府机构改革的顺利推 进.政府机构改革要取得实质性进展,必须在政府角色错 位,政府权力缺乏有效制约和机构改革缺乏法律保障三方 面取得突破,要解决人员超编严重,机构关系不顺,机构设 置不到位,职能缺位错位等难题.从某种意义上讲,借调 虽然能够解决一些事务性的工作,但其实质就是”隐形超 编”,通过借调人员来维持机构的运转,反映的是政府机构 改革中职能转变不到位,管理手段急待改善,以及部门利 益的存在.如果不能够进一步明确国家部委各处室的职 能分工甚至细化到岗位的描述,就容易引发机关内部的职 能错位,乃至产生”十羊九牧”的现象,机关中指挥决策的 多,动手实干的少.因此,不能光顾着本部门眼前的利益, 要勇于面对目前机关中所存在的问题,从政府机构改革的 四川行政学院学报2009年第1期 高度来解决借调存在的潜在危害. 2.容易造成人才浪费.所谓人才浪费就是指人才的 能力远远超出职位的需要,人才的才能在工作中不能充分 发挥出来.人才浪费大致有人才的使用不足,人才使用不 当和人才配置多余三种情况,导致人才的能力或作用得不 到正常的或有效的发挥.总体说,这几种情况在国家部委 的借调现象中都存在,由于国家部委要求普遍较高,一般 要求从事事务性的工作的被借调人员都必须具备较高的 学历,而借调的期限基本上都为一至两年,都要从小事做 起,很难一下进入工作角色,存在”大材小用”,”高能低 用”和”人才闲置”的现象.另外,借调后的一些岗位存在 分工不明确,责任不清楚,而且各种约束机制也不健全,对 于被借调人员的发展也缺乏规划,难以达到人尽其才,才 尽其用的效果,造成人才一定程度的浪费. 3.容易助长不良风气,甚至可能滋生腐败.总体来 讲,被借调人员一般肩负着了解最新信息,拉关系和跑项 目等任务,容易借助一些非常规的手段,如走关系,借人 情,上下活动,搭建非正常的社会关系网络等,被借调人员 和国家部委工作人员容易落入强调人情,人缘的圈子,催 生不良的风气.另外,被借调单位和借调人员的国家部委 也存在对被借调人员管理,考核不严的问题,使得被借调 人员凭借借调的光环,容易靠投机取巧取得成绩.再者, 被借调人员争取过来的项目和走关系带来的负面效应很 多,容易损害全局利益,导致了重复建设,低效益建设项目 增多,并且借调对于国家部委和下级机关或企事业单位大 体上都有利,这种利益之间的契合会增加不公平乃至腐败 衍生机会. 另外,国家部委借调还会加重被借调单位的负担.一 方面,被借调人员占用被借调单位编制,被借调后必然产 生工作真空,需要他人代补;另一方面,被借调单位要负责 被借调人员的工资福利以及在借调期间的各种开销,有可 能加重被借调单位的财政负担. 四,规范国家部委借调的建议 国家部委借调客观上存在着不足,改变这种现状要求 从主观上撇弃”人微言轻,改变不了现状”的思想,更要从 实际着手,从制度根源上规范国家部委的借调现象. 1.强化现代政府理念.所谓现代政府理念即公共服 务型政府理念,这种理念下的政府的核心职能是公共服 务,即为社会提供公共产品和公共服务.其构造模式的有 限,精简,廉洁,效能,政府更大限度的放权,将一些管不好 和不该管的事务运用市场和中介组织的力量来运行.在 这种”小政府,大社会”的愿景下,国家部委的管理内容向 着有限政府的方向转变,管理方式从直接逐渐转为间接, 所需要的借调人员也就更为有限. 2.制定借调实施条例和细则,从法制建设的高度规范 国家部委的借调.迄今为止,借调缺乏明确的法律支撑, 借调管理体制仍处于无序与笼统的状态.就借调而言,被 借调人员的人事行政关系和工资关系均保留在原单位,改 变的只是其工作关系,由于借调期限短,被借调人员的角 色定位容易发生偏离,事实上缺乏对被借调人员的考核与 管理.对于被借调单位和国家部委来说,被借调单位除要 派出称心的人选,还要负担被借调人员的工资奖金以及一 定量的补贴,而国家部委则要通过一段时间的观察,不敢 安排被借调人员担任具体的,分管某方面工作的实职.更 大的问题还在于借调双方单位和被借调人员之间关系的 模糊不清.因此,完善国家部委借调制度,制定国家部委 借调人员管理实施细则,必须在法制建设方面取得突破. 3.持续推进政府机构改革,科学设置岗位职能.政府 改革的根本任务是转变政府职能,改革的中心任务是革除 政府自身存在的弊端.目前政府权力在一定程度上市场 化乃至部门化,政府权力运作往往表现为越位,错位和缺 位.国家部委的借调失范,表现为人手紧缺,从事事务性 工作的人员少,在深层次上直接涉及到政府职能,权力运 作方式,关键在于国家部委职能和权力的运作方式能否得 到根本转变.坚持政府机构改革,要树立转变职能应优先 于精简编制的观念,不能把政府改革看作仅仅是精简机构 和分流人员,人员定岗定编之后才开始考虑机构的职能问 题.应该从事业发展需要出发,从为人民提供优质服务的 高度出发,严格按照结构比例,科学合理的设置岗位,细致 描述岗位设置的可行性,建立行为规范,运转协调,公正透 明,廉洁高效的政府权力运行机制. 4.推进电子政务建设,提高管理手段.电子政务是指 政府机构在其管理和服务职能中运用现代网络技术,打破 传统政府机关的时间,空间和部门分隔的制约,使各项监 管工作更加严密,服务更加便捷,从而把各级政府建设成 廉洁,勤政,务实,高效的政府.电子政务是一场深刻的变 革,能够大大推动政府职能转变.而且它可以提高政府的 行政效率,增加政府工作的透明度,改善政府与公民的交 流方式,在实现资源共享的同时,从根本上规范政府行为, 提高行政效率.推进电子政务建设,国家部委可以提高管 理水平,服务质量和办事效率,在相同的人力,物力,财力 下整合更多的行政资源,实现更快捷的服务和管理.换句 话讲,在管理手段较低的状态下,国家部委需要借助更多 的人员来维持机关的运转,国家部委管理手段越高,在国 家部委中借调的人员相应也就越少. 责任编辑:李翔 ? 43?